赤字换减税：如何确保纳税人的钱不浪费

程磊

减税或赤字，皆为理财之手段;其间关键所在，也需细思。

今年政府工作报告中有两大关键表述信息：“全面推行‘营改增，确保所有行业税负只减不增”，“今年的财政赤字率定为国内生产总值的3%，比去年增加5600亿元”。这一新中国成立以来最大赤字规模和“只减不增”联系起来，被市场解读为“今年是减税年”。在经济下行、财政收支困境凸显的背景下，减税政策是否是良方？财政政策“积极”的边界在哪里？本刊专访了中央财经大学财经研究院院长王雍君教授。

减税的学问

三联生活周刊：市场上普遍认为今年将是减税年，这也是应对经济下行的良方，对于这一判断，你怎么看？

王雍君：今年的经济指标确定为GDP增幅6.5%～ 7%，城镇新增就业1000万人以上。要实现这两大目标，需积极的财政政策配合，即税收做减法，开支做加法。前者是降成本，主要靠减税、减费，其中减税是大头;开支做加法即增加赤字，赤字财政是当今各国财政政策的常用工具之一，用作短期刺激。今年赤字率提高到3%，其目的是在目前财政收入下行的情况下，通过积极财政政策为经济下行托底，防止经济增长速度下滑太快。用“赤字换减税”，旨在为加快转型升级置换新空间。

中央财经大学财经研究院院长王雍君

减税的好处很明显：能降低企业的负担，让一些本来不盈利的项目变得盈利，提高投资回报率，继而刺激企业投资，从而提高劳动者的工资收入，再刺激个人消费，刺激经济增长。为了稳增长、促改革、惠民生，减税的大方向没错，甚至减税的力度还可以更大一些。但问题在于，赤字财政之本质，是政府拿明天的收益用于今天的开销，性质上有点类似于“寅吃卯粮”，都是要偿还的。

现在花更多的钱，意味着今后就要少花钱，未来控制赤字、支出、债务的力度也会加大。短期来看是合理的，但减税是药，不能当饭吃，需要警惕通货膨胀等系统性赤字风险积累和爆发，提高赤字还要面对增加债务和更多的利息支出，这将挤压政府未来年度的财政空间，要致力防范“以债还债”的循环。所以，“赤字换减税”的前提条件要满足：我们如何确保财政可持续性？

三联生活周刊：从政府的角度看，扩大赤字、减税，其背景和内在的逻辑是什么？

王雍君：经济下行伴随着财政收入下行的压力非常大。去年的财政收入增长速度是8.4%，按同口径校正后的增长速度是5.9%。如果再扣除掉特殊性收入增长措施带来的影响，连5.9%都维持不住。财政收入从去年开始增速明显降低，有些地方甚至出现了负增长，而财政支出的刚性又很强，因此财政收支不匹配的情况越来越严重。还要面临一些特殊的因素导致财政收支矛盾更加突出，如公务员工资改革、社保改革以及“营改增”全面推开等。

一般而言，只有当一个国家面临明显的需求不足导致大量资源闲置时，政府实施赤字性的财政政策才是合乎逻辑的。当一个国家的经济问题不是需求不足而是结构性问题，就应该考虑扩大需求的赤字型财政政策是否有效。现在提出扩大财政赤字，主要目的还是通过减税和扩大开支来拉动经济，处理经济转型期的阵痛。

三联生活周刊：如果扩大赤字是用来减税，空间能有多大？

王雍君：我们政府公共支出（四本预算）占全部GDP的比重高达38%，在发展中国家属于最高之列。如果我们的政府能够朝着小政府、大社会这个方向前进，公共支出和公务员队伍也能够压缩在合理的规模上，中国减税的空间很大，但这取决于政府改革的深度、广度和力度。此外，目前的财政资金闲置规模偏大，从这个角度看，减税空间还是很大的。但这只是问题的一个方面，还要考虑减税的合理性，并与其他政策措施（比如直接的财政补贴）进行比较。

关于减税，我们还要追问的是，以前的减税政策取得了预期的效果吗？哪些减税政策效果不佳，需要停止和调整？财政风险会不会因此扩大反过来威胁经济的稳定？政府公共服务的能力会不会因此而降低？

三联生活周刊：怎样减税才能产生好的效果？

王雍君：重要是认知，全面减税背后的成本是什么、谁以什么方式承受成本。减税不能只提总量，一定要落实到减什么税，减谁的税，哪些行业该减。劳动力成本上升、产品竞争力差、创新能力差、技术差等，这些是制造业真正面临的问题，靠减税会带来好的效果吗？那些本该淘汰的僵尸企业，之所以僵而不死，很大程度上并非市场淘汰机制出了问题，反而是逆淘汰的存在，包括地方保护和不当的行政干预，导致企业很难实现破产重整。

撒胡椒面是行不通的，减税要精准，该放的要放，放了之后要做好善后工作。最简单的原则是，产能过剩的行业不减税，把税收与产业政策导向相结合，重点扶持中小微企业。税收政策的导向总体应该是鼓励市场竞争，不能通过税收保护的方式对冲市场竞争，保持落后产能。既要体现限制，又要有鼓励。比如双创企业、增加就业的企业，下一步应该定向减税，而资源型的企业和污染性的企业，可以通过加大资源税和污染税，来调节税收结构。

中央与地方

三联生活周刊：补贴政策是不是也要配合着产业导向去给予？

王雍君：政府干预经济有可能干扰市场机制的有效运作，所以，保证清晰正确的政策导向很重要。补贴高新产业能否取得成功，在很大程度上依赖于政府是否有能力准确鉴别哪些是有前途的产业，但事实并非完全如此。移动互联网和快递业没有补贴，却在很短几年内异军突起，成为经济增长的一极，这出乎很多人的预料。环保、新能源和光伏产业，接受了多年政府补贴，有些企业还是吸金黑洞。补贴传统工业，需要当心加剧产能过剩，妨碍产业升级和技术进步。许多政府补贴没有收到预期效果，其原因需要深刻反思，尤其是反思政府与市场的合理边界究竟划在哪里，这才是最重要的供给侧改革。

三联生活周刊：我们的税负高不高？

王雍君：计入剔除成本补偿性费用后的土地出让净收益，2014、2015年我国宏观税负分别是30.5%、30.1%，低于世界平均38.8%的水平。之所以有统计认为国家宏观税负很高，主要是在统计口径上将四项收入笼统相加，没有扣除重复部分。从另一个角度去观察，按照2015年预算安排，当前中国五级政府的支出规模超过26万亿元，高于GDP的1/3。这些钱最终由纳税人买单：平均下来，每个中国人为公共财政贡献超过2万元。按人均收入4000元计算，相当于每个中国人每年至少有5个月的时间为政府工作。除了税负问题，我们还可以看出，中国的公款规模不可谓不大，即使在全球范围内也首屈一指。

三联生活周刊：怎么理解总理关于营业税改增值税“确保所有行业税负只减不增”的表述？

王雍君：这项改革是保证行业税负只减不增，而不是保证每一户企业税负只减不增，其原因是每户企业的采购周期不同。换言之，要观察并了解“营改增”的改革效果，既不能只看某一户企业，也不能只看某一个时点，而要在较长时期从全行业的效果来观察。建筑、房地产等行业迟迟不入列“营改增”范畴，主要难度就是制度设计复杂，尤其担忧税负上升对企业造成经营上的实际影响。

增值税税率实行五级制（即17%、13%、11%、6%、0），加之3%的征收率，税率偏多，容易扭曲增值税抵扣运行链条，需要简并，这个方向已经有了明确的显现。另外，未来降低企业所得税，应该值得期待。就大型企业而言，25%的所得税还算比较合理，但对于中小微企业来说，这个税率明显偏高。可根据企业规模和行业差异区别对待，对尚处于成长期的中小微企业予以20%的低税率优惠。

三联生活周刊：营业税改征增值税全面铺开以后，意味着地方政府税收收入的一半以上进入地方和中央共享税收范围，面对地方财政收支因税制改革可能带来波动继而传导至宏观经济，我们准备好了吗？

王雍君：这确实令人担心，也预示着中央与地方之间财政关系的调整势在必行。目前地方政府的日子确实很难过，随着“营改增”覆盖全行业，本就吃紧的地方财政收入又被割去一块肉。再加上地方债发行受限，土地出让金收入降低，三、四线城市房地产市场不景气，相对于积压的事权来说，地方财政的支出压力更是巨大。这些情况的出现是可以提前预计的，只是遗憾的是，我们并没有提前设计好补偿机制。

财政部目前正在研究“营改增”之后，中央与地方收入划分调整的问题。“营改增”之后，中央与地方收入划分方向不外乎两个，一个是提高增值税的地方分享比例，另一个是将其他税种划归地方。无论是确定新的增值税分配方案，还是培育新的地方支柱税种都还需要时间。增加中央对地方专项转移支付是短期内缓解地方财政压力最有效的办法。

三联生活周刊：为何总有这样两种声音：财政吃紧和有的是钱，哪一种是国家财政的真实现状？

王雍君：从财政资金整体上大额和持久闲置沉淀来看，政府确实纠结于“钱多的烦恼”。总理主持的国务院常务会议，好多次的主题都是“盘活财政资金存量”，但这并非意味着政府的钱多得花不出去了，或者再也没有什么值得花钱的地方。首先，中国在经济社会和环境的各个领域，特别是在基本公共服务领域，还有大量急需政府花钱去办的事，农村建设尤其明显。一方面急需的事没有花钱去做，另一方面大量的公款闲置沉淀;一方面整体上钱多得花不完，另一方面许多欠发达地区的基层政府财政上捉襟见肘，本身就是公款未得到妥善管理的明确信号。当然，这些只不过是财政资金管理问题之冰山一角。

法典化的税收制度

三联生活周刊：今年GDP目标6.5%至7%，这是自1995年以来中国首次将GDP目标设在一个区间，怎么看待这一变化？

王雍君：中国经济增长去年为6.9%，增速放缓至25年来最慢。今年设立目标区间也是因为全球经济处于一个大的调整期，外部环境有不确定性，也是为不确定因素预留了空间。中国经济正在经历结构转型，经济增速必然比之前的高速增长时代要低。转型需要窗口期，经济增长放缓是必然的阵痛，所以经济增长率数值的逐步下降也是自然趋势。

但整体上看，中国不是在衰落，而是在进步。现在经济增长的1%跟过去的1%根本不是一回事。2015年，中国的GDP总量约68万亿元人民币，10年前只相当于这个数字的约1/4。所以，现在只要增长1%，可增加约6800亿元人民币的经济总量，10年前必须近4%才能达到这个效果。同样的资源，现在可以创造更多的GDP。这就是生产率的进步。我们的经济质量已经得到了大幅提高，服务业占比超过了一半。经济大转型和就业岗位大转换，也不能片面理解为就业机会总量的减少。因为旧的去了，新的来了。在资源日益紧张的背景下，经济实力越来越依赖生产率，而不是增长率。

三联生活周刊：有学者认为，减税会触发地方财政危机，会导致公共服务水平下降，你怎样看？

王雍君：各地经济发展所处阶段不同，经济结构不同，收入水平不同，涉及不同税种、不同方式的减税措施对不同地区税收收入的影响就不同。这样，同一减税措施在不同地区会形成不同的减税力度，地方财力受影响的程度就会出现差异，减税可能带来不同地方财力分布格局的变化。

可行的减税措施必须保证政府提供公共产品和公共服务有充分的财力，而长期以来，基层政府为70%以上的中国人提供了70%以上的公共服务，所以，保障基层政府的财政安全就是保障政府的公共服务。

减税意味着地方财政收入能力的下降，相应地，标准收入随之下降，一般性转移支付规模就会随之扩大。而且，不同的收入下降幅度，需要不同的一般性转移支付相匹配。如果新增一般性转移支付足以弥补减税造成的缺口，那么财政体制无须调整。即使缺口仍然在，某些类型公共产品和公共服务的提供，还是可能通过增加专项转移支付来解决。

三联生活周刊：如果减税是大势，如何在土地出让收入减少的情况下，使地方政府有意愿、有能力降低税负、增加支出？

王雍君：这将是2016年实施积极财政政策要面对的难题。税收改革依然需要深度推进，主要是为地方政府建立稳定的自有收入来源，房产税、零售消费税是最有希望的两个税种。同时也需要调整政府收支的结构，既包括各项预算收支的结构，也包括中央和地方之间的收支结构。今年财税改革将集中精力攻克两方面的“硬骨头”：一是“营改增”期间过渡性财税收入划分的制度办法，二是关于事权与支出责任划分的指导性意见。

三联生活周刊：所以说，财税改革的焦点不在税制，而在政府间财政体制和预算制度的改革？

王雍君：是这样。按重要性和紧迫性排序，最优先的四项改革依次为：政府间财政体制、公共预算、公共支出管理和公共财务管理。政府间财政体制改革最重要也最紧迫，焦点是将绝大多数专项转移支付整合为公式化因素法分配的一般性转移支付，并提前和直接测算与分配到县级辖区;与此同时最大限度地减少上级出政策、下级买单的责任下放;政府预算改革的关键是强化和改进预算程序与预算报告，焦点是促进政策、预算的直接联结，彻底改革当前“先分线、再定事”的错误程序。而预算程序改革的关键是加强预算准备和“人大”的预算审查，这两个阶段最重要也最薄弱。

三联生活周刊：你多次提到财政资金的管理问题，赤字财政看起来也并无万无一失的保证，纳税人的钱应该怎么用，最终都要交由2020年落实的“税收法定”吗？

王雍君：“税收法定”是“十八大”时提出来的，今年“两会”期间再次得到确认，要在2020年落实立法工作，这是个非常重大的改革信号。“税收法定”就是要将课税权及其管理置于法治国家的约束之下，对公款的分配和使用必须要经过代表纳税人的立法机关完整和详细的审查。特别重要的是，行政部门不能自行向公民创设纳税义务，“税收法定”也暗含着加强“人大”体制建设的要求。

以前没有任何一个法律去规定赤字的上限，基本没有约束，财政资金的管理也是，政府想花多少钱就可以花多少钱，想借多少债可以借多少，这个问题跟可持续性命题相联系，实际上就是财政权力上的无限政府，而不是有限政府概念。“税收法定”的根本目的，就是要建立一道由税法构筑的防火墙。

这将直接从立法上厘清政府和市场的边界，也能厘清中央与地方的财政权力边界。现在，公款分配的权力被过度分散于职能部门，混淆了财政部门与职能部门的财政边界，肢解了财政职能，又造成公款管理上的过度碎片化，并且将职能部门的兴趣和精力不适当地引向“分钱游戏”，同时还加剧职能部门对地方事务的不当干预，弱化地方政府的治理自主性和治理能力。

这是财政改革要走向正轨的关键，没有什么东西比它更重要了。简单地讲，就是为了将政府课税权关进制度笼子，即法典化的税收制度。