以中央统战工作会议精神为指导 努力提高宗教工作的法治化水平

雷火剑

（南宁市社会主义学院，广西南宁530007）



以中央统战工作会议精神为指导努力提高宗教工作的法治化水平

雷火剑

（南宁市社会主义学院，广西南宁530007）

摘要：习近平总书记在2015年中央统战工作会议上强调，要依法管理宗教事务，努力提高宗教工作的法治化水平。这既是党中央对宗教工作历史经验的科学总结，也是处理当前我国宗教问题的现实需要，对维护社会和谐稳定具有重要意义。新时期，宗教工作的法治化水平已经有了显著提高，但还存在现行法律法规可操作性不强、宗教工作的法治环境尚未形成及相关执法体制不规范的问题。必须从完善法律体系、加强法治宣传、健全执法机构等方面积极探索提高宗教工作的法治化水平。

关键词：宗教工作的法治化水平；问题；对策

一、努力提高宗教工作的法治化水平政策的提出

努力提高宗教工作的法治化水平政策的提出有着深刻的历史背景和现实依据，既是由宗教自身的社会属性决定的，也是解决当前宗教问题的现实需要和依法治国的必然要求。

（一）努力提高宗教工作的法治化水平是由宗教自身的社会属性决定的

宗教作为社会结构的重要组成部分具有鲜明的社会属性，其存在和发展必然会涉及社会公共事务。吕大吉教授曾指出：“宗教的构成要素分为两大类。一类是宗教的内在要素：宗教观念和宗教体验；一类是宗教的外在要素：宗教行为和宗教组织制度。”[1]各种传统的制度化的宗教都是以对神灵的信仰和崇拜作为中心的。在有了神的观念的前提下，宗教观念首先会转化为宗教信仰者的各种体验，比如对超自然神的敬畏感、依赖感，再外化为信仰者祈求、祷告等行为。宗教组织和制度作为最外层的宗教要素，是宗教观念教义化、宗教信徒组织化、宗教行为仪式化、宗教生活规范化和制度化的结果。宗教作为一种信仰，它是个人的私事，但作为一种社会实体、社会组织和社会活动，就必须将其纳入到依法管理的范围。因为“宗教领域一旦涉及社会事务，自由也有可能被滥用和践踏，我们要通过依法管理，来防止有人利用宗教，打着宗教的旗号从事非法活动和违法犯罪活动”[2]。

（二）努力提高宗教工作的法治化水平是正确处理当前宗教问题的现实需要

新形势下，极端宗教势力和邪教活动猖獗，对社会稳定造成了严重威胁。在西藏，达赖集团打着宗教的旗号加紧进行分裂活动。特别是2008年由达赖集团组织策划的拉萨3·14事件，造成了18名无辜群众被杀、382名群众受伤、242名公安武警在执勤中伤亡的严重后果。在新疆，由热比娅为首的民族分裂势力遥控组织实施的乌鲁木齐7·5打砸抢烧严重暴力事件，也有1 700余人在事件中受伤。2014年3月1日，发生在昆明火车站的宗教极端分子滥杀无辜平民事件，造成了29死、143伤的悲剧。另外，以“法轮功”、“全能神”为代表的邪教组织作案手段变化多端，越来越猖狂。2001年10月，“法轮功”痴迷者到天安门广场非法闹事，2002年又发射非法信号攻击“村村通”卫星。近年来，“法轮功”顽固分子还通过在人民币上盖印反动口号、发送写有反动内容的手机短信和电子邮件、在街边巷口粘贴反动小广告等方式在群众中制造思想混乱，破坏社会和谐稳定。

此外，国外敌对势力也加紧利用宗教对我国进行渗透活动。“近年来，美国基督教团体在宣传品中宣称要像打败苏联那样在中国打败社会主义，认为中国是个巨大的基督教未开垦的市场，高喊向中国13亿人传福音，使中国福音化”[3]。2001年，美国等12个国家的基督教会在费城召开了对中国的传教会议，拟定了未来10年对中国的传教计划，特别把传教的对象对准中国的基层干部和高层干部及高级人才，搞所谓的“松土工程”和“金字塔”工程，企图发展各个层面的教徒，企图在思想上对我国进行全面控制。境外势力在东部地区传教的同时，还积极向西部少数民族渗透，推行所谓的“西进计划”，同爱国宗教团体争夺信教群众。

（三）努力提高宗教工作的法治化水平是依法治国的必然要求

新中国成立之初，国家在宗教界开展了广泛的民主制改革，结束了藏传佛教政教合一的体制，同时废除了伊斯兰教带有封建压迫性质的门宦制度，通过在基督教和天主教中广泛开展“三自”运动摆脱了国外势力的控制。但在“文革”时期，由于受“极左”思想的影响，宗教工作被全盘否定，各级政府宗教部门被说成是“牛鬼蛇神的庇护所”，寺观教堂被查封，教职人员遭到游街批斗，大量珍贵的宗教文物被砸被毁，极大地伤害了广大信教群众的感情。

新时期，党和政府及时吸取经验教训，加快了宗教工作的法治化进程。在2001年召开的全国宗教工作会议上，江泽民首次提出依法管理宗教事务的论述，指出：“依法管理宗教事务是政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，对社会公共活动涉及宗教权益的关系和行为的行政管理。”[4]2004年11 月30日，国务院正式颁布《宗教事务条例》。这是中国第一部宗教工作方面的综合性行政法规，是宗教工作法治化的一个里程碑。之后，国家宗教事务局又陆续颁布了相关的配套实施办法，使宗教工作各方面基本实现了有法可依。在2015年中央统战工作会议上，习近平同志在讲话中强调“民族宗教工作是全局性的工作，要全面贯彻落实党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，努力提高宗教工作的法治化水平”[5]。由此可见，依法治国就是要在全社会树立起依法办事的准则，让宗教工作法治化成为政府依法行政的重要内容。

二、当前我国宗教法治化建设的主要成就和重点领域

政府宗教事务部门依据宪法、有关法律法规和规章制度开展宗教工作，既是国家赋予的权力，也是职责所在。当前，我国宗教工作法治化建设在提高依法管理宗教活动场所和宗教团体的水平、提高依法管理宗教财产和宗教捐赠的水平及提高依法打击非法宗教活动的水平等方面取得了很大的成绩。

（一）在宗教活动场所和宗教团体方面

宗教活动场所既是信教群众表达宗教情感、开展宗教活动的场所，也是宗教教职人员生活和履行教务的场所。所以，依法管理宗教活动场所是政府提高宗教工作的法治化水平的重点。1991年2月《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》强调，经过登记的宗教活动场所受法律保护，在政府宗教事务部门的行政领导下，由爱国宗教团体和宗教教职人员按照民主管理的原则负责管理。这不仅明确了政府对于宗教活动场所的管理权限，还明确了对宗教活动场所实行的是民主管理[6]。《宗教活动场所管理条例》对宗教活动场所的正当权益和对这些权益的维护作出了充分的规定，《宗教事务条例》则对政府在宗教活动场所的登记、日常管理和维护各方面的管理责任和权限都作出详细的规定。

宗教团体既是宗教活动的组织者，又是信教群众的直接管理者，政府依法对宗教团体进行管理是提高宗教工作法治化水平的一个重要方面。1991年5月制定的《宗教社会团体登记管理实施办法》规定了宗教社会团体登记的具体条件，并规定凡是中国公民组织县级以上宗教团体，均应向政府民政部门申请登记。《宗教事务条例》第二章第七条规定，宗教团体可以按照规定编印内部资料性出版物，要公开出版的按照国家出版管理的相关规定执行；第八条规定，设立宗教院校，必须由宗教团体向政府宗教事务部门提出申请；第九条对设立宗教院校的条件也作了具体的规定。这些法规既规范了宗教团体的行为，也规范了政府的行为，如果政府对宗教团体的管理违反相关法律规定，也要承担相应的责任。

（二）在宗教财产和宗教捐赠方面

鉴于“文革”时期宗教活动场所及珍贵宗教文物遭受严重破坏，新时期，党和政府非常注重对宗教财产的依法保护。1986年4月通过的《民法通则》第七十七条规定：社会团体包括宗教的合法财产受法律保护。此外，《宗教事务条例》对宗教财产的保护和管理也作出了具体的规定，如第三十条规定：宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益，受法律保护。任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产，不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。第三十三条规定：因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的；拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商，并征求有关宗教事务部门的意见。经各方协商同意拆迁的，拆迁人应当对被拆迁的房屋、构筑物予以重建，或者根据国家有关规定，按照被拆迁房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。

信教公民及其他组织的宗教捐赠自由同样受到政府依法保护。1982年中共中央下发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》指出，教徒的捐献和布施，凡属自愿少量捐献的，不必加以干涉，但是应当说服宗教职业人员不得私人占有寺观教堂的宗教收入，并且禁止任何摊派勒捐行为。《宗教事务条例》第三十五条规定：宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠，用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。这就明确规定了宗教团体可以接受符合相关规定的捐赠，捐赠在一定数额以内的，有关行政管理部门不得加以干涉。

（三）在非法宗教活动的打击治理方面

依法打击非法宗教活动，主要是指政府依法打击利用宗教进行的渗透、邪教活动和以分裂势力为代表的非法宗教势力及其活动。

因为宗教的特殊性，利用宗教进行意识形态渗透具有一定的隐蔽性，在当前已成为境外敌对势力颠覆社会主义制度的一种主要方式，所以政府要依法坚决打击。同时，政府要正确区分利用宗教进行的渗透活动与在华外国人正常的宗教活动，充分尊重和保护外国人在我国境内进行正常宗教活动的合法权益，但绝不允许其在华布道传教、发展教徒和干涉宗教事务。

邪教从来不是信仰问题，而是行为犯罪问题。比如“法轮功”邪教组织，虽然打的是佛教的旗号，但做的却是欺祖灭佛、残害生灵的勾当，尤其是“法轮功”的创立者李洪志到国外以后与境外反华势力相勾结，多次遥控制造破坏事件，严重威胁社会稳定和国家安全。“华南教会”邪教组织则鼓吹痴迷者要把情感、欲望定点在教主身上，以此达到欺骗奸淫妇女的目的。对于邪教组织，政府必须采取果断措施，坚决依法予以取缔。

此外，政府还要坚决打击国内的民族分裂势力。宗教和民族一旦被不法分子利用相互叠加，就会唤起无法控制的社会力量。民族分裂分子利用的就是信众朴素的宗教情感，煽动民族仇恨，从而达到分裂国家的目的。对此，政府必须把合法宗教团体与宗教外衣掩盖下的民族分裂势力区分开来，对分裂国家的各种行为予以严厉的制裁和惩治。

三、努力提高宗教工作的法治化水平面临的问题与对策

新时期，宗教工作的法治化水平已经有了很大程度的提高，但也存在着宗教立法的效力层次还比较低、宗教法治氛围不浓和宗教事务管理的执法体制不规范的问题。针对这些问题，应采取有效措施，进一步提高宗教工作的法治化水平。

（一）宗教立法效力层次较低，要努力提高相关法律法规的可操作性

目前，开展宗教工作的法律框架已经初步形成。国务院颁布了《宗教事务条例》，地方人大、政府制定了地方性的宗教法规和规章，国家宗教事务局也制定了专门的规章。但从总体上来看，国家法律层面直接调整宗教工作的法律非常少，仅仅依靠行政法规和部门规章来管理宗教事务，立法效力层次还是比较低的。另外，《宗教事务条例》所规定的大多是政府宗教事务部门、宗教团体和信教群众的权利与义务，而对什么是合法宗教、什么是非法宗教缺乏一个清晰的界定。已出台的地方性法规和规章对宗教领域的违法犯罪行为也没有制定明确的制裁依据和治理措施。

针对宗教立法效力层次比较低的情况，积极探索制定宗教法是提高宗教立法效力层次的必然要求。当今世界实行政教分离的国家专门制定宗教法的尚不多见，当前我国出台宗教法也还存在一定困难，但可以先依据各地的实际情况，对宗教法律法规体系和内容进行完善，尽快将制定宗教法提上议事日程。同时，必须明确合法宗教活动、非法宗教活动以及假借宗教名义进行违法犯罪活动之间的界限，这是实现宗教工作法治化的重要前提条件。一般来讲，合法宗教活动是教职人员和信教群众按照法律规定和宗教规范在宗教活动场所或信教群众家里进行的宗教活动。非法宗教活动主要指不法分子冒用宗教名义进行的违法犯罪活动、利用宗教进行的分裂活动和敌对势力利用宗教进行的渗透活动。宗教事务部门只有能够正确区分合法宗教活动与非法宗教活动，才能正确地适用法律，进行依法处置。为了增强法律法规的可操作性，还需进一步明确惩治宗教领域违法犯罪活动的具体举措，例如对于非法宗教组织的首要分子可根据社会危害程度按照刑法的相关规定加以严惩，而对于参与非法宗教活动的一般人员，则可依照社会治安处罚条例进行处理。

（二）宗教法治氛围不浓，要努力形成良好的宗教工作法治环境

一方面，由于长期以来依靠宗教政策处理宗教事务，这就使很多宗教工作干部形成了以行政命令处理宗教问题的惯性，依法行政的理念还有待加强。另一个方面，少数教职人员和信教群众对政府努力提高宗教工作的法治化水平的实质不理解，觉得宗教内部已经有了教规戒律，无需政府依法管理。在一些宗教氛围浓厚的民族地区，一些信教群众认为宗教信仰是神圣崇高的，在政府进行普法宣传时，会有抵触情绪。

之所以存在对宗教工作法治化认识不到位、不适应甚至排斥的情况，归根到底就是因为宗教方面的普法工作做得不到位。营造宗教法治氛围，形成良好的宗教法治环境，需要从各个层面、从不同的侧重点做好宗教政策、法律法规的宣传工作。首先，对于宗教事务部门和政府有关部门的执法人员要侧重于懂法、用法、执法的宣传教育。依法管理宗教事务是提高宗教工作法治化水平的关键环节，政府要通过普法宣传教育、岗位培训等多种渠道对宗教事务部门和政府有关部门的执法人员进行宗教法规、规章方面的培训，增强他们依法行政的能力，克服对宗教问题不敢管、不会管、不愿管的现象。对宗教界则可以采取报告会、学习班、知识竞赛等多种形式，让宗教界人士有机会学习宗教法律、法规、规章及其他与宗教界密切相关的法律知识，使他们能够自觉运用法律维护自身合法权益，保证在法律法规允许的范围内活动。对于广大群众，政府可以依托媒体、社区进行宣传教育，教育信教群众不能利用宗教妨碍社会公共利益和国家利益，不信教的群众也应该学会尊重他人的宗教信仰自由，教育每个公民无论信仰宗教与否，都要遵守国家法律法规，知法守法，形成共建和谐社会的良好氛围。

（三）宗教执法体制不规范，要努力健全执法机构和提高执法水平

一是执法机构不健全，职责不明确。现在很多地方的宗教事务管理局都挂靠在民委或统战部下面，没有自己单独的办公场所，也缺少必要的工作经费和交通工具，这都弱化了政府及时处置宗教问题的能力。二是执法水平不高。宗教问题具有特殊的复杂性和敏感性，特别是在边疆少数民族地区，宗教问题涉及面广，处理不好，后果非常严重。努力提高宗教工作的法治化水平，必须要有一支高素质的宗教工作队伍。可现实状况是很多地方的宗教工作队伍不仅不稳定，而且很多新进来的干部对宗教的基本理论和政策都缺乏全面的了解，这就很容易导致工作上的偏差。三是执法程序不规范，随意性大，以行政命令代替依法行政的现象还大量存在。

要解决宗教事务管理的执法体制不规范的问题，首先，要健全执法机构，明确职责任务，并与其它部门展开协作，形成集约型管理模式。为使宗教事务部门获得相应的行政执法权限，必须把宗教事务部门独立出来，明确权限，使其在法律授予的职权范围内行使依法管理的权力，并配齐人员和设备，加大培训力度，保持队伍的相对稳定。同时，提高宗教工作的法治化水平是个系统工程，要加强部门协同，形成“大宗教”的格局和集约型的管理模式。其次，要提高执法水平，培养一支懂政治、精业务、会管理的执法队伍。宗教事务部门的工作人员要加强法规和政策的学习，明晰政策界限和法律边界，努力克服随意性。要加强马克思主义宗教观的学习，深刻认识宗教的“五性”特点，全面理解党的宗教工作基本方针，努力促进宗教关系和谐，鼓励宗教界人士和信教群众在促进社会和谐和经济社会发展中发挥积极作用。要进一步规范宗教执法程序，加强对宗教团体的制度化管理。在依法管理宗教团体的同时，积极帮助宗教团体加强自身建设，建立健全各项管理制度，确保建立的各项管理制度符合宗教团体和宗教活动场所开展工作的需要，使宗教团体内部人、财、物得到协调运转。

[参考文献]

[1]吕大吉.宗教是什么？——宗教的本质、基本要素及其逻辑结构[J].世界宗教研究，1998（2）.

[2]叶小文.宗教问题怎么看怎么办[M].北京：宗教文化出版社，2007：248.

[3]孙浩然.美国的宗教与宗教渗透[J].中共成都市委党校学报，2007（3）.

[4]江泽民.江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006：372.

[5]本报评论员.充分认识新形势下统一战线重要作用——论学习贯彻习近平中央统战工作会议重要讲话精神[N].人民日报，2015-05-21（01）.

[6]法律出版社法规中心.法律小全书：第2版[M].北京：法律出版社，2002：10.

责任编辑：潘宏纹

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.02.016

［中图分类号］D635

［文献标识码］A

［文章编号］1009-0339（2016）02－0080-05

收稿日期：2015-12-07

基金项目：2015—2016年度广西全区社会主义学院系统招标课题（zb201505）。

作者简介：雷火剑，男，南宁市社会主义学院讲师，研究方向为宗教理论与政策。