澜沧江—湄公河合作机制与中国—中南半岛经济走廊建设

卢光盛

澜沧江—湄公河合作机制与中国—中南半岛经济走廊建设

卢光盛※

澜沧江—湄公河合作机制作为一项定位准确、务实性强、执行有力的区域合作机制，为提升区域合作注入了新的活力。该机制与中国—中南半岛经济走廊都是所在国家为促进区域发展所建立的共商、共建、共享的合作形式，在合作领域上存在一些交叉和重叠。在当前背景下，中国应进一步发挥区域合作的引领作用，从“一带一路”建设高度上将中国—中南半岛经济走廊建设与澜沧江—湄公河合作机制建设有机结合，进行整体性的规划，形成优势互补、协同发展，实现中国—中南半岛经济走廊建设与澜沧江—湄公河合作机制的良性互动，使经济走廊建设取得进一步突破，推动中国—东盟互利合作。

澜沧江—湄公河合作机制；中国—中南半岛经济走廊次区域合作

澜沧江—湄公河流域地处连接东亚、东南亚和南亚的交汇点，地缘战略优势突出、经济发展潜力巨大，多个合作机制交叉共存。2015年11月，澜沧江—湄公河流域的中国、柬埔寨、缅甸、泰国、老挝、越南共同建立了澜沧江—湄公河合作机制，新的合作机制的建立为提升区域合作水平注入了新的活力，成为推进“一带一路”建设的重要支撑。而作为“一带一路”重点建设的六大经济走廊之一，中国—中南半岛经济走廊也在建设之中，如何将中国—中南半岛经济走廊建设与澜沧江—湄公河合作机制进行有效对接，实现相互联通、资源共享成为一个重要的议题。本文将在分析两者关系的基础之上，提出协调推进澜沧江—湄公河合作机制与中国—中南半岛经济走廊建设的具体对策。

一、澜沧江—湄公河合作机制与中国—中南半岛经济走廊的关系

（一）澜沧江—湄公河合作机制的建立与意义

20世纪90年代以来，以澜沧江—湄公河沿岸国家为主体的区域合作逐渐兴起，基本形成了以大湄公河次区域经济合作（GMS）为主、包括东盟—湄公河流域开发合作（AMBDC）和湄公河委员会（MRC）等在内的多种合作机制。经过多年的融合与发展，次区域经济合作已达到一定的程度，现有合作机制在提升区域经济合作水平方面呈现出动力不足，且未能有效解决次区域内走私、跨境贩毒、人口贩卖等安全社会问题。因此，建立定位准确、务实性强、执行有力的新合作机制的研究和讨论开始增多，新的合作机制也应运而生。

2014年11月，中国国务院总理李克强在缅甸内比都举行的第十七次中国—东盟领导人会议上首次提出建立“澜沧江—湄公河对话合作机制”的倡议，得到各国的积极响应。此后，各国分别于2015年4月和8月举行两次高官会筹备建立澜沧江—湄公河合作机制，11月12日，澜沧江—湄公河合作首次外长会正式举行，在此次会议上，各国正式宣告成立“澜沧江—湄公河合作机制”（LMC），并发表了《澜沧江—湄公河合作概念文件》和《澜沧江—湄公河合作首次外长会联合新闻公报》。2016年2月，澜沧江—湄公河合作机制第三次高官会在中国海南省举行，各国就领导人会议相关安排、领导人会议成果文件等进行了讨论。2016年3月23日，澜沧江—湄公河合作机制首次领导人会议在中国海南三亚举行，确定了澜沧江—湄公河合作机制将以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大合作支柱，优先发展互联互通、产能、跨境经济、水资源和农业减贫方面的合作。至此，澜沧江—湄公河合作机制正式启动，进入全面推进阶段。

与次区域原有的合作机制相比，澜沧江—湄公河合作机制具备许多新的亮点。首先，在主导权方面，澜沧江—湄公河合作机制是次区域内首个由全流域沿岸6国共同主导和协商的合作机制。此前成立的区域合作机制大部分都由国际机构或区域外大国主导，如GMS、MRC等机制就主要受到美国、日本的主导或影响，在合作方案的制定实施上，区域内国家的自主权和影响力较小，不利于合作项目的推进。而澜沧江—湄公河合作机制则完全由区域内国家组成，合作机制的制定及项目的选择全由6国平等协商、共同决策，能充分表达各自意见，直接反映各国的利益诉求。其次，随着国际形势的发展变化，澜沧江—湄公河流域的地缘政治和战略环境也日益复杂，流域内非传统安全威胁突出，需要各国共同应对、综合治理。澜沧江—湄公河合作机制内容广泛，涵盖政治、经济、社会、文化等多个领域，与东盟共同体建设的政治安全、经济及社会人文三个支柱对接，在维护地区和平稳定，促进共同繁荣方面将发挥重要作用。再次，在机制建设上，澜沧江—湄公河合作机制是一个开放、包容的平台，与区域内现存的合作机制并不冲突对立，而是相互补充、相互促进。

（二）中国—中南半岛经济走廊建设的进展与问题

中国与中南半岛国家地理位置毗邻，双边关系友好，经济联系紧密，且互补性强，经济合作发展潜力空间巨大。以建设经济走廊来推动中国与中南半岛国家区域合作的提法由来已久，早在2006年的首届环北部湾经济合作论坛上“中国南宁—新加坡经济走廊”建设首次被提出。2008年，中国国务院总理温家宝在老挝万象出席GMS第三次领导人会议时，提出了建设大湄公河次区域经济走廊的倡议。2014年，来自中国、东盟10国、印度等国家的专家学者在广西南宁提出关于携手共建中国—新加坡经济走廊的“南宁共识”，构筑中国—东盟合作大通道。在此基础上，为顺利推进“一带一路”建设，中国在2015年3月发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出“共同打造中国—中南半岛等国际经济合作走廊”。该经济走廊以中国云南昆明和广西南宁为起点，以新加坡为终点，纵贯中南半岛的越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国、马来西亚等国家，是中国连接中南半岛的大通道，也是中国与东盟合作的跨国经济走廊。作为“一带一路”建设的重要组成部分，中国—中南半岛经济走廊是深化中国—东盟合作和拓展澜沧江—湄公河合作机制的重要路径。2015年9月18日，以“联通、合作、共赢”为主题的中国—中南半岛经济走廊（南宁—新加坡）合作发展圆桌会举办，会议设有经济走廊的发展前景、合作范围与重点领域、沿线产业合作与跨国（境）经贸园区建设三个议题，重点围绕基础设施建设、通关便利化、投资贸易便利化、跨国（境）经贸园区建设、促进走廊沿线区域及城市合作发展等方面开展了深入研讨。2016年5月26日，中国—中南半岛经济走廊发展论坛在广西南宁举行，论坛以“互利共赢，共建中国—中南半岛经济走廊”为主题，围绕“共建中国—中南半岛国际大通道”和“共促中国—中南半岛运输与通关便利化”两大议题进行了深入探讨，并发布了《中国—中南半岛经济走廊建设倡议书》，签订了中国—中南半岛跨境电商结算平台、中国—东盟（钦州）华为云计算及大数据中心、中国龙邦—越南茶岭跨境经济合作区试点建设项目、南海国际邮轮母港及航线建设工程、缅甸中国（金山都）农业示范区等9个项目，总投资额达784亿元。

近年来，在大湄公河次区域经济走廊建设的推动下，中国与中南半岛经济走廊沿线国家的合作已取得一定的成果，特别是在基础设施建设方面，中国与中南半岛的互联互通网络体系显著夯实，曼昆公路全线贯通，中老铁路奠基，中泰铁路启动，广西境内与越南连接的南、中、北三条铁路通道初步建成。跨境物流体系、口岸基础建设网络和通关便利化体系在不断完善之中，中越友谊关—友谊关口岸便利跨境运输工作顺利推进。产业园区建设方面，中国投资建设的越南龙江工业园、老挝赛色塔工业开发区等已成为澜沧江—湄公河跨境经济合作的示范项目。此外，中国与经济走廊沿线国家人文交流合作的领域不断扩大，合作内容不断深化，合作形式日益丰富。日益频繁的人文交流为深化区域经济合作提供了深厚的土壤与环境。

但目前中国—中南半岛经济走廊建设却相对滞后，主要表现在相关国家、省区和部门还没有就中国—中南半岛经济走廊建设达成原则性、框架性意见；经济走廊的建设缺乏高效的组织领导；与其他合作机制如GMS、LMC等未能进行很好的对接和配合；缺乏科学的规划和前期研究等。

（三）两者的关系

在中国—东盟合作的大框架下，澜沧江—湄公河合作机制（LMC）是湄公河流域各国为加强区域合作建立的新的合作机制，针对合作机制的架构、合作内容、资金来源等都做了一系列务实的安排，为澜沧江—湄公河流域各国的发展搭建了一个良好的平台。而中国—中南半岛经济走廊（CIEC）作为推进“一带一路”建设的重要载体，是目前在澜沧江—湄公河机制（LMC）框架下可行性较强且具备一定实施基础的重要项目，两者既有共同点也存在着差异。

1.共同点

两者都是澜沧江—湄公河沿岸国家共商、共建、共享的合作形式，共同体现了中国的引领作用。澜沧江—湄公河合作机制是由中国首先发起和倡议的，得到了次区域各国的积极响应，主要合作领域与东盟共同体的三大支柱一致，发展目标是促进次区域各国的可持续发展和共同繁荣，切实改善各国民生，做到发展成果共享。中国—中南半岛经济走廊以中国昆明、南宁为起点，纵贯中南半岛，在交通基础设施建设、通关便利化、跨国投资与产业、跨国物流、沿线地区与城市合作等方面深化合作，将对沿线国家和地区的发展产生联动效应，对深化中国—东盟关系、支持东盟共同体建设发挥积极作用。

2015年3月，由中国国家发展和改革委员会、外交部、商务部共同发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“根据‘一带一路’走向，陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛等国际经济合作走廊”。而关于湄公河次区域合作机制阐述如下：“在中国西南地区，发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，加快北部湾经济区和珠江—西江经济带开放发展，构建面向东盟区域的国际通道，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。”这都体现出中国从国家层面上重视推进与湄公河沿线国家的关系，在次区域合作中发挥了重要作用。

2.差异点

澜沧江—湄公河合作机制虽然起步较晚，但发展较快，从合作倡议的提出到机制正式启动仅仅用了一年多的时间，目前已经举行了3次高官会、1次外长会和1次领导人会议，建立了完善的合作机制，合作目标明晰、工作安排务实，确定的重点合作领域和建设的78个早期收获项目已开始推进。澜沧江—湄公河合作机制建立高效的原因在于，一方面，现存合作机制的不足之处凸显，各国建立新合作机制的愿望迫切；另一方面，多年的发展，大湄公河次区域合作也为澜沧江—湄公河合作机制的建立奠定了基础。

与高效的澜沧江—湄公河合作机制相比，中国—中南半岛经济走廊的建设相对滞后。CIEC的倡议已经有一段时间，但在此之前更多是“大湄公河次区域经济走廊”的概念（GMS-EC），实际上各国并没有专门就此达成过框架协议，甚至连概念性的文件都没有，目前举办的论坛也仅仅只是提出了四点概括性的倡议，更谈不上具体的合作内容和议程。即使在中国国内，广西和云南对中国—中南半岛经济走廊建设也有不同的表述或不同的侧重。

因此，在澜沧江—湄公河合作机制日益健全的背景下，应加快中国—中南半岛经济走廊建设，以道路联通为基础，进一步扩大贸易投资和人文交流，实现与澜沧江—湄公河合作机制的良性互动，使中国—中南半岛走廊建设取得进一步突破，推动中国—东盟互利合作。

二、协调推进澜沧江—湄公河合作机制与中国—中南半岛经济走廊建设的思路与对策

（一）实现三个协调与对接

一是澜沧江—湄公河合作机制和大湄公河次区域合作机制建设的协调与对接。在澜沧江—湄公河流域，不同层次的合作机制长期并存，其中较为成熟和完善的是大湄公河次区域合作机制（GMS），自1992年成立至今，多个合作项目顺利实施，在基础设施建设、通关便利化等方面成绩显著，对促进次区域经济发展，缓解贫困发挥了重要作用。虽然目前的发展面临一些掣肘，但澜沧江—湄公河合作机制的成立并非是要完全抛弃GMS“另起炉灶”，两个合作机制在合作目标、领域、项目建设等方面存在一定程度的交叉和重叠，有效协调两者之间的关系才能避免不必要的成本浪费及效率低下。因此，澜沧江—湄公河合作机制需要不断加强与GMS的沟通与协调，建立健全两者之间的联动和协调体系，发挥自身的优势和特点，实现优势互补、协同发展。

二是中国—中南半岛经济走廊建设和大湄公河次区域经济走廊的协调和对接。1998年举行的大湄公河次区域第八次部长级会议提出了经济走廊的概念；2002年11月，亚洲开发银行发布《未来10年大湄公河次区域经济合作战略框架》，将南北经济走廊、东西经济走廊、南部经济走廊正式纳入大湄公河次区域合作规划。目前，大湄公河次区域经济走廊在陆路通道、通关便利化、产业园区建设方面都已取得成效，中国—中南半岛经济走廊建设的规划与建设应充分考虑到大湄公河次区域经济走廊的现状，在确定优先合作领域和重大合作项目方面加强沟通与合作，进行有效协调和对接，加强走廊沿线基础设施建设，构建中国联通中南半岛的大动脉，切实将交通走廊转化为经济走廊，成为推进“一带一路”建设的前沿阵地。

三是中国广西和云南的协调和对接。昆明和南宁是中国—中南半岛经济走廊的起点，也是中国西南边疆参与区域合作的重要省区，两省区在参与区域合作上应多加沟通，进行整体规划。比如，可结合云南和广西沿边金融综合改革试验区、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等方面的政策，在昆明或南宁设立面向东南亚、南亚的代表处或办公室，针对合作项目进行具体协调，增强对次区域的影响力和辐射力。

（二）加强各国高层沟通和顶层设计

目前，中国与湄公河沿岸国家的合作已站在一个新的历史起点，应抓住当前的机遇，在“一带一路”的大背景下和澜沧江—湄公河合作机制的框架下，加强高层沟通和顶层设计，推动全面合作，突破发展瓶颈，实现区域共同繁荣，打造区域命运共同体。

第一，深化政治互信。政治互信是中国与湄公河沿岸国家各项合作顺利推进的重要保证，虽然有着长久的合作历史，但对于中国提倡的合作机制，湄公河沿岸国家仍然对中国的合作目的有所怀疑，担忧中国的影响力过大。加之近年来，美国、日本等国在湄公河地区的政治投入增加，在一定程度上削弱了中国的影响力。中国需要加强与湄公河沿岸国家的高层沟通，深化政治互信，获得相关国家的认可和配合，积极达成合作共识。例如在跨境水资源的开发和利用方面，中国可以与湄公河国家增进数据信息交换和分析、探讨澜沧江—湄公河全流域水资源管理合作规划。通过这种交流与合作增加彼此之间的信任。

第二，加强顶层设计。湄公河地区合作机制众多，可根据现有的发展基础和合作机制，与各国共同协商、共谋发展。具体而言，可综合运用国际机构、智库机构、非政府组织以及商协会等民间组织机构的力量，全方位推动区域合作顶层设计与衔接，共同制定次区域互联互通的整体方案；另一方面，中国可运用资金、技术优势，帮助各国进行顶层设计，特别是在基础设施建设、对外贸易等次区域国家需求较大的发展项目上，帮助各国制定参与合作的计划、基础设施建设、水资源开发与利用、城市发展规划等。

（三）在现有项目基础上推进“早期收获”，以形成示范和带动效应

澜沧江—湄公河次区域在中国“一带一路”倡议和周边外交中具有重要的地位，且与中国在基础设施建设、贸易、人员往来和交流上有着良好的基础。目前，中国可考虑在澜沧江—湄公河合作机制的大框架下，根据现有基础，整合中国—中南半岛经济走廊所设计的合作项目，尽快组织和开展一批早期收获项目，率先取得实质性和有影响的成果，在此过程中获得国家有关政策和资源的倾斜，提供政策、金融、智力三个方面的重要支撑，以项目为主导，尽快落地推进，形成良好的示范效应，从而引导多领域的合作发展。近期可考虑的方向比如铁路、公路、水陆、电网等基础设施联通方面，包括湄公河航道整治和综合开发，中老、中泰铁路沿线互联互通和便利化水平，跨境经济合作区和境外经贸合作园区为基点的国际产能合作，国际扶贫开发合作，人文交流，边境安全和区域公共卫生联合防控等。

（四）积极开展有关的前期研究工作

目前，中国—中南半岛经济走廊建设仅仅停留在倡议阶段，缺乏整体的方案和研究，中国可组织人力、物力，加强项目选择方面的研究，整合各方面优势，实现经济走廊建设与澜沧江—湄公河合作机制的有效对接。要重视国家和地方各级智库机构力量，成立中国与澜沧江—湄公河地区国家合作的决策咨询和对外沟通机构，结合国际形势、区域趋势和国家发展重点，推动双边以及多边层面合作规划的对接和衔接。特别是在项目选择上，应重点开展政策沟通和风险评估工作，合理规划联通线路，科学遴选合作项目，为区域合作提供有力的智力支撑。

（五）探索营造合作氛围

相互信任的合作氛围对于促进中国参与澜沧江—湄公河合作和进行经济走廊建设至关重要。目前湄公河沿岸各国对于中国参与区域合作仍然心存芥蒂，担心中国主导而使自身利益受损。而且，受制于经济社会发展程度低的影响，这一地区的民众所获资讯较少，对于澜沧江—湄公河机制和中国—中南半岛经济走廊建设的具体情况并不了解，中国应加强与当地智库、媒体机构的交流与合作，多向当地民众讲合作的成绩和好处，进行合作的宣传，在民众间营造良好的合作氛围。

（六）加强广西和云南在此方面的合作共进

从区位优势上来看，广西和云南同处中国西南边疆，与越南、老挝和缅甸接壤，是中国参与湄公河次区域合作的前沿地带，是推进“一带一路”建设的重要支撑省区；从经济发展水平来看，两省区都属于西部经济落后地区，目前两省区面临同样的发展任务、机遇和挑战，在深化区域合作方面有良好的合作基础。在次区域合作机制日益健全的情况下，两省区应加强开展战略性、前沿问题的研究，共同争取国家资金、政策支持。比如，在基础设施建设、产业合作方面，可以与中国政府出资400亿美元设立的丝路基金和亚洲基础设施投资银行加强沟通与合作，争取有力的投融资支持；另一方面，在制定发展规划上，应结合本省的产业优势，加强合作，进行优势互补，比如，云南在基础设施建设上取得的成效更大，而广西在农业合作、旅游业上成绩更好，两省区应进一步加强区域协同创新，在基础设施互联互通、产业融合方面进行整合，催生“一加一大于二”的综合效应。

（责任编辑：张 磊）

Cooperation Mechanism of Lancang-Mekong River and the Construction of China-Indochina Peninsula Economic Corridor

Lu Guangsheng

Cooperation mechanism of Langcang-Meikong River is anregional cooperation mechanism with precise statue，strong pragmatic approach，and formidable executive force，which has injected a new energy into regional cooperation.This mechanism is same with China-Indochina peninsula economic corridor that has also established by involved countries for promoting regional development，therefore，some cooperation areas of both mechanisms may overlapped each other.Under the current background，China should further play its leading role in regional cooperation，combine both cooperation mechanism of Langcang-Meikong River and China-Indochina peninsula economic corridor from the perspective of“the Belt and Road”to conduct overall plan in order to form complementary and collaborative development，achieve benign interaction between both sides so as to further promoting the construction of economic corridor and China-ASEAN mutual beneficial cooperation.

Cooperation Mechanism of Langcang-Meikong River；Sub-regional Cooperation of China-Indochina Peninsula Economic Corridor

F125.4

A

1003－2479（2016）06－0031-05

※云南大学国际关系研究院教授、博士、博士生导师