以色列能源外交的历史、现状与特点

张帅（ 云南大学国际关系研究院 ）



以色列能源外交的历史、现状与特点

张帅
（ 云南大学国际关系研究院 ）

摘 要：以色列的能源外交历经了半个多世纪的漫长过程，从建国初期的艰难起步，到中东战争中被封锁与遏制，再随着中东和平进程推进实现全面发展，一直伴随着中东地区政治、经济的互动与博弈。目前以色列由于坚持强硬政治路线，其在中东开展能源外交曲折艰难，但能源外交有助于以色列加强与周边国家的能源合作，为政治和解创造条件。然而，中东地区复杂的地缘政治关系，也有可能因能源问题激化与周边国家的矛盾。

关键词：以色列；能源外交；中东；地缘政治

能源是维持国家经济和社会发展的命脉，以色列作为中东地区的发达经济体之一，自身缺乏充足的油气资源来保证经济和社会的可持续发展。根据美国《油气杂志》的统计，2014年以色列石油和天然气的探明储量分别为1150万桶和10.1万亿立方英尺［1］，2013年以色列进口石油1181.8万吨，消费量为1183万吨，对外依存度为99.9%；进口天然气148万吨油当量，消费量为620万吨油当量，对外依存度为23.87%［2］①以色列能源工业数据大多被列为国家机密，官方不公开发布相关数据，因此尚无2015年相关数据。。可以看出，以色列的天然气消费少量依靠进口，石油则严重依靠进口。长期以来，由于巴勒斯坦问题，以色列与周边国家地缘政治矛盾尖锐，以色列与地区油气资源丰富国家的能源关系相当脆弱。由于整个中东地区深受恐怖主义威胁，连接以色列的许多油气管道及油气田设施时刻面临恐怖袭击的威胁。

综合以上原因，以色列被称为中东地区的“能源孤岛”。为确保能源安全，以色列自建国以来分别与地区内外相关国家开展了多种形式的能源外交，其间伴随着中东地区政治、经济的互动与博弈。本文对以色列长达半个多世纪的能源外交历程进行系统回顾，进而阐释其能源外交可能给中东地区发展带来的机遇和挑战。

1 以色列能源外交的历程

“能源外交”是指“外交、外经和能源等部门会同各个能源公司，为实现对外能源政策的目的而开展的各种实际活动。”［3］以色列自建国以来，能源外交开展得并非一帆风顺，伴随着中东地区地缘政治形势的变化而跌宕起伏。

1.1 艰难起步阶段（1948－1966年）

以色列建国之初国内外形势严峻，其宣布成立后的第二天，即1948年5月15日，埃及、外约旦、伊拉克、叙利亚和黎巴嫩五个阿拉伯国家宣布对以色列发起“圣战”，并相继派兵进入巴勒斯坦，第一次中东战争爆发［4］。以色列的能源进口线路几乎全部被切断，其中最主要的摩苏尔-海法输油管线被伊拉克关闭。为了巩固新生政权，确保现代化武器装备在战争中正常发挥作用和国内经济发展对能源的需求，以色列秘密地与苏联、荷兰、墨西哥等国开展能源外交，进口石油和天然气。

起初，苏联在犹太人建国问题上和联合国表决巴勒斯坦分治决议时，对以色列持同情和支持的立场，加之苏联是一个油气资源大国，自然便成为以色列建国初期能源外交的主要对象。在第一次中东战争中，苏联首先通过其东欧卫星国罗马尼亚、捷克斯洛伐克、波兰和南斯拉夫等向以色列间接出口军火、石油等战略物资。从1953年开始苏联直接向以色列供应石油，1954年以色列从苏联进口的石油增加了10倍［5］。然而由于美苏争霸的世界格局形成，1956年的第二次中东战争中，苏联开始支持阿拉伯民族主义，与美国在中东地区展开对峙，以苏能源外交随之中断，以色列能源外交开始转向美国当时在中东的战略盟友伊朗。

伊朗作为中东非阿拉伯伊斯兰国家，对以色列抱有一定的同情态度，摩萨台政府曾一度宣布承认以色列。巴列维国王时期，美伊之间是准同盟关系。在伊朗伊斯兰革命前，以伊双方保持着紧密的关系，双边外交关系中最重要的内容之一就是石油。以色列在建国初期曾提出，铺设埃拉特-阿什凯隆管道来进口伊朗石油的设想，但是由于中东局势的变化，该设想并未付诸行动。早在1953年，以伊就签订了石油供给协议，只不过双方能源合作关系处于一种秘密状态。随着巴列维国王上台，伊朗希望摆脱国内经济困境，改变第二次中东战争导致的传统石油出口路线受阻的局面，而此时苏联中断了对以色列的石油供应，以伊双方顺势加强了业已存在的石油关系。1957年年底，以伊石油合作关系公开化，从1959年开始，以色列80%～90%的石油从伊朗进口。1965年7月，以色列时任外长高达·梅厄在与巴列维国王的秘密会晤中重提修建埃拉特-阿什凯隆管道的设想，巴列维国王也表示了浓厚兴趣，随即两国围绕资金和技术等问题展开了多次高级别会谈。

这一时期，由于以色列刚刚独立建国即陷入了周边阿拉伯国家的围攻，能源外交起步略显艰难。由于苏联和伊朗的先后支持，以色列的能源外交得到一定进展和成果，为其在被封锁与遏制期间的经济、社会和军事国防的正常运转提供了有效保障。

1.2 被封锁与遏制阶段（1967－1977年）

1967年，以色列凭借前一阶段能源外交积累起来的石油资源，在第三次中东战争中先发制人，取得了战场绝对优势。战后，以色列夺取了埃及的主要石油产区西奈半岛。据统计，1967－1975年，以色列石油消费总量的约65%来自西奈半岛［6］。20世纪70代初期，以色列的石油消费基本实现自给。但由于以色列在第三次中东战争中攫取了阿拉伯国家的大片领土，进一步激起了阿拉伯民族主义的复兴，使以色列在国际上更加孤立，这些因素促使以色列加快与伊朗进行能源外交的步伐。

根据以伊双方之前的协商和论证，1968年埃拉特-阿什凯隆输油管线开工，并在一年内竣工，该管道的输油量可满足以色列75%的石油需求［7］。1969年12月伊朗的石油首次通过该管道输往以色列，1970年有162艘油轮向输油管卸载了近1000万吨石油。同期，以伊双方合资建立泛亚石油公司（TAOC），旨在进一步扩大伊朗向以色列出口石油的规模。根据双边达成的协议，TAOC获得了一条输往以色列内盖夫地区中心城市贝尔谢巴的输油管道经营权，在埃拉特和阿什凯隆两大港口修建原油装卸码头，并成立埃拉特-阿什凯隆管道公司（EAPC）作为TAOC的子公司，负责经营输油管道和港口码头的相关业务。两国能源关系在20世纪60年代末和70年代达到高潮。

在以伊双方能源关系走近的同时，以色列的整个能源外交格局发生了变化。1973年爆发的第四次中东战争改变了中东的地缘政治格局。战后，埃及收复西奈半岛部分领土，以色列石油自给的局面被打破。同时，在美国的斡旋下，阿以和平进程拉开序幕，以色列开始尝试在埃以和平进程的框架下，与埃及开展能源外交。此外，美国为推进阿以和平进程，也开始对以色列能源外交施加影响。

1975年9月1日，以色列与美国签署了旨在促使埃以和平的《美以谅解备忘录》，16个条款中有2个涉及美国对以色列能源进口、运输、战略储备和应急的承诺与责任的规定。例如，第1条则规定：“在今后较长一段时间内，美国政府在自身资源储备能力和国会授权允许范围之内，将竭尽全力确保以方武器装备、国防安全、能源和经济发展等方面的需求。”第3条规定:“以色列将通过正常的途径，独立地安排和规划自身石油需求方面的事项。如果当以方无法确保自身能源需求的时候，美国政府将根据以色列政府的通告，确保以方为期5年的石油供应。”第3条的两个附加条款还规定：“如果以方在正常情况下无法进口石油来满足国内需求，美方将有义务采取措施确保以色列国内石油消费的需求。当以方的石油运输受到威胁的时候，美方将竭尽全力确保以方石油运输的安全；当以色列遭遇石油禁运的时候，美方将根据国际能源署的‘石油分享计划’对以色列实行援助，美以双方每年将组织相关专家对如何确保以方获得稳定的石油供应展开调研。”［8］有了美国对以色列能源安全的保证以及埃以关系的改善，1976年以色列首次进口埃及原油。1977年以色列效仿美国能源治理的模式，在燃料部的基础上成立了能源部，负责能源外交的开展和能源政策的制定等事项。

这一时期，能源作为国际政治博弈的重要砝码，对以色列的能源外交产生了深刻影响，中东地缘政治局势的变化和发展，也促使以色列能源外交路线开始转向理性与务实。

1.3 理性与务实阶段（1978－1990年）

鉴于第一次石油危机的教训，1978年以色列首次建立了为期6个月的石油战略储备，以应对伊朗政局动荡对能源安全造成的冲击。1979年伊朗爆发伊斯兰革命，巴列维王朝被推翻，伊朗随即中止了与以色列的能源外交关系，双方之前达成的一系列能源合作协议以及在建的油气供应基础设施项目被迫终止，以色列不得不另寻新的合作伙伴。此时，伊朗革命导致中东地缘政治格局再次重组，并引发了第二次世界石油危机。这让美国和以色列意识到，中东地区的和平与稳定是维护自身能源利益的关键所在。

在美国的主导下，以色列与埃及分别于1978年和1979年签订《戴维营协议》和《埃以和平条约》，双边建立了外交关系，埃及的石油通过油轮和管道源源不断地输往埃拉特和阿什凯隆［9］。条约中还规定，以色列有权争取获得埃及国内需求之外的石油，并在另一个附加文件中规定，美国在危机时期确保以色列的石油供应。美国和埃及成为以色列这一时期能源外交的重点。

20世纪80年代，在两次石油危机的打击下，西方经济出现了高通胀和增长乏力。而此时以色列的经济几乎与美国经济捆绑在一起，所以也出现了高通胀和支付失衡的问题。为了降低经济成本，一方面，以色列与美国于1982年合资组建Isramco公司，共同对美国陆上和以色列近海进行油气勘探开发。另一方面，凭借美国与伊拉克的密切关系，在1980-1988年两伊战争期间，以色列试图说服伊拉克重启摩苏尔-海法输油管线。

为了缓解伊朗革命和两伊战争加剧的中东紧张局势，这一时期以色列改变了强硬立场，在美国的斡旋和主导下与埃及签订了和平协议，共同开启了中东和平进程。在此框架下以色列推行了一条理性与务实的能源外交路线。所以，当冷战结束和世界格局发生深刻演变的时候，以色列抓住机遇与中亚和周边国家改善关系，能源外交实现了全面发展。

1.4 全面发展时期（1991－2003年）

随着苏联解体和冷战结束，国际形势和格局发生了深刻变化。以色列抓住机遇，把能源外交推向中亚国家，并与周边国家改善关系，缓和地区紧张局势，引进西方油气公司的资金和技术，开展一系列能源合作。20世纪90年代，以色列的能源外交主要表现在四个方面。

第一，能源外交推向中亚。苏联解体后，中亚地区独立出一些新兴国家。以色列是首批承认阿塞拜疆和哈萨克斯坦并与其建立外交关系的国家之一，以色列与阿塞拜疆和哈萨克斯坦开展能源外交具有很多战略考量。首先，历史上，阿塞拜疆与哈萨克斯坦存在许多犹太移民和犹太社区。两国成为在二战时期犹太人的避难场所，而且两国的犹太人享有宗教信仰的自由。其次，阿塞拜疆和哈萨克斯坦是中亚地区油气资源大国。独立后，急于摆脱对苏联政治和经济上的依赖，而以色列在农业、水资源管理、医疗卫生以及高科技等方面对两国具有吸引力，何况与以色列保持紧密关系也意味着对欧洲国家、美国的开放和合作。再次，安全是加强双边关系的粘合剂。以色列为阿、哈两国提供重要的武器系统和军火，为两国军队的现代化提供援助。最后，在20世纪90年代初阿塞拜疆人与亚美尼亚人因纳戈尔诺—卡拉巴赫飞地争端爆发的冲突中，以色列采取支持阿塞拜疆一方的立场。这些战略上的考量，深化和加强了以色列与阿、哈的能源关系。

第二，与海湾国家的能源关系实现突破。1993年巴以双方签订《奥斯陆协议》，中东和平进程取得实质性重大进展，阿以局势有所缓和。鉴于此，以色列与卡塔尔签署了关于以色列进口卡塔尔天然气的《谅解备忘录》［10］，以色列首次从海湾国家进口天然气。

第三，与西方油气公司开展能源外交。自20世纪90年代初，以色列通过对国有公司实行私有化、引入外国石油公司参与本国油气勘探开发等方式，提高了油气勘探开发效率，尤其是在天然气领域。20世纪90年代开始，英国天然气集团（BG）、Enserch公司等国际能源公司开始进入以色列油气市场，这为以色列在90年代多个重大油气田的发现创造了条件，对以色列油气工业日后的发展产生了巨大影响。90年代初期，Isramco公司与美国的西方石油公司在阿什凯隆近海共同进行了三次钻探，发现了少量石油资源，也激发了油气公司在以色列海上进行油气勘探的兴趣。1999年，在以色列石油公司与BG等国际石油公司的共同努力下，在以色列近海发现了储量近1.5万亿立方米的天然气田［11］。1999年11月，BG与巴勒斯坦自治政府签署了一项为期25年，旨在开发加沙地带油气资源的协议，协议签署后不久，BG便在加沙沿海一带发现规模超过以色列近海天然气田的天然气储藏［12］。鉴于以色列将可能成为巴勒斯坦天然气的出口市场以及财政收入的来源，巴以双方首次通过能源外交开展一系列谈判和协商。2000年2月，以色列与西方油气公司又在以色列近海发现了Mary-B气田，该气田的产量一度占以色列天然气总消费量的40%［13］。

第四，高调重提摩苏尔-海法管线的重建。2003年的伊拉克战争又成为以色列能源外交的一大机遇。萨达姆政权被推翻以后，美国希望按照自己的路线图对伊拉克乃至整个中东地区进行改造，其中区域经济合作被视为保持中东持久和平的关键，而能源合作又是经济合作的基础之一。以色列抓住这一机遇，提出重修摩苏尔-海法输油管线，以色列国家基础设施和能源部部长约瑟夫·帕瑞斯基表示，重启该管道将为以色列节约25%的能源开支，海法也将成为“中东的阿姆斯特丹”［14］。2003年7月，以色列财政部长本杰明·内塔尼亚胡签署了减轻对伊拉克贸易制裁的命令，允许当地企业与之前政治上敌对的国家订立相关合同，为摩苏尔-海法管线的重建创造了条件。

这一时期冷战结束，中东局势缓和，地缘政治格局再次重组，为以色列能源外交提供了外部机遇，从而实现了全面发展。然而，由于推行强硬路线的以色列右翼政党开始掌权，巴以双方又爆发多次冲突，中东和平进程出现严重倒退，导致以色列目前的能源外交在艰难中推进。

2 以色列能源外交的现状和特点

中东地缘政治错综复杂，地区油气资源丰富，以色列开展能源外交的对象、目标、过程和结果等形成了自己的特点。

2.1 与中亚国家深化能源关系，但中东能源合作陷于停滞

2003年以后，以色列的能源外交主要朝着两个方向发展，一方面拓展传统能源进口渠道，增加来自中亚国家的石油进口，另一方面继续深化与埃及的能源合作。由于利库德集团奉行强硬路线，能源外交虽然取得了一定成就，但开展得并不顺畅。

以色列与埃及就通过“和平管线”进口尼罗河三角洲和近海天然气的合同经过长期不懈的谈判，终于在2004年2月完成，以色列电力公司与埃以合资的东地中海天然气公司签署了供气合同。2005年，以色列与埃及达成一项协议，从2008年起的15年内，埃及通过跨境天然气管道向以色列输送250亿立方米天然气［15］。

2006年，以色列与阿塞拜疆国家石油公司（SOCAR）签署协议，规定以色列可以通过阿什凯隆-埃拉特管线进口阿塞拜疆的轻质原油。以色列同时提出该管线与巴库-第比利斯-杰伊汉管线（BTC）并联的设想。同年年底，格鲁吉亚总统萨卡什维利和哈萨克斯坦副总理卡里姆·马西莫夫同时访问以色列，并商讨了三国石油运输等合作事宜，结果是以色列今后可以稳获里海丰富的油气和三国油气运输管线落成的外交胜利。

近年来，以色列在沿海地带发现了多个天然气田，包括2009年发现的储量约为3000亿立方米的Tamar气田，2010年发现的储量高达4700亿立方米的Leviathan气田等，这些发现正在对政府能源政策和能源进口结构产生重大影响，未来以色列甚至有可能成为天然气出口国。2014年1月以色列与巴勒斯坦当局达成协议，一旦Leviathan气田投产，便向巴方供应天然气。以色列还与约旦达成了为期15年、总量为660亿立方米的天然气供应合同。

然而，以色列建国60多年来逐步形成的强硬路线不但损害了国家软实力，也使能源外交的民族利己思想膨胀。尤其是利库德集团执政期间，以色列的强硬外交路线更为明显。沙龙、奥尔默特和内塔尼亚胡等政府的强硬作风，导致了阿克萨清真寺事件、黎巴嫩战争和以方一系列的军事行动，引起巴以之间新一轮的冲突，中东和平进程陷入了死胡同。目前除中亚国家外，以色列与埃及、巴勒斯坦等周边国家达成的能源合作协议和基础设施建设项目，大部分未有实质性进展，基本处于停滞状态。

2.2 致力于从安全困境和能源困境中突围

通常“能源安全”主要是指“以适度的供应成本获得经济、社会发展所需要的足够的能源供应”［16］，能源安全风险主要指价格波动以及可能存在的供应中断等外部性因素。以色列先后与周边国家爆发五次中东战争，目前与巴勒斯坦的暴力冲突时有发生，与伊朗等国的关系紧张，并面临哈马斯、黎巴嫩真主党等派别和恐怖分子的武装袭击威胁。因此，以色列开展能源外交，一方面要保障国内经济、社会发展对能源的需求，另一方面要保障军队在战时可靠燃料的供应和能源基础设施的安全。例如，以色列1978年建立了相当于6个月进口量的战略石油储备，以应对可能爆发的又一次中东战争和石油危机。同时，与埃及等中东阿拉伯国家积极改善关系，要从根本上改变自身的安全困境。

2.3 深受美国政治与外交的影响

美国在中东地缘政治中扮演关键角色，美以两国保持着特殊关系，双方利益存在很多契合点，美以在能源方面形成利益共同体。例如，由于以色列在美苏博弈中与美国保持一致，1956年以苏中断了能源关系。20世纪50年代中期至70年代末，伊朗是美国的盟友，以伊两国保持着密切能源关系。20世纪70年代末至今，在美国主导的中东和平进程框架下，以色列与埃及开展一系列能源外交；90年代以后，尝试与巴勒斯坦开展能源外交；美国推翻萨达姆政权之后，与伊拉克开展能源外交，高调重提海法输油线的重建。

2.4 科技换能源政策发挥重要作用

以色列脆弱的安全环境决定了国家军事工业的优先发展地位，这也带动了相关科技产业的发展，这一优势在能源外交中发挥了重要作用。

一方面，以色列通过“民用科技换能源”的形式取得相关国家对以能源出口的保证。例如苏联解体后，以色列抓住了中亚相关国家的需求，向其提供农业、医疗卫生等方面的技术援助，从而换取中亚国家的能源出口。

另一方面，通过“军事科技换能源”的形式换取相关国家的能源出口。例如，在阿塞拜疆与亚美尼亚的纳戈尔诺—卡拉巴赫问题冲突中，以色列支持阿塞拜疆并向其提供先进的武器装备和人员的培训等援助，从而得到了阿塞拜疆对以色列出口油气的保证。

3 以色列能源外交对未来地区发展的影响

由于政治、宗教、领土、资源等矛盾交织，中东地区有着非常复杂的地缘关系，20世纪70代末开启的中东和平进程步履蹒跚。以色列开展的一系列的能源外交，对地区发展和中东和平进程带来的影响可以说是挑战和机遇并存。

3.1 有助于促进地区经济合作互惠互利，推动各方政治和解

区域经济合作被视为保障中东地区持续和平的关键，并将继续驱动中东秩序重组，也在一定程度上取决于以色列与周边国家的能源关系。

一方面，以色列通过能源外交不仅可以满足国内能源需求，而且海湾地区的油气可以通过以色列作为中转站出口至欧洲，这样能改变以色列自身“能源孤岛”的现状，使其由一个能源贫乏的国家转变为该地区油气市场中的重要参与者。如果埃及和海湾国家能与以色列在能源合作上达成公平合理的协议，将进一步促进双方的能源贸易，有助于海湾国家油气出口市场多元化。这将促使相关各国从自身利益出发，弱化意识形态因素影响，并有可能促使相关国家间的关系正常化。

另一方面，随着以色列不断在近海发现油气田以及周边国家的能源消费不断增长，这些国家与以色列的能源贸易很可能扩大，从而推动相关基础设施的互联互通建设，进而促进双方经济利益的整合，为政治和解创造条件。

3.2 有可能激化与周边国家的矛盾，增加新的不确定性

然而必须正视的现实是，以色列与黎巴嫩两国长期处于敌对状态，至今仍未划定海上边界，领海主权争端尖锐。以色列与西方油气公司在地中海东岸地区大规模开发油气资源，将进一步刺激双方尤其是实力较弱的黎巴嫩维护自身海洋利益的诉求。

以色列长期以低于市场价格水平的价格进口埃及的天然气，“阿拉伯之春”后，埃及新政府对此表达了强烈不满。以色列国内右翼政治势力一直反对与周边相关国家开展能源外交，他们担忧，相关国家油气出口赚取到的资金将成为恐怖组织和反以武装派别的资金来源。

这些因素为以色列与周边国家的能源外交增添了更多政治考量，也使外国石油公司望而却步，不利于维护地区的稳定。

4 结论

以色列的能源外交历经了半个多世纪的漫长过程，从建国初期的艰难起步，到中东战争中被封锁与遏制，再到随着中东和平进程的推进，实现了全面发展。其间伴随着中东地区政治、经济的互动与博弈。目前，由于中东地缘政治的复杂化以及以色列继续坚持强硬路线，以色列的中东能源外交在曲折中艰难发展。

与世界能源消费和进口大国相比，以色列的能源外交不足以对世界能源地缘政治格局产生决定性影响。但对于以色列自身和中东地区来说，以色列的能源外交将成为撬动与周边阿拉伯国家，尤其是与巴勒斯坦、约旦和埃及等国关系的杠杆。如果阿以双方抓住机遇，克服挑战，或将以能源外交为契机促进达成全面和解。

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编 辑：黄佳音

编 审：周 勇

收稿日期：2016-04-12

Energy diplomacy develpemnt and characteristics in lsrael

ZHANG Shuai
（Institute of International Studies， Yunnan University）

Abstract：With the development process of more than half-century， the energy diplomacy in Israel experienced a tough start in the early years of new nation， a blocked and contained time in the Middle East War， and the regional political and economic interaction and competition in the Middle East with the integrated development of the Middle East peace process. Nowadays，Israel's energy diplomacy in the Middle East is experiencing a tough time because of its hard political line. Israel's energy diplomacy will contribute to reinforcing energy cooperation with neighboring countries and create conditions for political reconciliation. Nevertheless， it can also escalate conficts with its neighbors because of the complex geopolitical relation in the Middle East.

Key words：Israel； energy diplomacy； the Middle East； geopolitics