大庆市社区治理体制改革的实践与思考

《社区治理体制改革》课题组

（大庆市民政局，黑龙江 大庆 163311）

·社会建设·

大庆市社区治理体制改革的实践与思考

《社区治理体制改革》课题组

（大庆市民政局，黑龙江 大庆 163311）

以强化社区服务和自治功能为目标，以减少基层社会管理层级为突破，以创新社区管理体制为重点，突出“温暖、规范、便捷、守信”的理念，努力建设“管理有序、功能完备、服务便利、文明祥和”的新型社区。

社区治理；体制改革；居民自治

党的十八大提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。大庆市社区治理体制改革的中心任务就是由社区管理向社区治理转变，减少管理层级，推行扁平化，从而实现资源的有效整合，进一步提高服务质量，推动大庆市社区建设迈上新的高度。

一、体制改革的必然性和可行性

（一）必然性

深化社区体制改革是适应我国社区治理模式变革的必然要求。社区治理与之前的社会管理相比，具有自己的独特性，主要表现在：从治理主体看，要从单一化成为多元化；从治理过程看，要从突出行政控制到社区居民共同参与；从治理结构看，要从垂直科层结构转向网络互动结构。因此，如何有效改变政府管理职能，充分发挥社区作用，调动多元社会主体与社区管理的积极性，就成为社区治理改革必须面对的重大问题。在这样的背景下，大庆市开始思考如何进行社区体制改革，以期通过前期探索，为全国社区体制改革提供可借鉴的经验。

（二）可行性

大庆市进行的社区体制改革基于两方面考虑：一方面，社区体制改革是对我国社区治理模式改革大趋势的顺应；另一方面，以发达国家探索成型的社区治理经验为基础，结合我国的实际进行。此外，国内其他地区先期进行的社区治理体制改革也为大庆提供了充分的参考和借鉴。

二、社区治理的国内外经验

（一）国际经验

各个国家因为具体情况不同，社区管理模式差别很大。在众多的管理模式中，较为突出的有以新加坡为代表的行政主导型模式、以日本为代表的混和型模式、以美国为代表的社区自治型模式和以北欧为代表的社区城市化管理模式。四种模式反映着政府和社区行为的紧密或松散程度。

1.美国模式。美国社区治理是公民社会的自我自理，公共权力机构在社区治理中的作用只是局限于协助，政府基本不直接干预社区内部公共事务。所以，美国社区治理主要不是依赖于政府行为，而是依赖于社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。

2.日本模式。以地域为中心，类似于我国的街道办事处。地域中心是政府的行政管理机构，地域中心由政府拨款。社区管理在政府的指导监督下进行，体现为民服务的意识。此外，日本社区居民还自发建立了一个团体服务制度——住区协议会制度，这种制度的最大特点是居民自愿加人并直接参与民主管理，使政府能听到居民的呼声，使政府的计划更符合当地地区的实际。

3.新加坡模式。政府直接对社区进行管理，社区内设公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会3个组织。政府对社区管理进行直接和具体的干预，社区居民民主参与意识淡薄。该模式的最大弊端是管理社区成本过高，容易形成机构臃肿、人浮于事，造成大量社区资源的流失和浪费。

4.北欧“社区城市化”管理。20世纪后期，北欧国家普遍进行了地方政府自治改革，其特点是扩大了城市社区化的版图，加强了社区自治机构的权力，进一步增加了社区的自治职能，真正形成了所谓的“社区城市化、城市社区化”的自治管理模式。

总体来说，欧、美、日等国的社区管理模式有这样几个共同特点：社区组织体系完整，层级分明，条分缕析，指导和实施、操作层相互之间权责明确。大庆市在进行社区治理体制改革中始终思考社区治理中行政和社区自身力量之间如何摆放，以及如何培育和构建社区民间团体组织的问题，力图使正式和非正式组织或团体能在一个特定或超特定社区发挥更好的功能和作用。

（二）国内经验

2010年7月，安徽省铜陵市在铜官山区启动了“区直管社区”的综合体制改革，把原10个街道和61个社区整合为23个社区居委会，实行了区直接服务社区体制，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务，建立起了以社区党工委为核心，以社区居委会、社区公共服务中心、社会组织为支撑的“一个核心三个体系”组织架构。2011年7月，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”。

2010年2月，贵州省在省会城市贵阳市启动了城市基层管理体制改革试点工作，撤销街道党工委和街道办事处，成立社区党委和社区服务中心，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级管理，构建起了“一委一会一中心”（社区党委、居民议事会、社区服务中心）的组织架构。2010年10月，贵阳市被列为全国社会管理创新综合试点城市。这两个城市的改革给大庆市接下来深入进行社区治理体制改革提供了极为重要的参考和借鉴。

三、社区治理体制改革的具体实践

（一）改革前概况

大庆市辖五区四县和一个国家级高新技术产业开发区，总面积2.1万平方公里，人口320万人，其中市区面积5107平方公里，人口170万人。2001年，大庆市启动社区建设工作，历经整合资源、夯实基础，完善功能、发挥作用、创建和谐、提升水平等阶段。截至改革前，市区共设立街道29个，成立社区200个。经过10多年的发展，大庆市社区建设工作先后获得“全国社区建设示范市”“全省和谐社区建设示范市”等荣誉称号。

（二）改革思路

大庆市委、市政府把深化社区体制改革作为加强和创新社会治理的重要举措，以强化社区服务和自治功能为目标，以减少基层社会管理层级为路径，以创新社区管理体制为重点，突出“温暖、规范、便捷、守信”理念，按照因地制宜、统筹规划、适度超前、以人为本、强化服务、完善自治，改建结合、重点突破、逐步完善、突出主体、整合资源、互利共赢的原则，努力建设“管理有序、功能完备、服务便利、文明祥和”的新型社区。

（三）改革概况

2012年9月20日，大庆市委八届二次全体（扩大）会议审议通过了《关于深化社会管理体制改革的决定》，提出在市区进行基层社会管理体制改革。经市委常委办公会议专题研究，将市区的29个街道、200个社区整合为70个新社区。目前，规划建设的70个新社区，除因小区未开发或居民未入住的8个社区外，其中62个已正式挂牌运行，通过改扩建，目前办公基础设施面积达到2000平方米以上的有55个。

（四）主要特点及成效

1.减少了管理层级。以地域面积和服务半径为主要依据，统筹兼顾居民认同感、治安管理、公共服务资源配置、城市未来发展规划等因素，按照居住人口2～4万人的规模，将市区的29个街道和200个社区整合为70个新社区，使城市社会管理层级由市、区、街、社四级变为市、区、社三级，节省了管理成本，提高了服务效能。

2.建立了新型架构。新社区实行“一委一站一会”模式，即社区党工委、社区工作站和社区居民议事会。党工委是区委派出机构，内设党工委办公室。工作站是区政府派出机构，内设综合管理中心和公共服务中心。构建起了以党工委为领导核心、工作站为服务平台、议事会为协商机构、居委会为自治主体、社会组织为有效补充的运行架构，下移了社会管理重心，强化了服务功能。

3.实行“一社多居”。改革现行“一社一居”模式，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置多个居委会。目前，大庆市62个社区共设立居委会237个，居委会名称前不再冠以“社区”称谓。居委会作为基层群众性自治组织，在社区工作站指导下，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》开展工作，不再承担行政管理性事务，扩大了居委会自治空间，增强了自治功能。

4.明确了工作职能。新社区成立后，明确了社区党工委办公室28项工作职责，修订完善了社区党组织民主生活会等10项制度；明确了社区公共服务中心15项工作职责，将原街道经济工作规划和实施、对外经济合作、协税护税工作归口到区政府部门；明确了综合管理中心职能定位和下沉的城市管理、劳动监察、文化稽查、卫生监督、安全监察工作的执法权限。实现了规范化管理。

5.整合了各类资源。改革后将原街道819人、社区1703人、协管员2551人全部整合到新社区；将原街道3.1万多平方米办公场所和原社区34万平方米办公和活动场所统一由新社区安排使用；按照“统一核算，集中管理”的原则，新社区设立独立账户，原街道、社区办公和人员经费不减，实行预算制统一管理，由市、区两级财政按比例直接核拨。从各自为战到整体安排，人力、物力和财力资源得到了有效整合。

6.推进了规范建设。在社区服务用房建设上，大庆市提出了打造2000平方米以上社区服务综合体的硬性指标，办公设施设有综合管理厅、公共服务厅、居民议事厅、综合办公室、代表委员联络室、警务室；活动设施设置图书阅览室、文体活动室、健身康复室、日间照料室和慈善超市等。服务设施整体考虑医疗卫生、便民超市、家政服务、洗浴理发、老人餐桌等。统一了社区服务用房外观色调，编制了社区党建、公共服务、综合管理工作制度和业务流程。

7.拓展了服务功能。在承接原街道职能基础上，新社区与企业合作，在公共服务中心安装了缴费“一站通”，开展了代缴代办通信、水、电、煤气费等便民业务。通过政策引导，激发了社会组织参与社区建设的积极性。让胡路区银浪社区率先组建了“社区社会组织培育中心”，红岗区杏南社区通过社会组织开办小学生“四点半”课堂，萨尔图区东安社区引入千和连锁店，开办超市和老年人餐桌，满足了居民多样化需求，实现了由被动服务向主动服务的转变。

大庆市推进社区体制改革的实践，引起省内外各地的关注，多地党委政府先后组团来我市参观交流；省委明确提出“支持有条件的地区实行街道直改社区，构建扁平化管理模式”；国家民政部主办的《中国社会报》头版头条对此进行了报道；人民日报社人民论坛杂志社组成专题课题组到大庆进行实地调研，产生了很大的社会影响。

四、社区体制改革存在的问题

一是职能部门配套改革相对滞后。目前，新社区已经运行两年时间，但一些区直部门仍然延续过去“街居制”下的工作模式，从业务报表到审批流程还因循改革前的模式，按照原来的区—街—社的组织架构去安排工作。此外，新社区的综合管理工作也遇到瓶颈，一方面部分区执法部门的执法职权和执法人员未落到新社区；另一方面，新社区尚不具备执法主体资格，且专职执法人员少，即使将执法权限下放了，新社区也难以承接，整体工作出现了“短板”。

二是社区专业化人才匮乏。社区组成人员包括公务员、参公管理人员、事业编制人员、机关工勤人员、人事代理人员、聘用人员、治安员和各类协管员等。从调研情况看，社区组成人员整体学历层次较低、专业化水平较差，特别是占人员总数51%的各类协管员，他们大多是“4050”人员，大多高中文化程度。另外，取得助理社工师资格以上的只有168人，仅占社区组成人员的3.6%。

三是社会组织发育不充分。目前，大庆市社会组织的发展还不平衡，虽然登记的社会组织已达1077家，但多数集中在学术类、教育类、文化类等方面，服务类、公益类、慈善类、互助类的社会组织不足10%，通过政府购买服务扶持的社工组织只有“家在东北”社工综合服务中心、阿信助老服务中心、银龄助老服务站等十余家。另外，政府向社会组织购买服务的机制尚不健全，很大程度上制约了社会组织功能和作用的发挥。

四是居委会自治作用有待进一步发挥。实行“居政分离”后，居委会的自治作用得以回归。但是长期以来，居委会习惯于听上级安排，按指令办事，导致“去行政化”后，相当一部分居委会人员不知道如何开展工作，自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的作用未充分发挥。

五是系统的综合信息管理平台尚未搭建。社区的低保、社保、医保、计生等多项工作虽然实行了网络化管理，但由于“分路建设、封闭运行、各自为战”，造成了社区信息相互割裂，资源不能共享，导致社区工作人员多头采集、重复劳动，数据不准。

五、对策和建议

按照党的十八届三中全会“创新社会治理体制”“确保社会既充满活力又和谐有序”的要求，结合大庆市在推进基层社会治理体制改革过程中存在的问题，社区治理体制改革今后应做好以下工作。

第一，进一步理清职责明确关系。一是各级职能部门要结合各地基层社会管理体制改革的实际，积极探索适应新社区运行的工作方式和方法，合力推进“一站两中心”建设；二是要出台相关文件，进一步界定区直部门和新社区的执法权限，按照“简政放权”的要求，赋予综合管理和公共服务中心具体的服务管理权限，尤其涉及民生的审批事项要尽可能下放到新社区，实现“一站式”办结或受理；三是加强业务指导，开展多种形式的培训，允许对符合执法资质条件的社区工作人员，参加各种执法资质考试，实现“一人多证”。

第二，加强社区人才队伍建设。一是建议制定出台关于社区工作人员管理和薪酬待遇的实施意见，对取得助理社工师以上的社区工作人员给予职称补贴，对工作优秀的社区党（工）委书记提高政治待遇，落实社区聘用人员工资待遇自然增长机制，靠政策吸引留住优秀人才；二是支持鼓励市、区直机关干部到社区任职、挂职，新录用的大学毕业生到社区锻炼，将社区工作经历作为干部选拔任用的重要条件，通过基层锻炼，提升年轻干部的群众意识；三是采取“请进来、走出去”的方式，强化对社区工作人员的业务培训和专业技能培训，拓宽视野，提升素质。

第三，大力培育发展社会组织。一是市级建立社会组织支持发展中心，发挥社会组织的孵化器功能，为社会组织开展绩效评估、项目培育、人才实训、创新交流提供平台，各社区也要相应建立社会组织孵化站点；二是制定各地社工服务类项目目录，编制项目资金预算，建立健全政府扶持社会组织发展和政府购买社会组织服务的政策机制；三是加大政府购买社会组织服务，着重在社区服务、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、劳动就业、社会矫正、残疾人服务、人口计生、婚姻家庭服务等方面向社会组织购买服务，使社会组织逐渐成为社会公共服务事业的重要载体。

第四，切实提高居委会自治水平。一是业务部门要加强对居委会的指导，按照城市居民委员会组织法，细化居委会自治职责，健全居委会日常运行机制；二是逐步提高居委会选举自愿登记选民比例，推进流动人口在居住地参加选举。探索通过民主评议、项目运作，自我解决公共事务，对政府需要协助完成的工作，采取政府购买服务的方式兑现工作经费；三是制定居委会文体活动方面的管理办法，明确管理部门基本功能配置，落实专项运行经费，不断满足居民基本文化需求。制定社区志愿者注册管理办法，明确招募和注册条件、管理和培训措施，推动社区和居委会志愿服务工作规范有序开展。

第五，加强社区综合信息平台建设。建议由各地业务部门统筹研究社区综合信息平台建设，整合各业务部门需求，重点开发社区管理、社区服务、养老医疗、社区电商、社区金融5大模块。社区管理将政务办理、政务公开、社区党建等相关事项进行整合，实现基础数据共享和网上业务办理。社区服务包括家政服务、中介服务、法律援助等，建立企业为居民服务渠道。养老医疗包括社区养老、健康小屋、临终关怀等，与市级医疗卫生平台进行对接，保障居民健康。社区电商整合一定区域内的超市、中介机构，为社区居民提供即时电子商务服务。社区金融提供社区水电费缴纳、一卡通费用结算、个人存取款、小额贷款等金融服务，打造社区级金融服务体系。

（课题组组长：李渊博 成员：张文喜 曹 志陶永新）

〔责任编辑：卫宇坤〕

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1002-2341（2016）05-0099-04

2016－08－02

李渊博（1964-），男，黑龙江宾县人，副局长，高级讲师，主要从事民生与社会建设研究。