我国巡视制度的演变与发展概述

高云全

摘 要： 加入世界贸易组织之后，我国的经济、政治、社会等领域出现了新情况，党的建设面临许多前所未有的问题需要解决。开展巡视工作有利于各级领导班子建设和干部健康成长，可以使干部不犯或少犯错误，有利于上一级党委更加直接地了解下情，了解实情，有的放矢地加强领导。本文通过探讨我国巡视制度的演变与发展，总结我国巡视工作中的好经验、好作法，分析和把握今后工作中值得注意和应该加以改善的问题。第一部分主要介绍了中国古代的巡视制度及其作用与利弊。第二部分介绍了中国现代巡视制度的演变与发展，走过了摸索阶段、试行阶段与正式实施阶段。

关键词： 巡视制度 演变 发展

一、中国古代的巡视制度及其作用与利弊

巡视制度是中国古代行政监察的重要形式之一。由皇帝和中央监察机关定期或不定期派遣监察官巡察地方的巡视制度是中国几千年监察制度史上极具特色的一部分。虽然它是建立在几千年的封建君主专制体制的基础上，为以皇帝为中心的封建统治阶级服务的，但是抛开它的阶级基础和服务对象，巡视制度在一定程度上仍对惩恶除奸、监察百官、惩罚儆戒、反腐肃贪和吏治清明等方面有着积极的作用。

我国古代的巡视，最早可以追溯到先秦时期，“天子适诸侯，为巡守（狩）”，也就是说，萌芽于原始社会。它形成于汉代，基本成熟于盛唐，在明清时代得以强化，是统治阶级强化统治地位的一种比较行之有效的监察手段。告御状，是古代民众的无奈之举。民无法直接将自己的冤情上达皇帝，要经过层层官员，如果是好官、清官、廉官，很可能就将民的问题直接解决了，而没有解决的，则始终想通过什么样的方式、方法达到申冤的目的。当然，告御状就是一个办法，而且是最直截了当的办法。

相传尧命舜摄行天子之政，舜即开始巡视东西南北四方，确立“五岁一巡狩”的制度。秦始皇更是在统一六国后，先后五次巡视各地，他的这种巡视当然有加强中央集权、威慑地方官员的目的，但更主要的原因还是秦始皇在炫耀自己的文治武功和寻求长生不老仙丹。其庞大、豪华的出行队伍一路更是劳民伤财，由此还引发了刘邦、项羽各自的两段神评论。以后历代如汉武帝、隋炀帝等都有大规模的巡狩和出游活动，真正把这种巡游发展到极致的当属康熙和乾隆两位皇帝。这种高规格的天子巡狩从监察角度来看，往往形式大于内容，安全也是一个大问题，秦始皇就死于巡视的路上。

还有八府巡按等类似的机会，也就是钦差大臣的到来。巡按御史制度的正式确立是在明朝，在民间，老百姓一般都认为“巡按”是清廉而权势很大的官，由此出现了“八府巡按”之说，事实上，正史中根本不存在“八府巡按”之说，更不可能是一品大员，即便明朝都察院设有十三省巡按一职，品级依然是正七品，清代改名为十三科道，俗称道台，也不过正四品。历史上的著名清官海瑞还担任过“十府巡按”，但是其巡视的范围不过南京周边地区而已。

在传统的人治社会中，巡抚寄托了老百姓对公平正义的期望，所以，一些清廉为民的巡抚故事在民间广为流传，至今在潮汕一带仍流传有“萧巡按一棒打死江西王”的故事。萧巡按即明代嘉靖年间任江西巡按的萧端蒙，在任上他获悉藩王强抢民女，鱼肉百姓，官府不敢究治，民间怨声载道。萧端蒙设计将藩王“请”至公堂，智讯其奸，治其罪，并佯称只需轻打三纸板即可了结，藩王不知是计，被萧端蒙用纸贴的铁棒击中要害而死。在正史中虽没有明确记载这个故事，但在浙江提学林大春所作《萧御史传》里，明确载有他在巡按江西时不畏权贵，敢于捕治横行不法的藩王部属，向朝廷检举揭发藩王罪行等事实。一般戏文中，都说这钦差大臣有皇帝御赐的尚方宝剑，可以先斩后奏。也就是说，权力大得很，是代表皇帝行事的。要想申冤，这时是难得的机会。

民众要想等到这样的机会，就只有等待巡视。我国古代的巡视基本可分为四大类，一是帝王亲自出巡，二是帝王派员巡视，三是中央监察部门巡视，四是地方监察部门的巡视。其作用基本都是以了解民生疾苦，民情民意，对皇帝和朝廷的忠诚，惩治贪官污吏，发现人才，提拔人才，等等。对地方官员的政绩进行考核，也对他们有一定的威慑作用，为巩固皇权起到了一定的作用。但由于制度本身的缺陷，也滋生出了部分弊端，如巡视员的权力过大，地方官争相贿赂，没有规范化的巡视制度，对巡视人员的纪律与约束甚至是监督体制不明确，等等。有的巡视中，不仅没有发挥巡视应有的作用，反而起到了相反的作用。

二、中国现代巡视制度的试行与正式实施

现代意义的巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。时至改革开放三十周年，根据党内监督的现实需要，更好地完善巡视制度，全面推进这一制度的实施，争取建立巡视制度的长效机制，推动巡视制度走上制度化、规范化和程序化的轨道，以制度的形式从源头上预防和解决腐败问题。

中国现代巡视制度，走过了一个先摸索，然后试行，最后正式实施的过程。

（一）摸索阶段

为什么以前有些民众告状，要到北京，进京上访。因为有些事，在本地已经因各种原因，无法得到公开、公平、公正的解决，只有进京上访或是告状。特别是农村税费改革以前，恶性事件多，上访多，农民负担重，民众意见大。现实情况需要中央了解地方民情民意，这是巡视制度产生的现实基础。

虽然现在不同了，网络力量的强大，想要阻止事情的真相，基本是不可能的。民众要想申冤，比之以前是简单多了，但仍然有冤假错案，这也是我们需要解决和完善的现实情况。

在现实的需求下，我们采取了一系列摸索措施。1996年，中央纪委制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，中央纪委开始向地方和部门派出巡视组。2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。2004年，全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委都设立了巡视机构，组建了专职巡视队伍。为了规范巡视工作，中纪委、中组部于2004制定了《关于巡视工作的暂行规定》，但这一个条例，一个暂行规定，毕竟是摸索阶段的产物，远不能满足日益发展的现实情况的需要。

（二）试行阶段

2009年7月，中共中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行版）》，除总则与附则外，从机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等方面对巡视工作进行了规定与约束。

这个条例的颁布与实施，让我国的巡视工作从此走上了制度化、规范化的道路。在巡视工作中，中央发现了许多新问题、新情况、新趋势，同时发现了原试行条例不能完全适应新的现实需要，特别是十八大以来，随着巡视实践工作的深入开展，暴露的问题更是层出不穷，所以原试行条例必须修订。

（三）正式实施

2015年8月，中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例》，并发出了通知，要求各地区各部门认真遵照执行。这个条例，不仅去掉了2009年条例的试行版中的“试行版”三个字，而且在2009年条例试行版的基础上，进行了全面系统的修订与完善。

新的正式条例除了总则与附则外，提出了巡视工作全覆盖的新理念，同时从机构和人员、巡视范围和内容、工作方式和权限、工作程序、纪律与责任等方面进行了规定。通俗地说，条例规定了巡视单位和巡视人员，哪些机构和人员可以进行巡视，巡视哪些地方，巡视什么内容，巡视工作的方式和权限，怎样巡视，巡视的程序和步骤，同时严明了巡视人员应该遵守的纪律和所应承担的责任。

中央提出了“注重预防”和“预防为主”的治腐思路。巡视制度的监督具有前瞻性，可以对“一把手”廉洁奉公等方面进行深入了解，对苗头性、倾向性问题早提醒、早反映、早制止，有效地预防腐败行为的发生，对一些腐败堕落的领导干部使之暴露于阳光之下，净化党风政风。

改革开放三十多年反腐倡廉的理论和实践皆表明，中国的现实要求走制度反腐的道路。“绝对的权利导致绝对的腐败”，权力必须受到制度的监督和制约，否则难免导致腐败。防腐反腐应倾向于以制度来监督“一把手”的权力，对权力形成有效的监督和制衡。巡视制度的相对独立性保证巡视员不畏权贵，依法独立行使巡视权力，从而放大了巡察监督权的威慑力。随着巡视效果达到一定高峰，要通过制度物化固化巡视成果，把成果的累加转向制度方面的发展。建立健全巡视制度，可以说是预防惩治腐败的一项重大制度创举，可以说是反腐倡廉的一项重大制度建设，可以说是关系党和国家是否改变颜色的一项重大制度安排。

现在的巡视制度，不管是在信息的搜集、问责机制、处理机制、回避机制，都比以前要科学合理，这都是以前巡视制度无法比拟的。这是因为，今天的巡视制度是在党的领导下，在宪法的范围之内进行巡视的，而且是经过摸索与试行，在积累了大量经验教训基础上实施的，是在现实情况发生变化的情况下不断完善与修订的。笔者相信，我国的巡视制度随着社会经济的发展和国情党情的发展变化，也会与时俱进，紧跟时代前进的步伐，日益完善。

参考文献：

[1]胡冰.中国共产党巡视制度建设研究[M].中国社会出版社，2002.

[2]朱妍丽.中国古代巡视制度与国外巡视制度比较之借鉴[J].理论导报，2010.

[3]邱永明.中国监察制度史[M].上海：华东师范大学出版社，1992.

[4]王义.巡视制度的历史考察及借鉴意义[J].西华师范大学学报：哲社版，2004（5）.