国际发展援助背后的真相※

文/李小云



国际发展援助背后的真相※

文/李小云

2015年9月，联合国可持续发展峰会在纽约举行，国家主席习近平在会上宣布了一系列关于中国政府的举措。笔者当时写了一篇文章，题目为《中国能为世界提供什么》，这篇文章的主要内容是：中国到底应不应该为其他国家提供援助？当时，在该文章的后面有很多的评论，但令笔者特别意外的是，很多人完全不理解中国为什么会提供援助？其中，评论者们最大的疑问就是：中国有那么多的贫困人口，为什么还要给别人提供援助？很多评论始终围绕在这个问题上。因此，在探讨这个问题之前，笔者将首先给大家介绍一下国际发展援助，因为这个问题是和国际发展援助问题密切相关的。

一、国际发展援助的起源

（一）基督教传播过程中的援助

国际发展援助的第一个起源就是基督教的传播。1776年英国伦敦的福音教会，在其杂志上发表了一个社论，即“我们要向那些处于愚昧的、深受压迫的国家传播基督”。该社论是具有历史性意义的，很多传教士因为这个社论，开始到其他国家进行传教。16年以后，一个叫威廉・凯里的英国人，在诺丁汉布道的时候明确提出，要把传教士组织起来，到海外去传教。他将前面的宣言具体化了。国家发展援助的序曲从此刻就开始了。后来，另一个英国人戴维・利文斯敦（David），受到伦敦传教士协会的派遣，到今天的南非传教，他需要说服南非一个部落——巴克温那——的首领赛凯勒。赛凯勒有好几个妻子，而一夫多妻制在基督教里属于落后的习俗，利文斯敦就希望说服赛凯勒放弃这个习俗，但并不起作用。后来，赛凯勒的儿子生病了，病得非常严重，生命垂危。恰巧利文斯敦也是一位医生，于是他将赛凯勒儿子的病治好了。治好以后，出于感恩，首领赛凯勒认为上帝很好，于是要求其部落的人都信奉上帝。

虽然，宗教被当地人接受了，但他们并不是发自内心地信奉宗教，而是因为宗教世俗化了，宗教能解决人们的问题，所以这些人才开始信教。这就是卫生医疗人道主义援助的开端，也是国际援助历史发展的一部分。

（二）殖民主义过程中的援助

卫生医疗人道主义援助是从非洲开始的，但却不仅限于非洲。解放前，中国的很多医院，最初都是由基督教的传教士建的，他们建医院、建学校的目的是希望改造中国人，因为当时的中国是落后的，他们认为自己有义务带领落后地区的人走向文明。这是他们的理念，这也成为殖民主义的合法性依据。谈到殖民主义，很多人认为殖民主义是一个很负面的词，认为殖民主义就是一个反动的行为。但当时的殖民主义应该算一个现代的词语，当时的殖民主义行为也是非常合法的，对殖民者来说，通过殖民主义改造那些野蛮人是非常光荣的。笔者曾去过南太平洋的巴布亚新几内亚，这个地方生活在高山上的人是不穿衣服的，直到现在都是这样。殖民主义者认为这些人就是野蛮人，所以他们要带领这些野蛮人走向现代化。殖民统治就把这样的理念付诸于行动，殖民者在殖民地修学校、建医院等等，这就是殖民主义的援助。比如香港，受到过英国的殖民式统治，香港很多的东西都是英化的、英式的，是英国统治期间所建设的。英国在1929年的时候颁布了《殖民地发展法》，香港的发展也受益于这部法律。因为在此之前，英国政府是不会拿钱去为其“殖民地”搞建设的，一般是由教会自行修建。所以，1929年以后英国政府在“殖民地”建学校、建医院、建农场、修道路，这些就属于政府行为了。

（三）“马歇尔计划”的开展

1944年7月，二战基本结束，在美国的布雷顿森林华盛顿山大旅社召开了著名的布雷顿森林会议，会议通过了布雷顿森林会议协定，决定成立国际货币基金组织和世界银行。国际货币基金组织（IMF）的职责是监察货币汇率和各国贸易情况，提供技术和资金协助，确保全球金融制度运作正常。简单说，如果一国的金融系统出了问题，没有足够的资金用于支付国际贸易和进口货物，国内经济出现重大问题，经济系统出现瘫痪，国际货币基金组织可以提供大量的贷款，用以稳定该国家的财政。世界银行最初的使命是帮助第二次世界大战中被破坏的国家进行重建，资助他们克服贫困、提高人民生活水平。后来，转为帮助非洲、亚洲和拉丁美洲国家的经济发展。比如一国需要建设铁路、公路等基础设施，可以向世界银行申请贷款。世界银行还举办相关的培训以促进成员国能力和技术水平的提高。

国际货币基金组织和世界银行的成立，为国际发展援助提供了资金和制度支持。1947年美国国务卿马歇尔，在哈佛大学作演讲，提出了“欧洲复兴计划”，即美国对被战争破坏的西欧各国进行经济援助、协助重建的计划。通过该计划，美国将自己过剩的物资捐给欧洲，并向欧洲提供贷款，帮助欧洲重建。西欧各国接受了美国包括金融、技术、设备等各种形式的援助合计130亿美元，相当于如今的1000多亿美元。“马歇尔计划”历时四年，绝大多数参与国的国民经济都恢复到了战前水平，之后20多年间整个西欧经历了前所未有的高速发展。

二、国际发展援助的发展阶段

（一）国家发展援助的最初阶段

为什么西方国家推行“马歇尔计划”？为什么资本主义国家会提供援助？概括起来有以下几个方面的原因。第一，很多发展中国家在过去都是西方资本主义国家的殖民地，西方国家认为自己有义务，或者有一种道德的责任去帮助这些原殖民地发展，不能让这些国家走上他们所谓的歧途，变成社会主义国家。所以，以美国为首的西方国家，通过援助和资金支持，希望这些发展中国家都能够按照他们的价值体系、按照他们的发展方式发展。第二，如果欧洲不能复兴发展，美国就没有办法发展。欧洲和美国的经济关系很密切，在历史上美国是欧洲的原材料产地和主要市场，所以，如果欧洲发展不起来，美国是无法发展的。当欧洲发展起来以后，如果发展中国家还没有发展起来，又没有西方发达国家的帮忙，南北差别即发达国家和发展中国家之间的差别会越来越大，将直接威胁到他们的利益。所以西方国家采取的措施就是：拿出自己财政的一部分，来支持发展中国家的发展。第三，维护自身利益的需要。西方的发展援助是以美国为主导的，因为二战以后美国是除了前苏联以外唯一的超级大国，因此，美国开始实施“马歇尔计划”，为被二战破坏的国家或地区提供援助，包括欧洲国家、日本、韩国，甚至中国台湾地区。这些国家和地区发展起来以后，美国又将他们团结在一起，成立了经济合作与发展组织，共同向其他国家提供援助。但是他们必须遵守由美国主导的共同规则，这样就在经合组织成立了一个委员会，叫发展援助委员会，通过委员会规范成员国的行为。美国通过控制经合组织，约束各国遵守其制定的相关规则，不允许其他国家做不同于美国的事情，由此，美国就形成了霸权。美国的霸权不仅表现在金融方面，还体现在发展领域，国际发展援助的制度化进程由此开始。

（二）国家发展援助的扶贫阶段

现代国际发展援助从“马歇尔计划”开始，但到了20世纪80年代，对发展中国家的援助已经进行了30多年。然而，发展中国家还是落后，经济没有实现快速增长，非洲国家、印度、巴基斯坦的经济发展都没有起色。于是，很多国家认为，过去开展的援助是不可行的、不起作用的。所以，需要更换援助主题和方向，援助资金不应再被用于帮助发展中国家发展经济，应在国家及其人们的基本需求、教育、卫生、社会发展等领域开展援助。所以，2000年联合国通过的千年发展目标主要是做扶贫工作。扶贫和脱贫成为国际发展援助第二个阶段的主要任务。

（三）国际发展援助的可持续发展阶段

2015年，联合国千年发展目标到期。然而，如果把中国的扶贫成就去掉，非洲国家和其他国家的贫困情况基本上没有变化。这意味着过去的援助并没有效果。那么，以后怎么办呢？所以，联合国又开始召开可持续发展峰会，于是，国际发展援助进入到第三个阶段，即可持续发展阶段。国际发展援助在不同的阶段有着不同的主题。但是所有阶段的主题都是在西方国家，特别是美国的主导下发展起来的，这些主题并不完全是发展中国家，特别是欠发达的一些非洲国家所需要的。虽然中国不是依赖援助的国家，但很多国家都非常依赖援助。对他们来说，援助非常重要，甚至有些国家预算的60%-70%都是援助的资金。然而，这些援助通常都是附带条件的，比如必须坚持可持续发展，必须进行应对气候变化，必须要做扶贫，等等。这些不是由受援国自己决定的，也就是说，西方的援助是有条件的。

既然西方的援助没有发挥作用，没有实际的援助效果，西方国家为什么还要向发展中国家提供援助？西方国家的人们为什么不反对呢？西方发展援助经过了上百年的历史演变，特别是经过二战后六十多年的演变，对外援助已经形成了一个巨大的利益链条，已经形成了一个产业，实现技能化、制度化，为很多人提供了就业。一旦停止对外援助，这些人就会失业。出于本国的利益，西方国家也不能停止对外援助。然而，对外援助又没有什么效果，所以就形成了一种骑虎难下的局面。

国际援助发展到现在，也出现了一些新的变化。第一，发展中国家的一些国家由穷国变成了富国。如中国、印度、巴西等，特别是中国，经过多年的发展，国家富裕了。与此同时，其他很多国家都发展起来了，现在的第三世界不再是过去由众多很穷的发展中国家组成的第三世界了。这意味着，第三世界已经消亡了。第二，南南合作的性质和内涵发生了变化。中国在中非合作论坛、在纽约发展峰会上多次表示，过去的南南合作是穷国在富国的封锁之下万不得已进行的，旨在一起相互交流经验，“抱团取暖”。如今，像中国、巴西、印度等国家都有了发展的经验；经过多年的发展，也积累了一定的资金；发展中国家还建立了自己的银行、合作机制，比如金砖国家银行、亚投行、新加坡发展银行等等。既有资金和经验，又有制度和银行，南南合作成为顺其自然的事情了。过去的合作，政治上的意义较大，今天的合作则具有更多的实质性内涵。比如中非合作，是有实质性合作的。

三、中国对外援助的发展及缘由

（一）中国对外援助的发展阶段

在国际发展援助和国内外形势等因素的影响下，中国的对外援助大概经历了以下几个阶段：

第一阶段，新中国建立以后，中国人从此站起来了。一个大国成功地实践了西方的理论——马克思主义理论，并进行了社会变革。这个社会变革的意义是非常大的，土地改革、妇女解放……使中国发生了非常巨大的变化。那些处于被剥削状态的国家，看着中国的成功，也想学习中国革命的经验。所以，那个时候中国的援外要支持进行革命的国家，即所谓的“革命输出”。此时的支持，是不附带任何条件的，也是不计代价的。比如修建坦赞铁路，耗资巨大，如果放在今天，坦赞铁路是很难完成的。当时的我们不计代价，只因为这是那个时代的一种特殊需要。

第二个阶段，到了20世纪80年代，我们的经济发展比较落后，国际形势和国内形势的发展，使得“支持革命”不再成为可能，中国开始实行改革开放。在这种情况下，中国进入到对外援助的第二个阶段：互惠互利。这意味着，中国将不再像过去那样无偿地为其他国家提供援助了。然而，虽然我们的经济也很困难，但中国还是坚持拿出一部分财政收入支持其他国家。为什么在那么困难的时候我们还要支持其他国家呢？因为我们过去支持非洲，非洲也支持我们，把我们“抬进了联合国”。他们都是中国的老朋友，还需要保持必要的联系和相互支援。2015年12月，习近平主席访问津巴布韦时还在讲：“中国人不会忘记老朋友。”可见“老朋友”对中国的重要性。

第三个阶段，到了21世纪，中国进入到一个新的历史时期，进入到一个开始尝试性地把握世界的时期，中国现在越来越自信了。在这种情况下，我们的对外援助相应进入到了一个新的时期，对外援助正在成为中国在世界上谋求应有位置的重要支撑。通过对外援助和一系列外交活动，中国正积极谋求在世界经济贸易中的应有位置，以及逐步确立自己在国际社会的话语权。正因为如此，习近平主席在联合国可持续发展峰会和南非约翰内斯堡中非合作论坛上作出了一系列承诺。由此可以看出，我们的对外援助正在成为支持中国发展的一个重要战略，中国的对外援助正成为中国对外关系的一张名片，成为构建中国对外形象的重要途径。

（二）中国开展对外援助的缘由

回到本文开头提出的问题：中国为什么要进行对外援助？这既有政治方面的原因，也有经济方面的原因。这里，笔者主要就以下三个方面作重点说明。

第一，对外援助越来越多地和我们每个人的生计直接相连。国内的人们通常不太理解，对外合作对我们的生计到底有什么意义？其实，出口非常重要，我们在长江三角洲、珠江三角洲经济带制造出来的产品，大部分是出口到国外的，对外贸易与合作养活了很多企业，在这些地区形成了很多产业，进而提供了很多就业岗位。然而，一旦我们的产品无法出口，很多人也就失业了。而通过开展对外援助，推动中国与其他国家的贸易合作，增进双方之间的关系，是有益于国内经济和民生的，也和百姓生计息息相关。

第二，作为发展中国家，中国从世界经济的发展中也获得了巨大的收益。在加入WTO以后，中国发生了巨大的变化，中国的人口红利、劳动密集红利等，都是在全球化条件下实现的。在过去30年里，中国从一个贫困的国家变成一个世界工厂，国际社会到处都是中国制造的产品，我们每个人工资福利的增长里面就有世界上很多其他国家的贡献。所以，中国和世界是一个整体，不再是分开的。

第三，对外援助和国内的扶贫并不冲突。其实，中国政府对扶贫的投入并没有减少，而且一直在增加。而中国每年用于对外援助的钱是很少的，只占国家财政预算的很小一部分，和教育投资等国内很多方面的投入差得很远。

现在的国际社会处于经济全球化过程中，我们的经济发展依赖于国际市场和其他国家提供能源资源，需要同国际社会进行各种贸易合作，同时，我们的企业也要走出去。开展这些经济活动，我们就需要和其他国家打交道，到这些国家进行投资，做生意。目前，中国的产能已经过剩，亟需开拓国际市场，将我们的产品转移出去，可缓解当前国内产能过剩的现状。所以，为了更有效地推动中国与其他国家的关系，我们有必要拿出适当的钱去援助这些国家，如果等到中国的问题（比如扶贫问题）解决以后，再去援助他国，无论从逻辑上，还是从情理上，都是说不过去的。

结语

总而言之，我们到一个国家投资，不能只取不予，应该多做一些公益活动，让当地政府和人们都能从投资中获益。因此，我们还有很多方面需要改进。首先，开展对外援助也应注重提高效率。目前来看，我们在受援国建设的基础设施比较多，如公路、桥梁、学校等等，让很多人觉得这些都是形象工程，客观上会引起很多人的误解，未能达到援助的口碑效果。其次，在对外援助的评价方面，中国做得不够。我们的对外援助体系和西方的援助体系不一样，尤其是对外援助的评价体系方面，另外还涉及到援助数据的公开和评估等各个方面，在这些方面，中国是需要改进的。第三，对外援助应该考虑受援国的具体情况，把工作做细做好，才能使对外援助取得最大的效果。比如，笔者曾到过一个中国的援助施工工地，项目使用的插销板都是中式的，而当地使用的是英式的插销，所以，这样的插销板就没法使用。类似这方面的具体问题还有很多，这虽然是一个很小的问题，但也反映了我们对外援助的一些不足，工作做得不够细致，这会影响中国对外援助的效果。

另外，在当前中国的发展阶段，中国的援助应保持中国特色，有些做法还应该坚持。第一，中国应该建更多的形象工程。一方面，修建公路、铁路等基础设施比较实用，很容易达到宣传的效果；另一方面，修建类似会议中心等设施，虽然与人们的生活相关度差一些，但也可以减少受援国政府的预算，当地政府可以用这笔预算去做其它的事情。第二，坚持推行援建项目。进行基础设施建设，对我们的好处很多。中国人自己去修，主要使用自己的原材料，这与国内的经济构成了互惠互利的关系。相反，直接将钱给受援国的做法，并不能达到经济上互惠互利的目的。

注释

※ 本文根据凤凰卫视《世纪大讲堂》演讲整理，经作者审定。

［作者单位:中国农业大学人文与发展学院］