关于全面建成小康社会决胜阶段推进县域经济社会发展的思考

张贤

关于全面建成小康社会决胜阶段推进县域经济社会发展的思考

张贤

“郡县治则天下安，县域强则国力强”，自秦朝以来，县域就成为我国国家治理的基本单元。县域连城接乡，是宏观经济和微观经济的结合部，是实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的重要连接点。县域包括了国家治理的全部对象和内容，是国家治理的首要平台，是现代化建设的主战场。①可以说，县域经济社会发展状况的好坏，关系着扶贫攻坚任务能否顺利完成，关系着全面建成小康社会奋斗目标能否顺利实现。笔者从制约县域经济社会发展的根源出发，结合当前实际，提出关于强力推进县域经济社会发展的对策建议。

小康社会；县域；市管县

习近平总书记说过：“郡县治，天下安。在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。”国家行政学院经济学部张占斌主任也曾经深刻指出：“从国家发展进程来看，‘县’这一级做得好，国家就乱不了。‘县’连着三农，可以解决很多问题。”县域发展与中国的全面小康建设紧密相连，县一级政府担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责，同时也面临着社会管理创新、县域经济发展的考验。所以县域发展对我国全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”具有十分重要的意义。在全面建成小康社会决胜阶段，我们更应该高度重视县域经济社会发展，坚持问题导向，破解发展难题，补齐发展短板，确保全面建成小康社会奋斗目标如期实现。

一、推进县域经济社会发展的重要意义

县域经济占国家经济总量的一半左右，而县域人口则超过全国总人口的70%，土地占总面积的约90%。但长期以来，县域经济社会发展相对滞后，成为阻碍全面建成小康社会奋斗目标顺利实现的短板。“市强县弱”格局逐渐固化，甚至面临着人才大量流失、发展后劲不足的危机。但另一方面，我们应该看到，危机里孕育着希望，“短板”之处也正是我们推进跨越发展的潜力所在。事实上，县域经济在扩大内需、推进城镇化等很多方面，还有巨大的潜力没有发挥出来。在全面建成小康社会决胜阶段的关键五年，我们更应该着力在补齐短板上下功夫，尤其要补齐县域经济社会发展的短板，使县域更好地发挥以城带乡、扶贫攻坚桥头堡的作用。

二、当前县域经济社会发展存在的主要问题

当前，“市强县弱”格局固化，甚至被认为是理所当然的，县域经济社会发展滞后，发展后劲不足，主要表现在：

1.县域经济社会发展面临着“资源少、质量不高”的尴尬局面

市内优质公共资源集中在市区，而广阔的县域则处于相对薄弱状态。以泰安市为例，市区集中了山东农大、山东科大、泰山学院和泰山医学院等众多高校，还有市中心医院、解放军八十八医院、泰安市中医医院等优质医疗资源，而各县（市、区）则没有高校入驻，教育医疗水平也远不及市直学校医院。

2.县域经济社会发展吸引力趋弱，越来越难以吸引到人才并留住人才

虽然我国高等教育进入大众化阶段，但相当数量的高校毕业生将就业地锁定在一线或二线城市。在“人往高处走”的传统观念影响下，很多出身县域的高校毕业生以留在大中城市就业为荣，县域发展吸引力趋弱，尤其是高学历高层次人才比较匮乏。一些县域普遍反映“出去的不回来，外面的引不来”，优秀拔尖人才匮乏，专业技术人才流失严重。②

3.县域经济发展处于相对边缘化地位

县域往往会成为承接落后产能和产业的“高地”，成为被发达地市淘汰的高污染行业的“接盘侠”，特别容易重走先污染后治理的老路子。

这些是我们必须要引起高度重视的问题。县域经济社会发展，必须要做好提前统筹规划，才能少走弯路，充分挖掘发展潜力，变劣势为优势，使县域成为推进城镇化的重要支撑点。

三、县域经济社会发展滞后的原因

1.市管县体制逐渐固化，弊端显现，形成“市挤县”“市压县”的局面

省直管县还是市管县，无论从理论上还是实践过程中，都是一个有争议的问题，实质上是市县发展的优先地位问题，是区域发展中的公平与效率问题。改革开放以来，我国在效率优先兼顾公平的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。③关于市管县体制的弊端，不少专家、学者提出减少行政层级，逐渐取消地级市，推进省直管县，全国许多省市也在做省直管县的有益探索，比如河北将62个产粮大县实行省直管县财政体制，浙江则将经济管理权限能放就放，而在湖北，除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享受地市级经济社会管理权限。笔者认为，当前形势下，短期内取消地级市是不现实的，但我们可以通过一系列措施，逐步实现扩权强县，并努力实现各县（市、区）均衡发展的目标。

2.资源配置权力掌握在地级市的手中，资源配置严重不均衡

市区聚集着全市政治、经济、文化、科技、教育、医疗卫生等众多最优资源，而广阔的县域则处于弱势地位，面临着资源少、质量不高的尴尬局面，发展较为缓慢。

3.市区和县域巨大的发展差距，使县域愈加难以留住人才

人才是第一资源，是地区发展的第一要素。在“人往高处走”的传统观念作用下，大批优质人才流失，支撑县域经济社会发展的根基日趋薄弱。

四、关于强力推进县域经济社会发展的对策

全面建成小康社会，我们只有短短5年的时间。我们必须增强时不我待的现实紧迫感，敢于拿出超常思维，大刀阔斧推进改革，实现跨越发展。我们要通过一系列强有力的措施，彻底扭转“市强县弱”的局面，使“县城和市区一样好”真正成为人们的普遍共识，才算实现了全面的小康。具体来说，可以从以下几个方面来做。

1.推进市级分权，实现“实权到县”

我国历来是政治领导经济社会发展的体制，长期以来，县政府只相当于市政府一个组成部门，这种局面加剧了市县不平衡发展，正是造成“市强县弱”的根源。要推进“实权到县”，我们必须从政策法律层面，明确赋予各县副厅级规格。只有如此，才能更好推进市区优质资源“下沉”到县。同时，我们要加强省直管力度，明确市委副书记均由各县（市、区）书记兼任，市政府副市长均由各县（市、区）政府一把手兼任，如此才能从根本上改变“市挤县”、“市压县”的局面。

2.推进市直机关、学校、医院、科研院所等优质资源“下沉”到县

长期以来，市区成为地级市政治、经济、文化、科技、教育、医疗卫生中心，聚集了全市最优资源，而广大的县域则面临资源少、质量不高的困扰和尴尬。要推进市县协调均衡发展，就必须推进省直机关事业单位及市直机关、学校、医院、科研院所等优质资源走向县域，“下嫁”县城，这种带动发展的效果是不言而喻的。比如济宁的曲阜师大、济宁学院两所本科院校坐落于县级曲阜市，对曲阜经济社会发展带动效应明显，潍坊市将市委党校搬迁至昌乐县，济南在长清、章丘建设大学城，都是非常有益的尝试。但笔者认为，这只是杯水车薪，还远远不够。只有当各县的优质资源总和略多于市区，达到一种平衡状态，才能从根本上扭转资源分配严重失衡的局面，推进“人才下沉”才不是一句空话。

3.建设区间铁路网，使市区和县城交通更加通畅

火车是最安全、最便捷的出行方式，当前，我国许多县城都没有火车站，以泰安市为例，新泰、肥城、宁阳、东平的城区都没有火车站，县城到市区只能依靠单一的公路运输。无论是居民出行还是货物运输，便捷度和运输效率都大打折扣。笔者认为，建设市内区间铁路网不失为一种创举。在每个县或县级市的城区建设火车站，充分利用现有铁路线，将每个县或县级市的城区接入铁路网。每天一早一晚各对开一次市区到各县县城的客运专列，主要服务于上班族上下班。如此一来，市区和县城之间的人员往来将更加频繁，人们的生活方式也将得到极大改变。另外，一些处于交通要道的县城火车站可以接入全国铁路网，开通县城到省城的客运列车，必将更大释放县域发展活力。

此外，市区到各县县城的公路建设也要跟上，努力建设高标准的市区—县城快速公路（国道或省道），努力畅通市区—县城交通的“最后一公里”，使市区—县城的公路交通更加畅通无阻。只有铁路、公路建设双管齐下，推进市区—县城一体化建设才不是梦想。

4.全力推进市区—县城一体化建设，一体化发展

树立全市一盘棋思想，着眼于区域统筹、一体发展，确立“大交通、大生态、大融合”的发展战略。统一规划、统一配置全市经济社会发展资源，着力推进优质资源“下沉”县域。另外，我们不应把县城定义为市区的卫星城，而应该通过优质资源下沉配置、完善铁路、公路运输网络等手段使县城市区化，逐步变成市区的一部分，并逐步带动铁路、公路沿线乡镇城市化。优质资源下沉和县城市区化必将逐渐扭转人们的观念，大大增强县域发展的吸引力，使县城能吸引人才并留住人才，真正成为以城带乡、扶贫攻坚的桥头堡。

5.县域经济社会发展要做出亮点、做出特色，不走寻常路

在决胜全面小康的特殊时期，我们更要有特殊政策。比如在财政上，我们可以逐步加强省直管力度。在县城建设上，我们要在增强吸引力上下功夫，在凸显文化特色、打造宜居城市上做文章，提前做好统筹规划，全力承接好市级优质资源入驻。同时，要有大手笔，推进万达广场、贵和、银座等高业态商业实体入驻县城，使广大群众享受到更多便利和实惠。

6.推进县域新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展

十一届全国人大财经委副主任贺铿指出：“县域经济至少有两个特点：一个特点是以县城为中心，乡镇为纽带，农村为腹地的一种经济，覆盖的是全农村，或者是全范围；第二个特点，是以农业和农村经济为主体。”县域是新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的重要连接点，我们必须下大力气着力抓好农地制度改革、土地承包经营权流转等重点工作，着力推进县域新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，搞活县域经济，以推进县域“四化”同步发展来完成扶贫攻坚和全面小康的重要使命。

［1］陈文胜.中国县域发展的基本特征与历史演进［J］.中国发展观察，2014（6）：30-31.

［2］福建省委政研室调研组.相对滞后县域发展的主要问题及对策［J］.福建理论学习，2011（5）：18-22.

［3］孙爱东.从市管县到省管县：地方政府改革展现新图景［J］.农产品加工（创新版），2009（2）：15-18.

（作者单位：宁阳县编办）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.026