特赦制度的前世今生

文/李鲲 车玉龙



特赦制度的前世今生

文/李鲲 车玉龙

2015年8月29日,国家主席习近平签署主席特赦令,根据十二届全国人大常委会第十六次会议通过的全国人大常委会关于特赦部分服刑罪犯的决定,对参加过抗日战争、解放战争等4类服刑罪犯实行特赦。这个对中国老百姓来说，好像只在古装剧中听到过的、熟悉又陌生的“特赦”到底是怎样一种制度呢？

古代特赦制度的起源及发展

特赦，是指由国家元首或最高国家权力机关对已被定罪处刑的特定犯罪人，免除其全部或者部分刑罚的制度。“特赦”的概念是一个跨越东西方，自古至今存在的一个普世概念。如今，为纪念抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年，我国根据惯例并参照其他国家做法，在2015年9月3日前后举行隆重的纪念活动，包括举行纪念大会、阅兵式和文艺晚会等，而特赦部分服刑罪犯也正是这一系列纪念活动的重要组成部分。事实上，自中国古代以来，“特赦”就是一套结构复杂的“赦免”体系的一个重要组成部分，除“特赦”外，还有大赦、常赦、曲赦、肆赦、恩赦、郊赦、别赦、赦徒等其他赦免形式，其中有些与“特赦”概念和体系有重叠或交叉。因此，对“特赦”制度前世的探究总是绕不开“赦免”制度的渊源。

早在五帝时期，就有了赦免制度的雏形。《尚书·舜典》中记载：“眚灾肆赦，怙终贼刑。”大意是，过失犯罪，当缓赦之；终不悔改，当刑杀之。至西周之后“明德慎罚”的治国方略和思想盛行，赦免作为一种制度开始逐步形成，并载于史册。《易经·解卦》记载：“雷雨作，解，君子以赦过宥罪。”《春秋》所载庄公二十二年（公元前672年）：“春王正月，肆大眚。”之后历朝历代都有过各式赦免，其中以大赦居多。据近人徐式圭《中国大赦考》的统计，中国古代平均两三年就会有一次大赦，例如两汉418年间，发布了186次大赦令，平均2.24年一次。三国两晋南北朝时期，各皇帝共发布大赦令428次。唐朝在289年间发布了184此大赦，平均1.57年一次，宋朝共203次。直到明朝开始，大赦的频率才降低，276年中只有55次，清朝则更少，只有19次大赦，平均14年一次。在近现代的中国，除晚清沿袭以往朝代宽泛的“赦免”制度体系外，在中华民国期间，宪法及宪法草案都只规定实行“大赦”“特赦”，还有“免刑”“减刑”“复权”等同属于“赦免”的范畴。

近现代特赦制度的形成及演变

自古以来，“大赦”与“特赦”不分家，那么“大赦”和“特赦”到底有何区别呢？大赦也是赦免的一种，它是指国家元首或者国家最高权力机关，对于某一时期内的不特定犯罪分子免予追诉或免除其刑罚执行的制度。其适用范围比特赦更为广泛，凡在某一时期内犯一定之罪的所有罪犯，都可适用，而不以特定的人为限。大赦的赦免效力也较特赦更大，特赦仅免除被特赦之人的刑罚，而不免其罪。大赦则不仅免除刑罚的执行，而且也使犯罪归于消灭，即不但能赦其刑，还赦其罪。经过大赦之人，其刑事责任完全归于消灭。尚未追诉的，不再追诉；已经追诉的，撤销追诉；已受罪、刑宣告的，宣告归于无效。古代的大赦和特赦与现今不同，历代大赦的起因，大多是因为皇家的事情：驾崩、登基、修改年号、结婚生子、祭祀天地等等。皇帝号为“天子”，即是上天的儿子，如果上天有什么征兆，一般是天象异常或自然灾害，如“星变”“灾异”“山崩地陷”“嘉禾”等，也会发布赦令。因此，古代大赦天下，为显示“皇恩浩荡”，往往以君王意志为转移，更多的体现人治。

对于赦免制度，自古以来就存在很大争论，有不少人认为国家刑罚制度应该具有稳定性，要明德慎罚，对可以感化的，就不要轻易用刑，但对罪大恶极的，就必须明刑弼教，而大赦或者特赦往往因个人好恶随意启动，破坏了法律的严肃性。但其实，除了中国古代社会动荡时期，一两年就一次大赦天下，近现代中国涉及人数众多的大赦还是很少见到的。因此，随着社会逐步稳定，法治逐步健全，人治的赦免时代已经悄然远去，取而代之的是依法、依宪发展适用的赦免制度。

在中华人民共和国的宪法史上，早在1949年9月27日颁布的《中华人民共和国中央人民政府组织法》中，第7条关于中央人民政府委员会依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使各项职权的规定中，明确规定了“颁布国家的大赦令和特赦令”。这是在中华人民共和国的宪法性文件上第一次正式明确确定国家实行“大赦”和“特赦”。1954年宪法对“大赦”和“特赦”的决定权限和程序进行了细化和区分，其中第27条规定了全国人民代表大会有权决定大赦，第31条规定全国人民代表大会常务委员会有权决定特赦，第40条则规定国家主席有权根据全国人大及其常委会的决定，发布大赦令和特赦令。

1975年宪法中，由于种种原因没有规定“特赦”，此后1978年和1982年宪法又都只规定了“特赦”，而取消了关于“大赦”的规定。现行的1982年宪法第67条赋予全国人大常委会决定特赦的权力，第80条赋予国家主席发布特赦令的权力。这也正是此次为纪念抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年而实施特赦的法律基础。

新中国七次特赦的实践

新中国成立后，曾有过七次特赦。第一次特赦发生于中华人民共和国成立10周年之际，毛泽东主席代表中国共产党中央委员会正式向全国人大常委会提出建议，“在庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年的时候，特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯”，同年9月17日全国人大常委会第二届第九次会议通过了该建议，并作出了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》。同日，刘少奇主席发布了《中华人民共和国主席特赦令》，根据该特赦令，最高人民法院在同年12 月4日发布了《特赦改恶从善的首批战犯》通告，对33名已经悔悟认罪并有改恶从善表现的战争罪犯予以特赦。这是新中国第一次的特赦实践，主要处理的是日本战犯、国民党战犯，涉及民族仇恨、阶级仇恨等特别重大复杂的问题，展现了当时中国政府的政治智慧和胆略。此外，第一次特赦还涉及了普通刑事犯罪的罪犯，这也是新中国成立以来7次特赦中唯一一次特赦普通罪犯。

第二次至第七次特赦分别于1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年，共释放改恶从善的战争罪犯556人。其中1975年特赦共释放战犯293人，至此，新中国在押的战争罪犯全部处理完毕。

自1975年，迄今时隔40年，我国政府再次依照宪法施行特赦，又一次将普通罪犯纳入特赦范围，并且首次对年老体弱不能自理及轻罪未成年人罪犯实行特赦，不仅彰显了国家德政的形势政策，也体现了依法治国和以德治国的有机结合。

国外特赦制度知多少

1.国外特赦立法较为完备。我国有关特赦制度的规定，仅散见于我国《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》中，规定较为原则、笼统模糊，具体的操作流程如程序启动、受理、决定、监督程序等仍有待完善。

相较于国内特赦专门立法的空白，国外主要发达国家的特赦立法相对完备。德国1935年颁布的《赦免法》至今仍然有效。我们的近邻韩国也于1948年颁布施行了《赦免法》。日本自明治时期就有了恩赦制度，现行的《恩赦法》是日本战败后学习西方的产物。法国因其《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规就特赦问题规定得较为细致，可操作性强，也就没有必要单独颁布一部专门的特赦法。俄罗斯也是如此，《俄罗斯联邦刑法》中较为详细地规定了俄罗斯的特赦制度，故俄罗斯并没有单独的特赦立法。

2.特赦权归属存差异。联邦制的美国立法采用二元体制，即联邦政府与各州均有独立的特赦法规，两套体系相互独立。联邦政府的赦免权由总统统一行使，而各州的赦免权则分为3种情况：一是由州长单独行使，二是设立特别委员会，由特别委员会行使，三是由州长和特别委员会共同行使。德国也采用了二元体制，但跟美国又有不同：一是德国总统只针对州高级法院审理的一审案件享有特赦权，二是州的最高行政长官只针对的案件是地方法院或者州法院的一审刑事案件享有特赦权。美国与德国这两个采取联邦制的国家采用二元体制，并不意味着所有联邦制国家都采用二元体制，如俄罗斯联邦的特赦权就由俄罗斯总统个人行使。

在单一制国家中，特赦权力一般归属于国家元首。法国《宪法》规定，总统有权进行特赦。韩国《宪法》也规定总统根据法律规定可以赦免。只不过受“三权分立、权力制约”思想的影响，总统行使特赦权往往受到限制。如韩国《宪法》规定，总统决定赦免需要经过国务会议审议。

在君主立宪制国家中，君主作为国家的象征，在特赦制度中发挥独特的作用。如英国，特赦必须由英王亲自签署才能生效，而且赦免令上必须有不列颠王国的印鉴。在日本，天皇在形式上有恩赦的认证权。

在我国，根据《宪法》规定，特赦权归属于全国人大常委会，特赦令由国家主席签发。

3.特赦启动程序有不同。在法国，特赦制度既包括个人特赦又包括集体特赦，两种特赦程序的启动方式并不相同。个人特赦是针对个人的特赦，对象是某一个具体的个人，一般由被判处刑罚的人按规定向总统提出特赦要求。而集体特赦是针对特定多数人实施的特赦。在集体特赦中，由检察机关和监狱管理部门就部分表现良好的罪犯向总统提出特赦建议，进而启动特赦程序。

在美国，启动联邦政府层级的特赦程序分为两种途径：一是由犯罪人向美国司法部特赦办公室提出申请，二是由总统向司法部提交特赦名单。不论通过哪种途径启动特赦程序，都需要经过司法部的审查核实后,对于符合特赦条件的,才能由总统作出特赦决定。

在日本，个人特赦的启动可以由被判刑之人自行申请，对于正在服刑者,由教导所所长提请；对被保护观察者,由保护观察所所长提请；对于其他人,则由与作出有罪宣告法院相对应的检察厅的检察官提请。

我国法律并没有规定特赦程序由谁申请或由谁启动，纵观新中国成立后的前7次特赦，基本上都是由中共中央政治局依据当时的国内外政治、社会形势提出，最终由全国人大常委会决定的。至于被判刑人自行申请，因没有法律规定，从未有之。

4.各国特赦制度中独有的特征。特赦制度在各个国家实际运用的时候也呈现出不同特点。被判刑之人申请特赦的理由无非是改过自新、表现良好、年老体衰等，而俄罗斯的特赦申请理由除了上述常见理由外，还包括父母身患严重疾病，如被特赦的俄罗斯前首富霍多尔科夫斯基，就是以母亲身患重病为由提出特赦申请。

特赦作为一项重要的刑事政策，大多是在国家节日、庆典或者政治形势发生变化时实施。例如，德国的圣诞节、韩国的光复节、法国的国庆节、泰国的国王庆生等。但是美国的特赦除了在感恩节、圣诞节这种西方传统重大节日实施外，总统卸任前也是特赦的高发期，如美国前总统克林顿在任期最后一天内，竟然签署了140份特赦令。

特赦一般仅免除或减轻被判刑人的刑罚，并不能免除其罪，但在日本却可以罪刑皆免，突破了特赦与大赦的界限，其特赦的效力不仅及于已经被判有罪之人，也及于尚未作出有罪判决之人。

在韩国，特赦的次数多、人数多，堪称世界少见，自1948年韩国《特赦法》颁布以来，韩国进行了不下50次的特赦，涉及10万余人。

责任编辑/郑洁

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