土地规划编制中的建设用地项目优选方法研究

陈正强，徐保根

（1. 浙江省义乌市国土资源局，浙江·义乌 322000；2. 浙江财经大学不动产研究所，浙江·杭州 310018）

土地规划编制中的建设用地项目优选方法研究

陈正强1，徐保根2

（1. 浙江省义乌市国土资源局，浙江·义乌 322000；2. 浙江财经大学不动产研究所，浙江·杭州 310018）

本文研究目的是在土地供需矛盾突出的情况下，研究引领经济转型升级项目和民生项目的优选方法，为科学编制土地利用总体规划提供技术支撑和依据。运用特尔菲法、层次分析法和实证分析法等开展研究，提出了土地利用规划中建设用地项目优选的基本原则、指标体系和技术方法，并以浙江省某市土地利用规划编制为例，对建设用地项目优选方法进行实证分析。土地利用规划编制中建设用地项目优选应遵循有利于耕地保护、建设用地集约利用和项目优选指标的可获取性、综合性等原则，可考虑项目用地类型与面积、建设用地项目性质类型、建设项目用地集约化程度、建设用地项目的前期准备程度等因素作为优选指标，通过权重平均法计算项目优选综合指标值。实证研究表明，优选结果符合实际，技术方法可行。

土地利用规划；建设用地项目；优选方法；实证分析

关于建设用地项目优选，有关学者作过一定研究。毛民治就水利建设项目利用影子价格进行了国民经济评价和财务评价，通过建立国民经济评价指标，计算项目在经济效益费用比来判断项目的合理性；通过建立财务评价指标来计算净现值，从而确定项目是否可行；并进行项目具体方案的比较，分析对比所有可能的方案，最终选择最优方案[1]。吴小萍等针对交通建设项目构建多目标决策系统的优选模型，选择消去与选择转换法，通过构建每两个方案比较结果的矩阵，再进行计算和排序，确定方案的优劣；同时还利用TOPSIS和线性分配法，进一步确定最优方案和最劣方案，并将其应用到实践中[2]。张志强等利用层次分析法针对建设用地项目的选址进行研究，以山西省平顺硅厂及自备电厂工程的3种用地方案为例进行具体分析，实现了土地的集约化利用，并充分考虑了交通、生态、经济和国家政策等因素[3]。孟繁华也利用同样的方法，针对山西吕梁焦化厂项目的建设用地选址进行研究[4]。韩璐等探讨了耕地质量保护和建设区域的优选方法，并作了实证研究[5]。李榕等则利用系统指数评价模型对建设项目优选进行研究，主要针对油田产能建设项目，通过正、适中和逆指标三类指标的各指数相加计算出系统综合指数，直观地评价项目的开发效果和财务状况，从而为油田的优选决策提供科学依据[6]。葛松等基于多属性广义集对联系度，构建了边坡治理方案优选模型[7]。沈莽庭等针对江西九江市城市垃圾卫生填埋场址适宜性，开展了优选评价[8]。另外，也有学者利用熵权分析法进行建设项目优选的研究[9]。

针对目前缺乏土地利用规划编制中如何从土地供需矛盾、耕地保护、土地集约利用、建设项目对区域发展意义等角度研究建设项目优选成果的不足，本文把层次分析法和特尔菲法相结合，探讨在土地供需矛盾突出、建设用地指标有限情况下，如何优选用于保障引领经济转型升级的好项目、用于对地方经济社会发展有重大影响的大项目，用于与群众利益密切相关的民生项目，实现建设用地指标的最优化利用，为科学编制土地利用总体规划提供技术支撑和依据。

1 建设用地项目优选的基本原则

建设用地项目优选指标体系的建立需要遵循以下几个原则：

1.1 有利于耕地保护

保护耕地对粮食和食物安全、生态和生物多样性保护具有重要作用和意义。耕地保护是我国的基本国策，实现耕地数量质量占补平衡的任务艰巨。应把尽量少占或不占耕地特别是优质耕地作为建设用地项目优选的重要影响因素和指标。

1.2 有利于建设用地集约利用

我国人多地少，节约集约利用土地是解决我国土地供需矛盾的重要途径。建设用地项目的优选应充分考虑建设用地集约利用化程度和综合效益，有利于引领区域经济转型升级和民生工程实施。

1.3 项目优选指标的可获取性

确定项目优选指标是整个评价过程的基础。应尽量考虑容易易获取、可靠性强、可信度高的因素指标。项目优选指标的基础信息可以是具体数值表达，也可以是文字形式描述。数值形式的可以通过统一的转换格式，直接运用到指标体系中；文字形式的描述可以通过专家咨询、特尔菲法，最终以数值的形式进行表达。

1.4 项目优选指标的综合性

评价各项目的优劣，需要从项目的各个方面加以分析，以确保最终评价结果的全面性和科学性。应从尽量少占或不占耕地特别是优质耕地、促进建设用地集约利用、引领区域经济转型升级、有利于民生工程实施等方面综合考虑建设用地项目优选的因素和指标。

2 建设用地项目优选指标体系的建立

2.1 项目用地类型与面积

建设项目用地需要满足耕地占补平衡的要求和“占多少补多少、占优补优”的原则，实现耕地占补平衡有的难度大，因此建设项目的用地类型直接影响整个项目实施的现实性和可能性。在进行建设项目优选时将用地项目的占地类型作为指标之一是十分必要的。项目用地类型与面积可分为占水田面积、占旱地面积、占建设用地面积、占不同质量等级耕地面积。一般情况下，建设项目占用土地面积越大，分值越低；占建设用地的项目分值高于占旱地项目，占旱地项目分值高于占水田项目；占耕地质量等级低的项目分值高于占耕地质量等级高的项目分值。

2.2 建设用地项目性质类型

建设用地项目性质类型作为指标之一，可以针对某一项目的性质对项目的发展前景和实施难易程度做出重要的判断，是建设用地项目优选指标体系中的重要组成部分。要鼓励科技含量高、资源消耗低、经济效益好、环境污染少、安全有保障的项目。建设用地项目性质类型可分为民生工程、基础设施项目和二三产业项目三大类。民生工程、基础设施项目的分值一般高于二三产业项目，效益高的二三产业项目分值高于效益低的二三产业项目。

2.3 建设用地项目用地集约化程度

建设用地集约化程度主要从建筑容积率和投资强度两方面进行评价。将建设用地项目用地集约化程度作为优选指标，有利于提高建设项目用地集约化程度。主要从建筑容积率和投资强度两者相结合来进行分析。

容积率＝建设项目总建筑面积÷建设项目占地面积

土地投资强度，也称之为土地利用集约度，指的是在项目用地范围内单位面积的固定资产投资额。计算方法为：I＝(A+K+Z)/F。

式中：A为劳动力投入，如工资费用；K为资本消耗，即设备工器具购置费、生产经营费、建筑安装工程费以及工程建设其他费用等；Z为经营资本所需支付的筹资费用；F为该项目的用地面积。

2.4 建设用地项目的前期准备程度

在这一因素中，所需要考虑的是项目评估时所获取的项目相关信息的丰富程度，主要包括项目前期调研、可行性研究、规划设计等。信息越丰富，信息质量越高，建设项目的可靠性、可操作性越强，越有利于土地利用规划编制工作开展。所获得的评价分值也就越高。

3 以浙江省某市为例进行建设用地项目优选

3.1 搜集项目资料

在某市土地利用规划编制中，通过调查收集了七个主要建设用地项目，需要对它们进行评价优选。

（1）中部特色工业经济区供水工程。2012年已获得中央投资额1600万元，之后国家发改委再次将该项目作为安排的城镇供排水设施的预算内投资，目前总投资额已达到2100万元。该项目主要目标是铺设12km主管网、新建一座加压泵站和扩建第二水厂。2013年，已开始正常使用主管网铺设和加压泵站，投资效益得到了很好发挥；扩建水厂计划正有序进行，目标是在夏季高峰供水前全面建成并开始投入供水，即时中部特色工业经济区及城乡生产生活用水需求将得以满足。

（2）汽车商贸城项目位于经济开发区城西区，规划用地总面积为297亩，其中汽车综合市场用地面积50亩、汽车4S店用地面积247亩，主要是建设集汽车销售、汽车零部件采购、维修服务和配套信息服务等服务配套、设施齐全的、规模庞大的、技术设施先进的专业市场。该项目总投资2.5亿元。

（3）综合物流中心项目拟选址在该市交通运输条件良好的区域。建设内容主要包括货运、加工配送区、停车场、物流仓储区、公共服务区等。该项目可以满足某市各大工业区、商业区甚至整个市的物流和商贸物流配送程的综合需要，与此同时该项目也服务浙赣皖闽等地，从而构建专业的物流网络综合服务基地。该项目总投资10亿元。项目用地目前正在报批，土地征迁也正在进行中。

（4）城北新城城市综合体项目选址在城北新城核心区，总用地面积为41公顷，总建筑面积有64万平方米，建筑容积率为2.0。该项目的主要包括旅游集散、商业、金融、文化创意、商务办公、休闲娱乐、星级酒店、居住等。该项目有三期不同性质的开发建设，目前正在开发一期和二期工程，三期项目主要是核心商务区，总用地面积27公顷，总建筑面积约58万平方米，其中住宅部分总占地面积8.4公顷，总建筑面积约18万平方米。该项目总投资15亿元。目前，项目用地征迁及周边基础设施配套工程正在开展建设。

（5）市第二福利院（一期）项目选址在双塔街道赵家村杨梅溪口，规划总用地面积为35亩，总建筑面积为50亩，建筑容积率为1.2。固定资产投资有8000万元以上，该项目目标是建设一个集康复楼、托老部、行政综合楼、老年公寓、餐厅等于一体化服务的养老服务中心。该项目作为一项民生工程，得到了相关政府部门的大力支持，土地的性质因此与其他项目有所不同，土地用途是慈善用地，土地使用年限50年。该项目总投资8000万元。目前该项目用地已征用。

（6）旅游集散中心建设项目位于双塔街道双塔大桥东北侧，是城北新城客运枢纽组成部分，项目规划用地总面积为25.5亩，总建筑面积约67.5亩，建筑容积率为1.0。该项目的建设内容包括商业购物区、接待服务区、餐饮区、宾馆住宿区、办公区等。该项目总投资2.2亿元。目前已完成项目规划和项目建设建议书。

（7）中国特工城项目选址有两个方案：第一是在市区双塔公园区块，主要建设中国特工城的主题公园；第二是在保安乡仙霞古道周围，建设中国特工城的游乐场所。方案一陆上和水上共占地面积为200～300亩，主要建设博览板块、互动板块、表演板块和户外运动板块。方案二占地面积为150～200亩，该方案则侧重于借助保安已有戴笠秘宅以及军统特工文化，主要布局5大板块，唯一与第一板块不同的在于保安区块借助戴笠秘宅成为一个单一板块，同时还设置一个体验式特工训练营——仙霞锄奸特训营板块。该项目总投资2.5亿元。目前项目进展情况是已完成《中国特工城策划方案》。

3.2 整理分析项目资料

建设用地项目优选的基本思路：严格保护耕地；严格执行国家的土地供应政策；土地供应结构需要进一步优化，民生项目必须得到优先保障，给战略性新兴产业项目提供一个良好的发展环境，重视重大基础设施项目，为现代服务业项目和传统优势产业的稳定发展，提高项目用地的效率，促进民生改善，促进产业发展的大环境优化，促进房地产市场健康稳定地发展，促进产业结构的优化和经济发展方式的转变；优化土地供应的空间布局，着力推进“工业新城、山水家园、旅游胜地”城市建设。优先保障民生项目、战略性新兴产业项目、重大基础设施项目、现代服务业项目等国家鼓励类项目的用地需求，从严控制限制类项目用地，严禁为高能耗、高污染、高排放和产能过剩等禁止类项目安排用地计划。

（1）结合建立的指标体系和调查得到的数据确定建设用地项目优选的指标体系，建立层次结构模型，如表1。

（2）构造对比矩阵

就准则层对目标层进行重要性比较，建立O-B判断矩阵。比较各准则B1、B2、B3、B4对目标O的重要性。

表1 建设用地项目指标体系Table 1 The index system of construction land project

A是正互反矩阵，由A确定B1、B2、B3、B4对目标O的权向量。

（3）层次单层排序及其一致性检验

计算可得A的特征向量W=[0.308 0.317 0.249 0.126]T，λ=4.166。

当CI接近于0，一致性比率小于0.1时，认为A的不一致程度在容许范围之内，有满意的一致性，通过一致性检验。可用W作为权向量。

（4）进行项目优选综合指标值的计算

指标层用0～100分的分值表示，分值越高越具有可取性。这一过程利用特尔菲法确定。经过多轮相关专家咨询与反馈，最终确定各指标层的分值，如表2所示。

表2 建设用地项目优选指标层分值Table2 Construction land project optimization index score

通过特尔菲法得出每一项目的相应指标分值，再根据项目优选综合指标分值=B1×0.308+B2×0.307+B3×0.249 +B4×0.126可计算得到各个项目优选的综合指标分值（表3）。

表3 建设用地项目优选计算Table3 The optimization calculation of construction land project

由此可得到这七个项目从优到劣次序为：市第二福利院（一期）项目、中部特色工业经济区供水工程、城北新城城市综合体项目、中国特工城项目、汽车商贸城项目、综合物流中心项目和旅游集散中心建设项目。

References)

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[9] 班允浩,杨智璇. 熵权分析法在建设项目优选问题中的应用研究[J]. 中国集体经济,2008,(27):103-104. Ban Y H, Yang Z X. Application research of entropy analysis in construction project optimization problem[J]. China Collective Economy, 2008,(27):103-104.

Optimizing the selection of construction projects when planning land use

CHEN Zheng-Qiang1, XU Bao-Gen2
(1. Bureau of Land and Resources of Yiwu City in Zhejiang Province, Zhejiang Yiwu 322000, China; 2. Real Estate Research Institute of Zhejiang University of Finance & Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China)

Aimed at solving the prominent contradiction between land supply and demand, this paper researches how to optimize the selection method of construction projects leading to economic transformation and upgraded quality of life. It provides technical support and a basis for scientifcally compiling an overarching plan for land utilization. The paper uses the Delphi method, analytic hierarchy process, and empirical analysis method to analyze data. The paper proposes a fundamental principle, indexing system, and technical method for selecting the optimum construction projects during land use planning. It uses the land use planning a city in Zhejiang province as a case study to show the optimal selection method of construction land projects. The paper concludes that the selection of construction projects should obey the following principles: they should protect farmland, intensively use construction land and accessible and comprehensive project selection indexes, and select the optimum indexes. These principles allow one to preferentially consider the type and area of land for the projects and the nature, intensity, and previous preparation of construction land projects and calculate the comprehensive index of the project using the weight-average method. Empirical research can prove that the optimizing results conformed to the actual and the technical method is feasible.

land use planning; construction land project; optimizing method; the empirical analysis

F301.23

A

2095-1329(2016)04-0024-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.007

2016-06-21

2016-08-25

陈正强(1965-),男,农学学士,高级工程师.

电子邮箱: czq650926@163.com

联系电话: 0579-85589012