土地违法案件的移送

◎徐志华



土地违法案件的移送

◎徐志华

日前，监察部公开曝光4起失职渎职典型案例，有两起涉及国土资源主管部门。其中一起是国土资源管理部门将土地违法案件材料以快递方式寄往法院申请强制执行，但法院以立审分离为由拒收。国土资源所所长因案件移送不到位，不履行职责，受到了撤销行政职务的处分。这给国土资源部门特别是执法人员敲响了警钟。土地执法人员如何勤勉尽责，把土地违法案件依法移送到位，避免失职渎职，成了国土执法人员共同关注的焦点。

土地违法案件是否实现移送是土地执法工作的重头戏，这是土地违法行为能否得到依法处理的关键环节。可是土地违法案件在移送法院和财政局时却举步维艰，成了长期困扰国土部门并亟待破解的一大难题。

一、国土部门对土地违法案件移送时限难把握

土地违法案件移送犹如打铁铸剑，也要讲究火候，早了或晚了都将失去“淬火”的最好时机。《中华人民共和国土地管理法》第83条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。这里规定了土地违法案件移送法院的前置条件，即期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，“期满”应为作出行政处罚决定的时间开始15日内。15日以后，作出行政处罚决定的行政机关就可以申请人民法院强制执行。为充分保护公民即行政相对人的合法权益，1999年10月21日颁布的《中华人民共和国行政复议法》第9条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。2012年1月1日起开始施行的《中华人民共和国行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。2014年7月1日起实施的《国土资源行政处罚办法》第36条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。国土资源部于2014年9月10日发布，并于2014年10月1日实施的《国土资源违法行为查处规程》第14条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源管理部门可以至期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。显然，《中华人民共和国行政强制法》和国土资源部都要求在三个月以内移送土地违法案件，但在实际司法实践中，人民法院只在三到六个月接收移送案件。

2014年11月1日修订并于2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。此次修订在公民、法人或者其他组织行政诉讼的时间上做出重大调整，由三个月改成六个月。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》最大限度保护了公民的合法权益不受侵害，并对其进行司法救济。这也给所有行政执法部门包括国土执法部门提出了一个新要求，就是行政处罚决定书对处罚当事人的相关提示内容也要做出相应调整，即明确要给被处罚当事人六个月的行政诉讼的期限。这让执法部门无所适从，早了法院不收，说是没有给行政相对人维权的法定时间；晚了，超过法定时限，拒收有理。国土部门雾里看花，左右为难，举步维艰，失职渎职如影随形。

二、法院对移送的土地违法案件“趋利避害”

“趋利避害”，选择性接收非常典型。有利的接收，没利的不接收，只接收申请强制执行罚没款不到位的案件，对申请强制拆除违法占用土地上新建建筑物和其他设施的案件，认为是烫手的山芋吃下胃酸，拿着烧手，决不接收。有的是甘当“守门员”。被监察部公开曝光的案件中的肥乡县人民法院审判委员会专职委员就是一个好的“守门员”，在既没有查看肥乡县国土资源局邮寄给该县法院行政庭申请强制执行邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法占地材料的快递件内容，也没有明确告知县国土资源局如何办理申请强制执行的情况下，以立审分离为由拒收县国土资源局申请强制执行材料，把“球”直接长传给对方，确实是“守门有责”，而当事国土资源所长接到“球”后，懵头转向抱着“球”去了“观众席”，被红牌罚下，留下唏嘘一片。有的更为奇葩，在法院接收以后，竟然突破法律底线，给国土资源部门授权“准许强制执行”。《中华人民共和国行政强制法》第10条第3款规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第13条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。可见按照法律规定，国土资源管理部门无强制执行权，对违法抢建部分的建筑物无权拆除，只能申请人民法院强制执行。行政强制措施由法律设定，而不是由法院裁定，强制执行应由法院依法主导实施，而不是由国土资源局去强制执行。显然，法院突破法律的底线为国土资源局授权，违反了《中华人民共和国行政强制法》的有关规定。有的先是口头表示同意接收，但不给回执，“焖着葫芦不开瓢”，隔了很长一段时间，找一个理由再把卷宗退回去，致使土地违法案件移送一再被搁浅，法律的神圣与庄严在这里黯然失色。

三、财政部门对移送来的国有资产态度消极

已生效的《土地违法案件行政处罚决定书》中涉及的被依法没收的建筑物和构筑物，从法律意义上来讲已是国有资产，但国土部门把这些国有资产往财政部门移送时困难重重。财政部门内部分工不明，相互推诿。国土部门要么找不到移交土地违法案件的窗口，要么找到窗口后，却因对没收后的建筑物面积有争议，以面积不准确为由，拒不接收。《非法财物移交书》如一纸空文，致使国有资产不能入国库，法律的权威和底线又一次受到了挑战。

四、多方开辟土地违法案件移送新途径

面对不能移送出去的土地违法案件，国土部门如果一味地找客观理由而止步不前，就会陷入怨天尤人的泥潭。所以，要冷静分析，面对新形势，要善于作为，开拓新境界，才能柳暗花明，绝处逢生。

国土资源管理部门要积极争取政府的支持，从更高的层面去构建国土资源执法监管共同责任机制。河南省委办公厅、省政府办公厅已于2014年联合出台了《关于建立健全国土资源执法监管责任机制的意见》，进一步细化国土、公安、法院、财政等部门在土地违法案件查处、移送、移交中的职责，提出从强化监管责任、健全监管责任机制、严格责任追究三方面入手，切实推行党政同责、部门协作工作机制，打造立体化的国土资源执法监管网络体系。

国土资源管理部门要主动与当地法院和财政部门进行沟通。以发书面函的形式，明确土地违法案件具体的移送时限，“打开窗户说亮话”，在移送时限上双方取得共识。

国土资源管理部门要认真研究有关法律法规。在移送案件时要穷尽一切手段进行深层次的沟通，进一步拓宽案件的移送渠道，多方位协调，创造性地开拓合作空间，推动案件向前良性进展。2015年5月1日实施的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定，人民法院对符合法律规定条件的强制执行申请，一律当场登记立案。当场不能判定的，应当在法律规定的期限内决定是否立案。在法律规定期限内无法判定的，先行立案。不符合形式要件的，人民法院应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。不符合法律规定条件的，应当依法作出裁决，如果法院不接收，就可以按照规定提起上诉或者申请复议。由此为长期徘徊在墙外移送不了的土地违法案件开启了一扇门。

充分运用“两法衔接监管平台”。国土资源管理部门积极与法院衔接有利于适时应诉和准确把握案件移送时机，同时与检察院衔接，主动接受法律监督，做到勤勉尽责，避免失职渎职。由于案件的进程都在检察院的监管之下，所以有利于案件整体顺利推进，法院、财政部门再不收移送的案件，他们就得向检察院作出合理的解释。

国土部门要对准备移送的卷宗，认真把关，一丝不苟。现在一些地方国土部门执法卷宗仍不规范，或多或少地存在这样那样的问题，所以严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》中的有关规定，制作好卷宗，力求精益求精，在前期做好基础性工作尤其重要，以免因为卷宗瑕疵而耽误案件的移送。（作者单位：周口市国土资源局）