中央政府对特殊区域的扶持机制研究——基于财政转移支付制度的视角

海　鸥

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475001)



中央政府对特殊区域的扶持机制研究
——基于财政转移支付制度的视角

海鸥

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475001)

[摘要]分税制实施以来,特殊区域作为中央政府财政转移支付的首要对象而受扶持,20多年的实践中,既有经验也有教训。中央政府对特殊区域的扶持机制的建立，需要规范中央财政的转移支付制度，首先要设定基本公共服务均等化合理的判断标准，进而确立服务于特殊政策目标的中央财政转移支付区域的选择标准，以及加强中央财政转移支付的监管。

[关键词]特殊区域；扶持机制；财政转移支付；中央政府

财政转移支付制度是我国现行分税制条件下实现公共服务均等化、缩小区域社会经济差距的重要手段[1]。中央政府对特殊区域的扶持机制集中体现在通过中央对地方的财政转移支付，实施对地方经济、社会等方面发展的帮扶，进而实现既定政策目标。就目前来看，在现有的财政转移支付框架下所实施的中央对地方的扶持，既取得了丰富的经验同样也存在一些问题，特别是中央财政转移支付制度和区域间税收制度本身也存在一些尚需解决的问题，这对于完善中国特色区域协调发展的扶持机制具有重要意义。

一、扶持特殊区域发展的经验及问题

(一)扶持特殊区域发展的经验

中央政府通过财政转移支付制度对特殊区域的发展进行扶持，主要表现为对西部地区、东北老工业基地和中部地区的转移支付政策[2]。中央政府通过对这些特殊区域的扶持，取得了较显著的成效，集中表现在缓解了特殊区域公共财政的支出压力，促进了特殊区域的经济增长，提高了特殊区域的收入水平等方面。

第一，缓解了特殊区域公共财政支出压力。2014年，全国人均地方财政收入为5547元，人均地方财政支出为9447元，财政收入与支出比为1：1.7。从地区分布来看，地方财政收入和支出均呈现出非均衡状态，差别较大。

从人均地方财政收入看，2014年人均地方财政收入排名前10位的分别为上海、北京、天津、江苏、广东、浙江、内蒙古、辽宁、重庆和福建，大部分均位于东部沿海地区，其中，人均地方财政收入最多的为上海，达到18713元，10个省市的平均值为10472元，高出全国平均水平4300元；而排名后10位的分别为贵州、四川、安徽、云南、黑龙江、湖南、河北、广西、河南和甘肃，大多位于中西部地区，其中，人均地方财政收入最少的为甘肃，仅有2596元，10个省市的平均值为3346元，低于全国平均水平2826元。从整体上来看，人均地方财政收入最高的上海是人均地方财政收入最低的甘肃的7倍，差距悬殊。

从人均地方财政支出看，2014年人均地方财政支出排名前10位的分别为西藏、青海、北京、上海、天津、内蒙古、宁夏、新疆、海南和辽宁，人均地方财政收入较低的西部欠发达地区占有一定比重，其中，人均地方财政支出最多的为西藏，达到37280元，10个省市的平均值为18951元，高出全国平均水平6903元。而排名后10位的分别为广东、湖北、山西、四川、安徽、湖南、山东、广西、河南和河北，在全国三大地区均有分布，而非集中在中西部地区，其中，人均地方财政支出最少的为河北，有6334元，10个省市的平均值为7631元，低于全国平均水平4417元。值得一提的是，人均地方财政收入最少的地区并不是人均地方财政支出最少的地区，其中的差额由中央财政转移支付来实现。

综合比较2014年地方人均财政收入和财政支出的差距可以发现，通过中央财政转移支付手段，地区间财政支出得到有效均衡，缓解了部分欠发达地区公共财政支出压力，较好地发挥了中央财政转移支付在均衡特殊区域地方财力方面的作用。

第二，促进了特殊区域经济增长。财政转移支付制度是调控区域经济差异的一项重要手段，对于协调区域经济发展起到了积极作用。通过实施中央对地方的财政转移支付，可以实现促进特殊区域经济增长的目标。刘玉等对1995-2000年全国各省区市的人均财政转移支付额与人均GDP的相关关系进行研究，发现多数地区两者表现出较强的相关性，说明财政转移支付对地区经济增长具有明显的促进作用；进而作者又通过计算影响强度系数，考察各地区财政转移支付对GDP的影响强度，却发现单位转移支付对地区GDP的影响程度存在明显的地域差别，表现在转移支付对东部较发达地区经济发展的促进作用强于中西部欠发达地区，作者把出现这种格局的原因归结为税收返还的影响，因为发达地区税收基数大，所以返还额也相对较高，而部分欠发达地区虽然人均转移支付额很高，但是人口稀少，转移支付资金的总量不大，因此发挥作用有限[3]。另外，由于发达地区和欠发达地区对于转移支付资金投入领域不同，对国民产出影响也就不同，东部发达地区主要用于发展经济再生产，而中西部欠发达地区却投入在急需解决的基础设施和环境治理与保护方面，这也是转移支付产生地域差别的原因之一。但是，不可否认，财政转移支付确实具有促进区域经济增长的作用。

第三，提高了特殊区域基本公共服务水平。从价值规范的角度来看，财政均等是财政转移支付的一个重要准则。财政均等意味着财政资源应该在地区之间公平分配。所以，中央政府应该从富裕地区汲取财力并转移到贫困地区以减少区域间的不平等并帮助资源贫乏的地区解决他们的财政开支和公共服务问题[4]。成艾华对我国民族地区的研究表明，经过中央财政转移支付，地区间财政均衡效应得到较大程度的提高，特别是提高了民族地区的财力水平，而且民族地区与全国及非民族地区基本公共服务支出差距已经较小，到2006年，民族地区人均基本公共服务支出为全国平均水平的97.69%[5]。

(二)扶持特殊区域发展的问题

中央政府通过财政转移支付制度对特殊区域的发展进行扶持取得了丰富经验的同时，也存在一些显著的问题，集中表现在两个方面：由于中央财政转移支付制度本身而引发的问题和由于某些特殊区域自身而导致的问题。

1.转移支付制度本身引发的问题

在1994年分税制改革的基础上建立起来的财政转移支付制度运行已有20多年，由于制度本身的原因导致了对特殊区域发展的扶持出现一些显著问题。

首先，税收返还在财政转移支付中所占的比重仍然较大。特殊区域由于各种原因，如处于国家边境、多民族聚集、气候自然条件恶劣、经济持续发展后劲较弱的老工业基地等，经济发展基础差，财政收入少，按照现行的税收返还计算方法所获得的税收返还相对于财政收入较多的地区是非常少的，所以，从税收返还角度来讲，财政转移支付制度并没有缩小特殊区域与发达区域之间的财政支出差距，均衡各区域的公共服务水平。

其次，根据我国现行的中央对地方转移支付的10种手段[6]，从所发挥的实现基本公共服务均等化的效果来看，一般性转移支付均等效果最好，专项转移支付次之，税收返还均等效果最差。一般性转移支付的目标是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，是真正属于均等化转移支付的形式[7]。

第三，专项转移支付结构不够规范。目前来看，我国专项转移支付补助过多，项目过于繁杂，随意性大，并且拨款没有按照因素法来计算，其数额的多少主要取决于各区域的讨价还价的能力，这就必然导致出现一些浪费、使用不当、低效的不良问题。因此，在这一方面要从制度建设上进行规范，才能真正发挥专项转移支付的真正作用。

2.特殊区域自身原因导致的问题

尽管需要扶持的特殊区域均呈现出区域产出不足、生产力低下等特征，但是导致出现这些区域问题的原因各有不同，如果按照统一标准进行扶持，就会出现由于区域自身的多样性而导致扶持错位、扶持失衡的局面。所以，财政转移支付时，就要充分考虑此类地区的特殊状况，进行必要倾斜。另外，对于特殊区域所拨付的专项基金都要求地方进行配套，如果配套不到位，将会影响到后续资金的拨付、建设的开展和新项目的申请等，但是，由于特殊区域自身财力有限，而且地区差异较大，对于配套资金筹措不足或难以筹措，就导致在这一环节对特殊区域的扶持大打折扣。

二、建立规范的中央财政转移支付制度

自1994年以来，我国开始实行分税制改革，同时也建立起来较规范的财政转移支付制度。我国财政转移支付制度的主要目标是：第一，均衡地区基本公共服务水平。我国地区经济发展不平衡，区域间经济发展水平差异巨大，进而导致各省区的财政能力也有相当大差距，对于某些特殊地区，难以依靠自有财力维持地区基本公共服务水平，所以，中央政府就要通过财政转移支付的手段来弥补这种横向财力差距，进而保证各地区能够提供较均衡的基本公共服务。第二，实施中央对地方的特殊政策目标。为了服务于特定目标，中央政府对某些特殊区域实施区域政策，这些区域政策的实施需要大量的财政资金进行配套，也意味着通过中央政府财政转移支付来支持这些区域政策的有效运行。第三，实现中央对地方的财政制衡。中央政府可以通过转移支付，实施相机抉择的财政政策，在经济萧条时期增加财政支出，在经济高涨时期减少财政支出，平复经济波动所带来的负面影响。所以，要建立规范的中央财政转移支付制度就要从基本公共服务均等化合理判断标准的设定、服务于特殊政策目标的中央财政转移支付区域选择标准的确立以及中央财政转移支付的监管等方面进行着手。

(一)基本公共服务均等化的判断标准

确立基本公共服务均等化的判断标准，首先要明确哪些服务属于基本公共服务，进而才能明确所考虑的基本公共服务是否达到了均等化，或均等化的实现程度。在关于基本公共服务所包含的范围这一问题上，学术界尚存在一定的争议。如，马国贤归纳的范围是治安、教育、社会保障、公共卫生、初级医疗[8]。

一般来讲，应该根据经济和社会发展水平来确定公共服务均等化的标准。具体可以从以下两个方面来考虑。第一，明确中央政府可以用于达到均等化目标而调动的资源总量。从理论上讲，公共产品和私人产品有一个最优组合，根据这个最优组合可以明确中央政府所掌控的资源总量，然后估算出中央政府用于实现其他目标所需资源数量，两者相减即可得到中央政府可以用于达到均等化目标而能够调动的资源总量。第二，在上述所确定的资源总量限制的前提条件下确定公共服务均等化的标准。公共服务项目的种类有很多，不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其他方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平[9]。

在具体实践中，当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付。公共服务均等化的判断标准便简单地定为每个项目全国的平均支出水平。这种做法虽然简便易行，但是问题也较显著。如没有按照我国经济社会发展水平来分项目确定标准，而是一刀切地采取算数平均值作为均等化标准，这在以后的实践中需要进一步修正。

总之，基本公共服务均等化的判断标准不是一成不变的，是一个动态的调整过程。随着时间的演进，经济社会发展水平不断提高，一方面，基本公共服务所涵盖的范围在不断扩大，以前不属于基本公共服务的项目有可能会进入基本公共服务项目列表中；另一方面，基本公共服务均等化的标准也会不断提高，并且不同的基本公共服务项目所采取的判断标准亦趋于多样化。

(二)中央财政转移支付对象区域的选择标准

我国地域广阔，不同地区所接受到的公共服务水平不同，因此中央财政在安排转移支付时就要考虑到如何实现基本公共服务均等化的问题，然而就目前我国财力而言，不可能实现全覆盖、高标准的公共服务水平，所以，需要把有限的资源配置到更有需要的地区。就我国来看，近些年中央财政转移支付向中西部和东北地区倾斜较多，也体现出中央政府在促进区域协调发展方面所作的努力。选择这些区域作为财政转移支付的重点对象区域，主要是基于以下几个方面的标准：

第一，自然条件恶劣而导致的经济发展滞后的区域。这些区域主要集中在西部，由于地理位置的关系，西部大部分地区自然条件较为恶劣，干旱严重，降水量小，不利于各项产业的发展，经济社会发展水平严重滞后于沿海和中部地区，因此，中央政府在进行财政转移支付对象区域的选择中首选这类区域作为扶植区域。

第二，基础实施建设严重不足而制约经济发展的区域。基础设施建设是当今社会进行经济发展的基础环节，如果区域基础设施水平较低，必将严重制约经济发展的速度，而基础设施的供给是由政府来承担的，因此，在财政转移支付对象区域的选择中还要把基础设施水平作为区域选择的重要标准。我国西部地区也是基础设施建设最薄弱的区域，西部地区国土面积占全国总面积的2/3以上，但铁路里程不足全国的1/4，还有超过一半的乡村没有通公路。

第三，产业结构升级或转型困难而致使经济发展停滞的区域。有一部分区域由于中国的特殊国情超前发展了与其经济发展水平不相适应的重工业，在当时获得了短期的经济优势。但是，随着改革开放的深入，更多更有优势的区域发展起来，那些计划经济体制下发展起来的重工业区域由于产业结构升级困难或没有及时转型，在市场经济的竞争中被淘汰下来，成为经济发展停滞的区域。如我国东北地区就是很好的例子。一方面技术装备落后，导致产品档次低，生产消耗大，成本高，环境污染严重，企业缺乏竞争力；另一方面包括制造业结构、产品结构、企业组织结构和所有制结构等方面的结构性问题严重。因此，这是中央政府解决历史遗留问题、促进此类区域实现经济进入新一轮增长的重点考虑区域。

第四，以关系国计民生的农业为发展重点而制约其他产业发展的区域。还有一类区域由于地处平原，土壤肥沃，非常适宜发展农业，此类区域也长期以农业作为经济发展的支柱产业。但是，农业相对于其它产业来讲，产业附加值低，产量严重受制于气候和自然条件、向上提升的空间有限，农产品创新较困难，需求不足。所以，以农业作为主导产业的区域大多数是欠发达的区域，而农业又是关系国计民生最重要的产业，是不可或缺的产业，因此，中央政府在考虑财政转移支付的对象区域时也要把这类区域作为重要的战略区域来对待。这类区域主要集中在我国中部的广大地区。

(三)中央财政转移支付的监管

在我国中央财政转移支付的过程中，对中央财政转移支付的监管要进行多方面的考虑。

第一，加强财政立法监管。应制定专门的法律法规，如《财政转移支付法》，从法律的高度对转移支付的管理机构、转移支付的程序和形式、转移支付的职权分配等进行明确规定。并且把转移支付纳入各级预算，实行预算管理，接受社会监督。

第二，成立中央财政转移支付监管机构。由于目前我国财政转移支付是采取多头管理的方式，权责不清，所以有必要成立专门机构来进行决策和监管。具体来讲，可以成立一个由相关专家、财政系统一线工作人员等组成的监管委员会，由该委员会负责转移支付项目的设计、咨询、监督实施等工作，并对转移支付后的效果进行跟踪评价。

第三，建立严格的项目准入机制。对于新设立的专项转移支付项目要进行严格论证，反复研究，集体决策；对于新遴选的项目支付对象也要严格把关，按照预设的条件甄别对比，力保把资金用到真正需要的地方。

第四，对转移支付项目进行定期审查。对拨付到项目实施单位的专项转移支付，要定期组织审计和检查，确保做到专款专用。并且要设立项目中止条件，对于那些没有达到预期效果或者重复立项的项目进行取缔。另外，还要及时清理到期的专项转移支付项目，确保各项目能够有序、高效地执行。

[参考文献]

[1]蒋琳. 促进区域协调发展 均衡基本公共服务——基于我国财政转移支付制度的思考[J]. 贵州财经学院学报，2009，(6)：81-85.

[2]张颖. 区域统筹发展为导向的财政转移支付政策研究[J]. 求索，2012，(4)：14-16.

[3]刘玉，刘毅. 区域政策的调控效应分析——以我国财政转移支付制度为例[J]. 地理研究，2003，(2)：192-199.

[4]詹晶. 中央对省财政转移支付的决定因素：公平、议价、还是效益？[J]. 经济社会体制比较，2011，(6)：73-84.

[5]成艾华. 财政转移支付提升民族地区基本公共服务的均衡效应评价[J]. 经济研究参考，2010，(4)：2-6.

[6]孙开. 财政转移支付手段整合与分配方式优化研究[J]. 财贸经济，2009，(7)：45-49.

[7]铁卫，孟小霞. 我国中央政府对地方政府财政转移支付的效果分析[J]. 西安财经学院学报，2012，(1)：55-58.

[8]马国贤. 基本公共服务均等化的公共财政政策研究[J]. 财政研究，2007，(10)：74-77.

[9]唐东会. 我国财政转移支付若干问题探讨——基于文献综述视角[J]. 云南财经大学学报，2010，(4)：69-75.

[责任编辑：康邦显]

[收稿日期]2016-04-28

[基金项目]本文为国家自然科学基金项目“区域经济增长空间俱乐部趋同检验及影响因子研究”的阶段性成果之一(项目编号41271144)。

[作者简介]海鸥(1979-)，男，河南开封人，主要从事公共经济与公共管理研究。

[中图分类号]F812

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2016)03-0035-05