美丽乡村建设愿景下的镇域土地整治规划——以浙江省湖州市南浔区练市镇为例

胡 正， 邵子豪， 郑力， 徐 倩

(1.浙江浙大万维科技有限公司，浙江杭州 310001；2.温州市国土资源局，浙江温州 325027；3.杭州市国土资源局，浙江杭州 310001)



美丽乡村建设愿景下的镇域土地整治规划
——以浙江省湖州市南浔区练市镇为例

胡 正1， 邵子豪2， 郑力3， 徐 倩1

(1.浙江浙大万维科技有限公司，浙江杭州 310001；2.温州市国土资源局，浙江温州 325027；3.杭州市国土资源局，浙江杭州 310001)

以浙江省湖州市南浔区练市镇土地整治为例，通过调查村庄整治、生态整治、低效用地整治、基础设施整治和农用地整理的需求与潜力，提出土地综合整治的基本方针和战略目标，优化重建镇村体系，通过加大政策扶持力度、制度创新和信息化建设，将练市镇打造成生产、生活、生态和谐共生的美丽新镇。

土地整治；美丽乡村建设；政策扶持；制度创新

近年来，各地大力推进建设用地复垦和农村土地综合整治工作，在加快城乡区域统筹发展等方面取得了一定的成效。但总体上土地综合整治项目点多面广，缺乏全域规划、全域设计、全域整治的理念，部分地区土地指标收益使用方向不明确，导致耕地后备资源未能得到充分挖掘，土地综合整治效果不理想，土地综合整治助推城乡统筹发展平台建设的作用发挥不明显。笔者以浙江省湖州市南浔区练市镇土地整治规划为例，研究镇域土地整治规划方案编制的方法和内容，为推进镇域土地整治提供技术思路。

1 背景分析

1.1 区域概况浙江省湖州市南浔区练市镇地处杭嘉湖平原腹地，东靠上海，南临杭州，周边毗邻苏州、无锡等开放城市，是湖州市接沪临杭、对外开放的重要窗口和前沿阵地。“水桥门径垂杨柳，老圃家风蔬菜香”，在历代勤劳的练市人的努力下，练市已逐渐被打造成一座现代农业特色明显、工业基础雄厚的现代化生态型滨河工业小城市。

1.2 政策导向

1.2.1国家新政策要求。2012年11月，中共十八大顺利召开，会议在正确面对现阶段资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势的基础上，提出了“五位一体”的总体战略布局，将生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会建设同等高度。报告从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大环境保护力度、加强生态文明制度建设等角度出发，以努力建设美丽中国为目标，为我国全面建成小康社会、寻求适应社会主义发展的道路指明了方向。

为深化生态文明建设，需从国土空间优化角度出发，坚持节约资源和保护环境的基本国策，在国土空间格局优化与城乡区域协调发展上花大力气，通过开展镇域土地整治工作，因地制宜整理低效利用土地资源，实现土地利用空间结构的有机聚合，形成良好的生产、生活、生态和谐共生的环境。

1.2.2浙江省新政策要求。中共十八大以来，浙江省坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在发展中积极落实“四个全面”战略布局，不断强化创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念的引导。为构建“综合实力更强、城乡区域更协调、生态环境更优美、人民生活更幸福、治理体系更完善”的小康社会，浙江省需从镇域整治角度出发，通过分析土地整治的潜力与分布，为区域产业转型升级、走新型城镇化奠定良好的用地基础。

1.2.3湖州市试点探索需求。2016年浙江省下发了关于开展土地整治规划编制的通知，根据通知要求，各县市区需细化安排“十三五”期间农用地整理、旱地改造水田、耕地质量提升、建设用地整理、宜耕后备资源开发等相关土地整治重点工作。为细化落实浙江省国土资源厅关于土地整治工作的要求，湖州市以镇域土地整治为试点，围绕生态文明建设、绿色生态农业发展、农村土地制度改革、新型城镇化建设、美丽乡村发展和产业集聚集群6项目标，积极探索土地整治的任务分解、资金筹措、体制建设与信息化管理等工作，力求通过试点开展，为湖州市“十三五”土地整治项目的实施打造样板。

1.2.4练市镇发展实际需求。近些年，南浔区不断推出强农惠农富农政策，农业基础地位显著加强，农村社会事业明显改善。在充分显示政府管理绩效的同时，长期以来条块割裂、多头管理、基础设施重复投资、涉农资金多头下达等问题依然存在，亟需建立一个“一揽子”解决问题的纽带中心。以镇域土地综合整治为契机，全镇上下协调合作，集合资金、人力和物力，统筹镇村建设，整治山河田园，盘活存量土地，适时补充耕地和提升土地产能，促进土地节约集约利用水平，推进美丽乡村建设。

2 规划思路与任务

2.1 规划思路贯彻落实“四个全面”，以“五化同步”(新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化、基础设施现代化)的路径设计，深入实施南浔区“生态立区、工业强区、城市兴区、旅游活区”4大战略，基于练市镇现有经济社会条件，在深入调查经济社会及资源要素保障力度的基础上，深入了解产业转型升级、城乡统筹发展、生态环境改善、公共服务均等化等基本诉求，提出镇域土地综合整治的战略目标，编制并实施镇域土地综合整治规划。

镇域土地综合整治要切实体现“生态优先、耕地保护、绿色农业、节约集约、美丽乡村、全面小康”的主题。以镇域土地综合整治为抓手，围绕生态文明建设，整治山河田园，焕发生态系统活力；围绕绿色生态农业，全面提升田、水、路、渠等农业基础设施，大力建设高标准基本农田，推进农业两区建设，发展一批现代农业示范区和精品园；围绕农村改革创新，实施土地流转，发展多种农业经营主体，强大农业市场网络；围绕新型城镇化，盘活存量建设用地，节约集约用地，建设产业特色和文化特色小镇；围绕美丽乡村建设，重构农居点用地布局，整治历史文化名村，退建还林复垦；围绕资金筹措，整合涉农资金，争取市政府支持，确保项目实施。

通过镇域土地综合整治，力求实现山水林田湖生命共同体的协调发展，发挥经济、社会和生态的最大效益。

2.2 规划任务镇域土地综合整治工作的主要任务分为以下两部分。

2.2.1全面调查土地整治需求与潜力。全面调查村庄整治、生态整治、低效用地整治、基础设施整治和农用地整理的需求与潜力。

2.2.2编制镇域土地综合整治规划方案。在土地整治需求与潜力调查的基础上，提出规划初步方案，与相关规划相衔接，研究存在的问题与解决方案，研究规划实施的可行性，制定规划实施的计划，最终确定规划方案。

3 规划重点内容

3.1 镇域土地整治需求与潜力调查

3.1.1农用地整理调查。

调查对象：耕地及周边零星的园地、林地、其他农用地等。

调查内容：通过整理可补充耕地的潜力。

调查方法：从变更调查数据中提取耕地及其周边零星的园地、林地、其他农用地等图斑，与坡度图、建设用地管制区等叠加分析，形成调查底图，进行外业调查，分析补充耕地的潜力。需要与耕地质量提升、“旱改水”提升等潜力进行充分衔接[1]。

3.1.2村庄整治调查。

调查对象：村庄建新与拆旧、古村落保护、基础设施现状、公共服务设施等。

调查内容：城镇、村庄建设用地增减挂钩。

调查方法：根据村庄的整治类型，落实村庄规划，安排整治规模、范围、时序和项目，落实村庄整治空间的腾挪，细化落实到地块。

3.1.3城镇低效用地再开发调查。

调查对象：城中村改造、旧城镇、旧厂房等。

调查内容：城镇低效用地内部挖潜。

调查方法：摸清镇域城镇低效用地的现状和开发潜力，确定再开发区块，对列入再开发地块的，进一步调查、上图入库，为编制专项规划、制定年度实施方案等奠定基础。

3.1.4生态整治调查。

调查对象：自然保护区、风景名胜保护区、水源保护区等。

调查内容：生态脆弱治理、五水共治。

调查方法：通过摸清镇域生态用地保护现状，调查生态整治重点区块和重点流域，制定生态林地、水域、大气、环境等各项生态环境整治方案。

3.1.5基础设施整治调查。

调查对象：水利、交通、能源基础设施工程等。

调查内容：现状基础设施整治需求调查。

调查方法：对镇域内主干道的道路、桥梁、人行天桥、排水、地下通道、路灯照明等市政基础设施进行全面摸底调查，对镇域内已建成未移交的市政道路、桥梁、地下通道等市政设施进行摸底。

3.2 镇域土地综合整治规划方案编制主要内容包括以下9个方面。

(1)在现状调查与分析的基础上，提出土地综合整治的基本方针和战略目标。

(2)优化重建镇村体系，构筑土地综合利用的空间框架，确定生态保护、农业生产、城乡建设的主要区域，划定生态保护红线、基本农田保护红线和城乡开发边界[2]。

(3)根据镇域村庄整治潜力的调查成果，确定村庄的布点规划，确定村庄的整治类型，安排整治规模、范围和时序，测算整治实现的腾挪空间。

(4)根据产业重组重构潜力调查，确定产业用地布点及用地规划。

(5)根据农用地整治潜力调查成果，合理确定整治的对象，测算新增耕地的数量，确定整治的类型、目标、规模和布局，制定农用地整治方案。

(6)根据低效用地调查结果，结合现有的经济技术条件，测算低效用地整治总潜力和规划期内可实施挖掘的潜力，制定分类型整治方案。

(7)根据生态整治调查成果，确定生态整治重点区块和重点流域，制定生态林地、水域、大气、环境等各项生态环境整治的具体内容。

(8)根据现状基础设施整治需求调查成果，梳理出镇域范围内待整治基础设施的问题和分布情况，测算基础设施整治所需的新增建设用地量，制定相应的整治方案。

(9)统筹各类整治工作，设置综合整治重点区域，有序安排整治重点工程与重点项目，明确项目清单，确保下一步工作顺利开展。

4 镇域土地整治规划优势与创新

4.1 政策扶持力度近几年，中共中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策。国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。湖州市对镇域土地整治规划也给予资金上的大力支持，在整治启动伊始，预先垫付启动资金，保障项目稳步推进。通过整治新增耕地指标，市政府按市价全部回购，将资金保障落到实处[3]。

4.2 制度创新有法有据，先行先试，整合优化、集成创新

全省各地改革试点，强化创新驱动，激发社会活力，充分调动大众创新创业的积极性。先行落实中央和浙江省已经明确的改革举措，及时跟进其他地区已经试点的，依法率先突破其他地方没有试点的，创新制度建设，建立项目的立项、实施、监督、资金等管理办法，促进项目的有序推进[4]。

4.3 信息化建设按需建立镇域综合整治工作的信息系统，全面整合各部门基础数据，推进国土资源“一张图”建设；强化土地利用、综合整治等业务监管、项目审批模块；构建基于数据中心，能统一管理，能与部门间进行信息共享的综合服务平台，实现与规划建设、发展改革、农业、林业、交通、环境保护等部门的资源共享。

[1] 宋均梅，陈利根．农村居民点用地整理与土地集约利用：江苏省农村居民点整理现状及思考[J]．农村经济，2006(3)：26-29．

[2] 田党生.农村土地集约利用的新制度经济学分析[J].西北工业大学学报(社会科学版),2010,30(2):29-32,74.

[3] 陆跃进.统筹城乡发展视角下的农村土地整治思考[J].农村经济与科技,2012,23(2):9-11.

[4] 尹德志,万远英.城乡统筹发展的不足及其对策研究[J].安徽农业科学,2012,40(4):2418-2420,2423.

Town Land Consolidation Planning under the Vision of Beautiful Countryside Construction—A Case Study of Lianshi Town,Nanxun District,Huzhou City,Zhejiang Province

HU Zheng1, SHAO Zi-hao2, ZHENG Li3et al (1. Zhejiang Zheda Wanwei Scientific Co. Ltd., Hangzhou, Zhejiang 310001; 2. Wenzhou Bureau of Land and Resources, Wenzhou, Zhejiang 325027; 3. Hangzhou Bureau of Land and Resurces, Hangzhou, Zhejiang 310001)

With land consolidation in Lianshi Town, Nanxun District, Huzhou City, Zhejiang Province as an example, through investigation on demand and potential of village renovation, ecological improvement, low efficiency land use, infrastructure improvement and agricultural land consolidation, the basic principles and strategic objectives of land comprehensive consolidation were proposed. By policy support strengthening, system innovation and information construction, the aim was to built a happy and beautiful town with harmonious coexistence of production, life and ecology.

Land consolidation; Beautiful countryside construction; Policy support; System innovation

胡正(1983- )，男，江西萍乡人，工程师，从事土地利用规划研究。

2016-08-22

F 301.2

A

0517-6611(2016)30-0183-02