PPP模式——中国经济新常态的有力抓手

王 涛 熊 超 王恩尧

（中国新兴产业投融资战略联盟）

PPP模式
——中国经济新常态的有力抓手

王 涛 熊 超 王恩尧

（中国新兴产业投融资战略联盟）

在中国经济发展进入经济学范式转换、经济发展模式转轨、经济增长方式转变的“新常态”背景下，投资作为“三驾马车”之一，依然扮演着举足轻重的角色。随着公共服务持续增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，以政府与社会资本合作（PPP）模式为稳增长、调结构的重要抓手，我国基础建设投融资领域面临一场前所未有的重大改革。本文尝试梳理普及一些关于PPP模式的概念、发展历史以及在我国实施中遇到的问题等内容。

PPP模式；政府；社会资本；公共服务供给；第三方咨询机构

一、PPP模式的概念

政府与社会资本合作模式，即PPP模式（Public-Private-Partnership），最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号） 对PPP模式给出了进一步明确定义：政府和社会资本合作模式，是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

二、PPP模式的优势

由于PPP模式具有政府和社会资本风险共担、利益共享的合作关系，可以更有效地利用市场机制合理分配风险，从而提高公共服务的供给数量、质量和效率。

（1）缓解财政压力。由于PPP模式的基本组织形式是由社会资本控股项目公司，所以可以有效地缓解地方政府债务问题，同时还充分利用资本市场的杠杆作用，以少部分财政支出撬动大量社会资金参与，有助于提高财政资金利用效率，减缓地方财政压力。

（2）利于政府转型。引入社会资本参与，有效地促进政府职能转变，减少对微观事务的过度干预，将有限的资源投入到社会最需要的领域，提高公共服务的效率与质量，更好地简政放权，落实现代国家治理理念。

（3）促进主体多元。对于社会资本来讲，PPP模式可以打破参与公共领域项目的限制，拓宽融资渠道，拓展企业发展空间，形成多元化、可持续的资金投入机制，盘活社会存量资金，促进投融资体制改革，进一步激发了整个非公有制经济的活力。

（4）合理分配风险。基础设施和公共服务项目往往由于投资期限长，投资金额大等特点，面临着开发、建设、运营、信用等一系列风险，PPP模式从不同参与方的角度出发，遵循由对风险最有控制力的一方承担相应的风险原则，使上述风险在政府和社会资本之间进行合理分配，达到整体最优。

（5）应用范围广泛。PPP模式突破了社会资本参与公共基础设施项目和公共服务供给的多种限制，可适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、教育、卫生、养老、文化等众多领域。

图1 PPP模式的优势

三、PPP模式在中国的发展

自1995年首个BOT试点在境内实施以来，PPP模式在中国经历了整整20年的曲折前行，大致可分为四个发展阶段。

第一阶段：探索试点阶段

从上世纪八十年代中期到2002年，随着改革开放的深入和十四大的顺利召开，国家计委开始第一批BOT试点项目：广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路等项目。这些项目大部分都以失败告终，但无疑为后来的项目运作积累了重要的经验。

第二阶段：推广实施阶段

2002年十六大的召开宣告我国社会主义经济体制初步建成，全国各主要城市掀起PPP项目的浪潮，比较著名的有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、淮南新城项目、北京房山长阳新城项目等。

从2002年到2008年是我国PPP发展的推广实施阶段，这一阶段市场在资源配置中发挥着基础性作用，以公有制为主体的多种所有制共同发展，为今后PPP模式的进一步普及推广奠定了坚实的理论基础。

第三阶段：问题频发阶段

2009年到2012年可以说是我国PPP发展的反复阶段，由于市政配套功能缺失、相关法律法规体系不完善等因素，致使城市化过速发展带来的一系列问题频发，加之2008年爆发的全球性金融危机，使PPP模式在中国的进一步发展雪上加霜。

第四阶段：改进普及阶段

PPP模式在中国的发展以2013年十八届三中全会的顺利召开为起点，宣告进入一个全新的阶段，即改进普及阶段。

图2 新一轮PPP模式发展普及轨迹

四、PPP模式存在的问题以及第三方咨询机构的作用

为了深入贯彻落实党的十八届三中全会会议精神和中央政治局会议提出的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的重要战略发展要求，国务院及各有关部门陆续出台了一系列关于PPP模式的政策法规，为PPP模式在中国的全面发展创造了一个良好的政治环境和法律环境。

与此同时，由于PPP模式在中国发展时间尚短，运作经验不足，所以具体实施中仍存在某些有待解决的问题，如PPP项目运作不规范；地方政府未进行财政承受能力评估但草率签约；监管不到位，社会资本存在不诚信行为；金融工具缺失；项目收费模式不清晰；使用者边界不明；中介组织未能发挥应有作用等。

针对上述问题，为规范市场行为，积极帮助政府转变职能，加快投融资体制改革，激发市场活力，打造经济新增长点，随着《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委[2015]25号）等指导性文件的陆续发布，PPP模式的一个重要参与者——第三方咨询机构应运而生。

第三方咨询机构是指立足于基础设施建设和公共服务供给方向，集项目研究、策划、咨询、评估、引导和培训等专业服务为一体的综合性机构，旨在解决地方政府或企业对中央政策认识不足，对PPP模式概念模糊，地方基础设施建设融资难，PPP项目落地难，不能有效利用现有资源充分带动当地经济发展等现实性问题。

第三方咨询机构根据各地政府的实际诉求，因时制宜、因地制宜、因事制宜地从源头进行项目信息收集、分析、匹配以及数据测算、数据模拟、可行性研究、物有所值评价、财政可承受能力测试等信息技术手段对项目进行跟踪管理。同时结合各地实际情况以及各方利益诉求，合理运用使用者付费、政府购买公共服务以及使用者付费辅以经营性缺口财政补贴的基本运营等三种模式，采取多方协商等方式形成切实可行PPP项目实施方案，并协助落实社会资本，有效帮助地方政府立足当前国家投融资改革发展趋势，以PPP模式为抓手，行之有效地积极服务地方经济，大力推动转型升级，从而进一步推动国家治理体系和财政制度现代化的发展。