政府问责需激活人大话语路径

李继力



政府问责需激活人大话语路径

李继力

人大问责的主体、对象、手段、所追究责任都不同于党委对政府的“问责”、不同于司法对政府的“问责”。人大问责在我国的“话语缺位”是由多种原因导致的。激活人大问责话语路径有两个重要方式：激活质询权和完善代表组织结构，从而实现问责效能最大化。

问责；人大；激活；话语路径

十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题。国家治理体系和治理能力如何现代化？其最重要的任务和途径就是实现国家治理法治化。而法治化必然要求问责制。但从实践情况来看，现行的问责更多的是各级行政机关的同体问责，而国家权力机关各级人民代表大会及其常委会在问责主体中有“话语缺位”现象。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，《宪法》明确规定它的主要功能之一就是监督由它产生的各级人民政府。与其他监督问责方式比较而言，人大对政府的问责更具权威性和实效性，因此，人大在问责体系建设中的话语路径，就成为问责体系建设中的必然要义。

一、人大在问责体系中话语缺位的归因分析

在理论依据和法律依据上，我国宪法和相关法律明确规定了各级人大及其常委会对政府有进行问责的权力，如人大质询权的行使问责的具体方式之一。但在具体的运行实践中，这种刚性的监督问责往往受到多方面的掣肘，致使人大在问责体系中存在话语缺位现象。究其原因，主要有以下几方面。

1.“三不”问题的困扰

从某种意义上说，问责是监督框架下的有机组成部分，或者说两者根本就是一个问题的两个方面：问责就是监督、监督必然导致问责。①在实践中，人大代表或常委会组成人员通常较愿意采用比较平和、易于为人所接受的方式，对问责这种刚性形式往往不愿、不敢、不会使用。说“不愿”，是其认为问责的手段较强硬，不如其他方式委婉；说“不敢”，是因为问责要与手握实权的政府或司法部门直面交锋，一旦弄不好，则不仅问责无果，而且还会使自身的利益受损。因为人大代表有不少其本身就在“一府两院”任职，让他们以代表的身份再去对“一府两院”的工作进行监督问责，面子上感觉过不去，同时也存在否定自己工作成效的可能；说“不会”，是指对问责的方式较生疏，不善于用此方式解决问题。

2.认识上的误区

误把问责理解成仅仅是政府内部自上而下的纵向监督，没有认识到政府问责是人大监督政府的重要内容和形式，没有认识到问责制是社会主义民主政治的一个组成部分，没有认识到问责是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。

3.监督的离位

我国的人大代表是广大选民通过直接选举或间接选举产生的。选民有监督由他自己产生的人大代表的权利。但在实际的政治运行中，人大代表并没有感受到选民对自己的监督力度，从而使得人大和人大代表在监督问责的链条中缺乏内部动力源，使得人大对政府的问责往往处于被动的“应景状态”，而没有积极主动地启动监督问责的程序。

二、政府问责需激活人大话语路径

1.权力授受关系决定人大须是问责的法定主体

严格说来，当前的问责制只是政府体制的自我监督和自我修正，更多具有组织管理层面上反馈控制的含义，是同体监控，而不具有宪政意义上权力制衡的价值。②依据我国《宪法》和相关法律的规定，在现行的政治运行构架下，能对政府实施监督问责权利主体的行动者较多，比如人大及其常委会，司法机关、监察机关、审计机关、社会团体、媒体和公民个人等。虽然它们都拥有问责政府及其官员的资格和权利，但对政府的问责只能是天然的监督主体——人大依法进行。因为监督是指权力的拥有者不直接行使权力而将权力让渡给他人行使，这就构成了委托与被委托关系。在这种关系中，权力的受托方更多的是按照自己的意志和利益行使权力。人大在中国政治体系中职责一是授权，即将人民授予的由其集中行使的抽象政府权力转换为具体的政府权力；二是监督，即保障具体政府权力的行使符合授权的目的。③

现行的问责启动多数是等级问责，即行政系统内部的上级与下级之间的问责。人大的监督问责与这种行政系统内部的等级问责相比，人大对政府问责有两个天然的优势。其一是具有更高的法理权威性；其二是具有独立于行政系统内部的超然行。前者可以使它依据《宪法》赋予的各项职能来审视和监督政府工作。后者则可以使它不受部门利益关系的纠缠而更有效地监督政府工作，从而更有力地对政府官员进行追责。人大监督政府具有合法性、法定性和强制性。对政府的问责是人大监督政府的主要载体之一，问责政府的主体首先应是监督政府的法定主体。因此，人大是问责制的核心。激活人大在问责中具有话语路径，更凸显出其法治意义和实践意义。

2.问责政府是人大职能发挥的主要载体

人大作为国家最高权力机关的主要功能之一就是监督和控制政府。早在19世纪英国杰出的政治思想家密尔就曾指出：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府，把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，而且，如果组成政府的人滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显的舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”④就实际状况来说，世界上，大多数国家都把监督和控制政府作为议会的主要职能和经常性工作，并赋予其质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权。这些权力在本质上就是问责。我国实行议行合一的政治制度，政府由人大选举产生，对人大负责并受其监督。人大具有法定的监督和控制政府各项职能的权力，如人大质询权、罢免权和组织特定问题调查委员会权，这些权力就是人大对政府的问责权，必须经常性进行政府问责，以敦促政府依法行政和执政为民。但是这些权力现实中往往处于“沉睡”之中，以至于以人大为主体的问责还处于“缺位”状态。

3.问责的长效机制需要激活人大话语权

目前的问责没有跳出“问责风暴”式的怪圈。这是因为，它还只是科层制的“上对下”式的等级问责，这会带来两个困境：一是上级对下级的问责如果不能得到国家权力机关的监督，政府内部就会吸收或消化掉。长此以往，政府自我纠错的能力就会丢失。二是“上对下”的问责会截断人大行使的抽象政府权力和政府行使的具体权力责任链条。链接这两者之间的点便是同级人大。这违背了民主法治精神，也稀释了问责制本身具有的价值。政府只有接受人民的监督，才不会懈怠。人民对政府监督的载体从法理依据上来说，是通过其选出的人大代表来行使的，只有把政府放在人大直接地监督和制约下，其依法行政才会更加有效。因此，要保证人大对政府的问责有效且有力，形成长效机制，就必须激活其在问责中的话语路径。

三、激活人大话语路径的方法

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它意味着公民是通过该项制度参与政治生活，而目前在问责制建设的过程中，问责主体缺位的一个重要原因就是人大在问题体系建设中的作用没有得到应有的发挥，问责在实际运行中来自外在的压力和制约不够。激活人大问责话语路径有两个重要方式：激活质询权和完善代表组织结构。

1.完善质询权

质询权是宪法赋予人大的一项重要职权。但在实际运行中，各级人大对宪法赋予的这一权力的行使状况并不理想，其拥有的作用并未得到有效发挥。激活质询权可以从两个方面着手：改进质询流程，完善质询方式。

在质询流程上，现有的法律对人大常务委员会组成人员提出的质询案，需有委员长会议或主任会议来决定是否答复这一环节。建议取消这一环节，只要人大常务委员会组成人员提出的质询案没有违背相关法律精神，受质询机关就必须答复，委员长或主任对质询案负责转批就可以。就质询的效果来说，现有法律规定，如果提出质询案的常务委员会组成人员有半数以上对被质询职能部门答复不满意，可以按照法律程序，再次提出要求，再由委员长会议或主任会议讨论决定，由被质询机关再次就该质询案进行答复。但问题是，如果再次答复还是不满意，该何去何从？法律对此并没有一个详细的规定，从质询流程上来看，这明显存在瑕疵。所以，在具体的质询案中，如出现对受质询机关再次答复仍不满意，则该受质询机关的主要负责人应该辞职或依据相关程序依法进行罢免，这样才能凸显质询的意义。

就质询方式的完善上来说，可以从两个层面进行修缮：质询的提出方式和表决方式。在质询提出方式上，可以口头质询和书面质询并举。根据现行的全国人大组织法和地方人大组织法，都明确规定质询案提出以书面形式进行。监督法第35条第一款规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”从中可以看出，质询案必须以书面形式提出，口头质询案是不倡导的。口头质询和书面质询在形式上存在差异性，但纵观世界大多数政治运行实践，口头质询也作为一项具体的质询方式加以运用，且效果较好。只局限于书面质询对有效发挥质询的作用有一定的阻滞作。

其次，在表决方式上，应该鼓励采用无记名投票的方式进行表决。被质询部门负责人需对质询案进行答复，这就关系到对答复满意度进行表决的问题。从实际运行的情况来看，主要是举手表决和发言表决这两种方式，而通过无记名投票的方式进行表决的不多见。这就使得表决的私密性大大减弱，会遮蔽表决人的真实意愿的表达，不利于质询问责本身的发挥。因此，采取无记名投票方式进行表决不失为一种好的选择。

2.完善人大代表的组成结构

问责不仅需要完善质询、罢免等方式，问责的主体建设也不可或缺。这就要求优化人大代表的组成结构。一般来说，可从两个方面着手：首先，减少官员代表的比例，增强人大代表的代表性。从理论上来说，如果代表官员比例过多，人大对政府组成人员的问责，将会有这样的尴尬境地出现：官员代表既是问责主体，又是问责客体。面对这种情况，问责的手段即使再完备、程序再细致，问责的效果也会大打折扣。其道理不言自明，自己问责自己，导致问责的意愿难以产生。

其次，逐步推进人大代表专职化。在实践情况中，我国的人大代表绝大多数是兼职，他们一般会把更多的时间和精力放在自己的本职工作上。要想进行更有效的问责，就必须用更多的时间进行调查，从而掌握丰实的材料，但代表的兼职却成为启动问责的一个瓶颈性问题。因为对某一事件进行问责，不但需要一些专门知识，而且还需要花费更多的时间和精力来了解该事件的来龙去脉。为此，代表专职化可以作为激活人大问责话语路径的一种方式。人大代表专职化这一探索，不可急于就成，但可以按照邓小平同志的一贯主张加以处理：“允许看，但要坚决地试。看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。关，也可以快关，也可以慢关，也可以留一点尾巴。怕什么，坚持这种态度就不要紧，就不会犯大错误。”⑤

引文注释

①伍红杏.行政问责的伦理价值［J］.伦理学研究，2009（6）.

②韩志明.后“风暴”语境下的政府问责和问责制［J］.甘肃行政学院学报，2008（3）.

③程竹汝.授权与监督:论完善人民代表大会制度的几个问题［J］.学术月刊，2005（6）.

④［英］密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，1982:80.

⑤邓小平.邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993:373.

（作者单位：上海青浦区行政学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.032