“十三五”时期完善大连更加公平可持续社会保障制度对策研究

沈　毅

（中共大连市委党校公共与社会管理教研部，辽宁大连116013）



“十三五”时期完善大连更加公平可持续社会保障制度对策研究

沈毅

（中共大连市委党校公共与社会管理教研部，辽宁大连116013）

摘要：党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，重申了党的十八届三中全会提出的“建立更加公平更可持续的社会保障制度”改革要求。“十三五”时期，各地区社会保障建设将主要聚焦在“公平化改革与可持续建设”等方面。“十二五”期间大连社保建设有很多特色与亮点，但是与更加公平可持续社会保障制度发展目标相比，还存在一些亟待解决的问题。“十三五”时期，大连要进一步推进落实社会保障改革举措，整合城乡社会保障制度，缩小城乡社会保障差距，提高社会保障可持续发展能力，推进社会保障服务体系建设以及逐步提高社会保障水平。

关键词：“十三五”规划；社会保障；公平；可持续

大连社会保障制度建设起步较早，各项制度发展较为完备，已经建成覆盖城乡居民的社会保障体系。“十二五”时期大连社保建设有很多特色与亮点，例如，养老待遇标准较高，位列全省第一，在副省级城市排名靠前，养老保险制度统筹管理领先全国平均水平，先行建立职工医保门诊统筹和大病医保再保险制度，率先在全省下调社会保险费率，降低企业负担，主动探索户籍制度改革，完善社会保障制度，解决历史遗留问题等。但是，与更加公平可持续社会保障制度发展目标相比，还存在一些亟待解决的问题，需要得到进一步解决。

一、大连社会保障制度存在的主要问题

（一）全域城市化进程中的被征地农民社会保障问题

“十二五”之初，大连制定出台了《加快推进全域城市化实施方案》，城市空间由主城区向外拓展，辐射黄渤海沿岸及北三市地区，农村人口市民化进程逐步加快，被征地农民的社会保障问题日益凸显。由于征地时间不同，被征地农民享受的社保待遇也不一样。有的被征地农民是采取“土地换社保”方式，土地补偿金一部分一次性划入农民的“双保账户”，土地征用后，由“双保账户”按照低保待遇标准支付农民养老金。这个待遇水平不仅较低，难以满足农民养老需要，而且双保账户规模有限，没有保值增值渠道和授权，一些村子的双保账户已经“入不敷出”。还有的被征地农民，采取了“农转城”社保方式，对于超过60岁以上的被征地农民，直接享受城乡居民社会养老保险，同时可以将征地补偿款一部分用于购买商业保险，提高养老收益；对于不超过60岁以上的被征地农民，可以按照灵活就业人员身份参加城镇社保体系，享受相对较高社保待遇。还有的村镇采取“土地换工作+社保”方式，如甘井子区双台沟村，村集体土地拿出来与大连警校合作，村集体承包学校后勤等服务，被征地农民继续在村上工作，获得打工收入和社保待遇。被征地农民社会保障制度需要统一安排，因地制宜可以允许不同方式，当前亟待重点解决部分村镇“双保账户”缺口问题，以及超过60岁以上的被征地农民社会保障水平待遇提高问题等。

（二）户籍制度改革对社会保障制度创新的挑战

2012年大连下发《大连市户籍准入规定》，从2013年3月1日起，全市将取消农业人口与非农业人口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，统一登记为“居民户口”。这让大连提前面对户籍改革对城乡社保制度融合带来的挑战。原来的社会保障制度是以户籍制度为基础，城乡和职业差别的制度安排，户籍改革后，社保差异化参保权利的合理性就受到了冲击，面对城市社保较高待遇吸引，很多农村居民要求参加城镇职工社保体系。为了解决这个问题，2013年7月，大连人社局发布《关于进一步完善职工基本养老保险政策有关问题的通知》，针对临近退休年龄的、灵活就业的农村居民，放宽政策，允许采取趸缴费用方式参加城镇职工养老保险。但是，很快出现了农村居民扎堆办理农转城社保现象，这给社保基金的可持续性带来很多挑战。因为加入城镇社保后，农民缴费成本大约在3～5年后能够收回，接下来就是“吃”城镇职工社保基金，会加剧未来老龄化高峰社保基金亏空风险。户籍改革后，妥善解决好农村居民养老需求，建立城乡社保合理衔接转换机制，是一个亟待解决的问题。

（三）经济下行压力中企业社保缴费负担降低问题

当前大连经济下行压力较大，部分工厂开工不足，订单减少，还有少数外资“来料加工”企业撤资，为了缓解企业经营压力，多个企业提出要降低社保缴费率，减轻企业人工成本负担。对比我国南方地区，如深圳、杭州等地，社保缴费率均要比大连低4个百分点。同时也应当看到大连近年在削减社会保险费率方面的努力，通过率先降低养老、生育保险费率，缩小了与南方企业费率差距，金州新区的费率比主城区还要低2个百分点，给新区用工较多的制造业减轻了负担，总体缴费成本与青岛较为接近，甚至比青岛还要略低一些。但是，降低缴费率是一把双刃剑，在社保基金储备不足，基金收入增速低于基金支出增速条件下，降低费率可能加剧未来基金缺口风险。与南方地区不同，深圳、杭州等是外来年轻劳动力充足地区，降低费率会被不断增加的劳动缴费抵冲掉，大连近年劳动力供给不足，从保险基金平衡角度看，还不具备大幅度降低费率条件。在经济下行压力较大时期，应将更多注意力投入到企业转型升级、产能合作走出去等方向上，光靠降低保险费率不能彻底解决企业困境。南方企业社保费率较低，但是劳务工资较高，总体用工成本并不显著低于在连企业。在连企业的竞争力应该多从“加法”、“乘法”入手，增强自主创新和“走出去”能力，通过提高市场占有率和利润率来增强竞争力。大连应该将市场机制、企业软环境、人才服务建设作为吸引来连投资的重点，培育地区竞争新优势。

（四）推进落实机关事业单位养老保险改革问题

2015年1月，国务院出台机关事业单位养老保险改革决定，目前各地区正在抓紧研究落实方案，四川、上海、江苏、山东、吉林相继出台了政策文件，但均未进入实质操作阶段。机关事业单位养老保险改革推进较为缓慢，存在较多利益群体平衡困境，考验地方政府财政支撑能力。除了与全国共同困境问题外，大连还存在一些前期改革带来的政策协调问题。2004年大连印发《大连市事业单位基本养老保险办法》（大政发［2004］50号），探索实施事业单位职工参保缴费制度，采取了“缴费与待遇不直接挂钩”方式。单位按上月全部职工工资总额的23％缴纳养老保险费，职工按上月本人工资的8％缴纳养老保险费，待达到法定退休年龄办理退休手续时，在原有按国家规定计发退休待遇的基础上加发个人账户养老金。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发［2015］2号）文件实施后，事业单位与机关公务员一样，将按照新制度计发养老金和参加待遇调整，并建立职业年金，以前的工作年限视同新制度缴费。问题在于如何处理事业单位之前所缴纳的养老保险费，是否给予额外补偿。事业单位职工率先探索养老保险改革，提前缴纳养老保险费，所得工资低于机关单位，如果没有对应获得补偿，不利于培育和激励改革闯关者。2015年改革后，可以将事业单位职工之前所缴纳的个人保险费划入新制度个人账户，在与机关单位同步视同缴费基础上，增加先前统筹缴费年限（可折算），确保事业单位人员不因率先尝试改革而出现利益损失。

二、完善大连社会保障制度对策建议

“十三五”及未来远期，大连社会保障建设主要任务应调整为：推进落实社会保障改革举措，整合城乡社会保障制度，缩小城乡社会保障差距，提高社会保障可持续发展能力，推进社会保障服务体系建设以及逐步提高社会保障水平。

（一）推进社会保障公平化改革

一是推进“底线公平”改革，增强社会保障兜底能力。完善最低生活保障制度，建立城乡一体化低保体系。用三年左右时间，通过“农村低保快点涨、城市低保慢点涨”的方式，逐步实现主城区、先导区、北三市城区、农村地区低保标准一元化，实现市级统筹管理，全面建立低保跟踪调查核准机制，按照动态管理原则，做到“应保尽保”。完善临时救助制度建设，依托街道、社区、村委会受理临时救助申请，对因病致贫、失业返贫等新生贫困家庭，启动低保救助，以低保身份衔接基本养老、基本医保、大病保险、医疗救助等相关制度，形成合力保障。二是推进“劳动公平”改革，维护公平正义，增强改革获得感。落实机关事业单位养老保险改革，明确“中人补贴”水平，尽快出台实施细则。采取新旧办法两条线测算，比较退休金和改革后养老金待遇差别，用5-10年时间过渡改革，逐步填补个人养老利益缺口。妥善解决事业单位养老改革带来的政策衔接问题，将事业单位职工先前缴费一次性返还个人或划归新养老金个人账户中，在改革视同缴费年限基础上，将事业单位统筹账户缴费一部分转入个人账户（或额外增加缴费年限），保证事业单位职工养老改革利益不受损。设立机关事业单位养老金底线标准，底线标准应不低于企业职工养老保险最低档缴费对应的养老金水平，对于改革后实际养老金低于底线水平的，给予额外补贴。

（二）提高社会保障可持续发展能力

一是树立长远思维，建立中长期社会保障基金收支平衡规划。按照精算平衡原则，模拟未来50-100年社会保障基金收支变化情况，提前预警社会保障基金缺口，做好警情分析和应急安排。二是提高社会保障基金收入。加强社会保障基金征缴工作，强化社会保险法在用人单位实施作用。优化财政支出结构及预算管理，提高财政对社会保障支出水平。开启社会保险参数改革，通过延迟退休、记账利率调整、计发系数改革等方式，促进社会保险长期精算平衡。三是实施社会保障基金投资管理办法。将现有大量结余社会保障基金，扣除必要短期支付准备金外，申请委托全国社保基金理事会代理投资运营，实现保值增值。四是探索国有经济补充社会保障基金办法。将国有经营收益20％-30％上缴财政，再转移支付给社会保障。

（三）加快完善社会保障服务体系建设

一是完善社会保障公共服务体系建设。依托12333平台提供全方位社会保障政策咨询、经办服务、民情收集反馈等工作。逐步拓展社会保障卡承载功能，集存储、查询、信用服务、便民服务等功能于一身，简便居民生活成本，提高居民办事效率。二是探索建立老年长期护理保险制度。老年长期护理保险是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住养老院接受长期的康复和护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种保险。学习借鉴日本经验，整合政府、保险市场、社会组织力量，建立责任、义务、风险共担的特色老年护理制度。三是大力推进社区养老和居家养老服务。依托社区、村委会为空巢老年人、残疾人等提供便利化服务，例如开展社区食堂、老年活动室、家庭医生、老年商品购物店等养老服务工作，鼓励企业和社会组织参与，政府给予一定补贴和资助。四是建立经济困难老人和高龄老人津补贴制度。为全市80周岁以上低保老年人发放高龄津贴、建立生活长期不能自理经济困难老年人护理补贴制度。

（四）全面提高社会保障水平

一是扩大覆盖面，实施扩面工程计划，从制度全覆盖向人群全覆盖过渡。通过改革创新职工社保制度，如允许按月份、季度等灵活方式缴纳保险费，对于灵活就业者、农民工设定1～2年中断缴费衔接犹豫期，给予经济困难家庭参保缴费补贴，吸引农民工、灵活就业者、个体工商户、被征地农民、新业态自雇者加入社保体系。二是以适度水平为目标，进行社保给付待遇调整测算，以低保、养老、医保为重点，分步骤、按序列逐步提高社保水平。同时建立低保、城乡居民基础养老金随物价、收入提高等因素确定的自动调整机制。三是转变政府职能，厘清政府社会保障责任，加大财政社会保障支出力度。优化财政支出结构，重点向财政社保责任补贴（如低保补助、新农合补助、养老保险缺口补助、残疾人福利等）、低收入缴费补贴、特定人群缴费减免、社会救助补助支出、农村社会保障等倾斜。四是通过加大统筹城乡社会保障体系建设提高社保水平。补充农村社会保障“短板”有利于提高整体水平。优化城乡一体化居民养老，整合城乡一体化低保、城乡一体化居民医疗制度。五是通过加强服务体系建设补充社保待遇水平。政府财政引导扶持养老服务、医疗服务体系建设，发展社区养老、医养结合、以房养老、老年护理保险、高龄老人津贴等多种制度及服务体系模式，鼓励商业保险补充提高社会保障水平。

（五）做好重点人群社会保障工作

一是做好被征地农民社会保障工作。对于部分地区双保账户入不敷出问题，由政府财政兜底帮助解决，同时进一步盘活集体经济，提高经营收入，以集体经济收益补助双保账户不足。对于新征地村镇，采取土地换社保+工作等方式，合理分配土地增值收益，尽量做到农民失地不失业，规范纳入城镇社会保障体系。二是做好农民工社会保障工作。将在连打工农民工全部纳入工伤保险体系，鼓励农民工企业为农民工购买商业性医疗保险，通过适当降低费率、完善保险关系转移接续、建立弹性缴费机制等方式，吸引农民工参加社会保险，提高社会保险参保率。三是加大力度将灵活就业、个体工商户、新业态从业者纳入社会保障体系。做到应保尽保，在参保费率、税费负担等方面给予补贴或支持。四是做好厂办大集体社会保障工作。按照文件精神，做好落实工作，及时解决新问题。

参考文献：

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［6］胡鞍钢，杨竺松，等.“十三五”时期我国社会保障的趋势与任务［J］.中共中央党校学报，2015 （1）：85-90.

［责任编辑：李成林］

作者简介：沈毅（1986-），男，辽宁盖州人，中共大连市委党校公共与社会管理教研部副教授，博士；研究方向：公共管理与社会保障。

收稿日期：2015-12-05

文章编号：1671-6183（2016）01-0061-04

文献标识码：A

中图分类号：C913.7