我国海洋生物资源保护法律体系问题研究

华敏敏，蒋栩栩，郑继

（1.国家海洋局宁波海洋环境监测中心站，浙江 宁波 315012；2.3.国家海洋局温州海洋环境监测中心站，浙江 温州 325024）

我国海洋生物资源保护法律体系问题研究

华敏敏1，蒋栩栩2，郑继3

（1.国家海洋局宁波海洋环境监测中心站，浙江 宁波 315012；2.3.国家海洋局温州海洋环境监测中心站，浙江 温州 325024）

我国是一个海洋大国，海洋生物资源丰富，海洋生物资源保护法律体系的发展经历了漫长的过程，成为海洋法中不可缺少的组成部分。以我国海洋生物资源保护法律体系的历史沿革和现状为研究基点，系统分析我国海洋生物资源保护法律体系存在的问题，在此基础上提出完善我国海洋生物资源保护法律体系的具体措施，即加强海洋生物资源保护专门立法、明确界定海洋生物资源权利的概念和内容、完善相关配套法律法规。

海洋生物资源；保护；法律体系

《联合国海洋法公约》中确立了专属经济区制度，对世界各国特别是沿海国家海洋生物资源的保护产生了重要影响。我国是《联合国海洋法公约》的成员国之一，海洋生物资源非常丰富，然而海洋生物资源保护法律体系仍然存在诸多问题，亟待完善。因此，在建设海洋强国的大背景下，加强我国海洋生物资源保护法律体系的研究，不仅有利于海洋生物资源的开发和养护，而且有益于维护国家的海洋权益。

1 我国海洋生物资源保护法律体系的历史沿革

我国海洋生物资源保护法律体系建设的基点是《国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》。该文件由国务院于1955年颁布，主要设置了机轮拖网渔业的近海禁渔区[1]，从而对海洋生物资源起到保护作用。自此，我国海洋生物资源保护逐渐进入法治轨道。新中国成立以来，我国海洋生物资源保护法律体系的发展经历了三个阶段：

第一阶段是我国海洋生物资源保护法律体系的初始阶段。此阶段自新中国成立到二十世纪八十年代之前，该阶段的主要法规有：《水产资源繁殖保护条例》、《渔业水质标准》、《渔政管理工作暂行条例》、《渔业许可证若干问题的暂行规定》以及各个省、市制定的一系列地方性渔业法规。这些法规明确了国家对海洋生物资源的所有权，初步制定了渔业许可证以及渔业管理制度，使得海洋生物资源保护有了明确的法律依据。

第二阶段是我国海洋生物资源保护法律体系的形成阶段。这一阶段自二十世纪八十年代中后期到九十年代后期，该阶段的主要标志是《中华人民共和国渔业法》的颁布，表征着我国海洋渔业立法迈入一个崭新时期。该法律将我国的渔业发展政策和方针、科学合理利用渔业资源以及有效维护渔业合法权益的措施以法律形式加以固定。以《中华人民共和国渔业法》为基础，中央以及地方制定相应配套渔业法规以及规章。自此，我国海洋生物资源保护的法律体系已经基本形成。

第三阶段是我国海洋生物资源保护法律体系的完善阶段。此阶段自二十一世纪初期至今，该阶段《中华人民共和国渔业法》经过2次大规模的修改，更加完备，变成一部既保护渔民渔业权利又保护海洋资源、既重视行政手段又重视管理程序的基本法。同时，该阶段有一些重要的法律法规颁布或者修订，比如《海洋环境保护法》、《水产品加工质量管理规范》、《海域使用管理法》以及《远洋渔业管理规定》。[2]

为了更好地养护和管理海洋生物资源，更好地维护国家海洋权益，我国政府和有关组织积极参与国际海洋活动，参与制定相关条约、公约，成为《联合国海洋法公约》以及相关条约的正式成员国，在国际海洋生物资源保护方面发挥重要作用。

2 我国海洋生物资源保护法律体系的现状

随着我国海洋生物资源保护法律体系的日臻完善，我国已经基本形成一套相对完善的海洋生物资源法律保护体系，即以《中华人民共和国宪法》为基准，以《中华人民共和国渔业法》为核心，与有关国际公约相协调配合。[3]

就法律形式而言，我国海洋生物资源保护的法律体系主要有四个组成部分：第一，根本大法，即《中华人民共和国宪法》；第二，法律，即《中华人民共和国渔业法》，其核心是确立海洋渔业基本管理制度；第三，专门性法律、法规、行政规章，主要包括直接调整海洋生物资源特定经济行为或者某一个特定领域的专门性法律规范，比如《海域使用管理法》、《海洋行政处罚实施办法》以及《远洋渔业管理规定》等等；第四，其他相关法律，主要包含有些法律之中协调海洋生物资源保护关系的法律规范，比如《野生动物保护法》等。

就法律内容而言，我国海洋生物资源保护的法律体系主要包括三个方面的内容：第一，规定海洋生物资源有关管理制度方面的法律规范。主要有《中华人民共和国渔业法》、《海域使用管理法》、《渔业实施细则》、《渔业捕捞许可管理规定》、《远洋渔业管理规定》以及《进出口水产品检验检疫监督管理办法》等等。除此以外，还有一些与之有关的法律法规，比如《领海与毗连区法》、《涉外海洋科学研究管理法规》以及《专属经济区与大陆架法》等等。上述法律法规确定了我国海洋生物资源管理的基本制度，是我国海洋生物资源保护法律体系的重要内容。第二，规定海洋生物资源保护以及海洋生态环境保护方面的相关法律规范。主要包括：《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《水生野生生物自然资源保护实施条例》、《渤海生物资源养护规定》以及《自然保护区条例》等等。上述法律法规反映了我国积极保护海洋生态环境以及科学合理利用海洋生物资源的立法精神与立法宗旨，是我国海洋生物资源保护法律体系的主要内容之一，有利于保障我国海洋产业的良性、可持续发展。第三，国际公约以及中外渔业协定。主要有：《联合国海洋法公约》以及《生物多样性公约》等有关国际公约和我国分别与智利、日本、韩国、越南等国家签订的有关渔业合作协定。上述国际公约以及渔业合作协定，有利于维护专属经济区内渔民的合法权益和保障远洋渔业的良性发展。[4]

3 我国海洋生物资源保护法律体系存在的问题

经过几十年的发展，我国海洋生物资源保护已经基本形成多门类、多层次、多形式的比较完善的法律体系。但是从实践情况来看，我国现行海洋生物资源保护法律体系仍然存在缺陷。

3.1 海洋生物资源保护尚未专门立法

与内陆生物资源相比较，海洋生物资源在管理、养护以及利用等诸多方面存在很大不同，仅靠一部法律进行规范调整，针对性较差，难以实现法律效果。这不利于海洋生物资源的有效保护，也与当前维护国家海洋权益和建设海洋强国的大背景不符。

根据《联合国海洋法公约》的相关规定，沿海国决定其专属经济区内生物资源的可捕量，参照其科学依据，对海洋生物资源实施养护，并且在恰当时机和条件下实施国际间合作。然而，当前我国尚无专门的海洋生物资源保护方面的基本法律，有关的法律条文散见于其他相关法律文件，这种模式对我国海洋生物资源的养护、管理以及利用十分不利。这也体现出我国海洋生物资源保护立法的滞后性和薄弱性，严重制约着我国海洋事业的持续健康发展。

3.2 海洋生物资源权利界定不清

根据《联合国海洋法公约》规定，沿海国对于专属经济区内的生物资源享有主权，自行决定开发与勘探，但是需要每个主权国家在国内法中对具体权利的归属进行具体规定。考察我国现行的法律规范发现，《物权法》第四十九条规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”然而，这只是原则性的规定。按照《中华人民共和国渔业法》的有关规定，渔民或者单位拥有的权利是养殖使用权以及捕捞权。但是没有具体规定养殖使用权以及捕捞权的法律属性以及主要内容，只是在《物权法》第一百二十三条规定依法取得的养殖权和捕捞权受法律保护。近年来，渔业权问题已经成为相关领域研究和讨论的一个热点话题，体现了专家学者以及业内人士越来越关注生物资源权利的法律归属问题。

3.3 相关配套法律法规不完善

根据《联合国海洋法公约》规定，我国尚有十多个领域需要制定配套的法律法规，比如公海生物资源利用与养护制度以及专属经济区的配套法律制度等等。另外，原先的诸多法律法规随着世界海洋形势的发展变化，出现严重的滞后性，亟待修订和完善。《专属经济区和大陆架法》的颁布实施，是我国海洋法律制度和国际法律制度接轨的一个重要举措。然而,此法律只是原则性的规定，操作性不强，具体措施手段规定过于简单，不能很好行使《联合国海洋法公约》赋予的相关权利。

4 完善我国海洋生物资源保护法律体系的对策思考

针对我国海洋生物资源保护法律体系中存在的问题，根据《联合国海洋法公约》的有关规定，完善我国海洋生物资源保护法律体系，不断加强海洋生物资源的保护，应对复杂的海洋形势，维护国家海洋权益。

4.1 加强海洋生物资源保护专门立法

从整个世界范围来看，自《联合国海洋法公约》确立了专属经济区制度以来，很多沿海国在海洋生物资源保护专门立法方面均取得突破，韩国制定了《对在EEZ的外国人渔业活动行使主权的相关法律》，日本也制定了《海洋生物资源养护和管理法》以及《关于在日本专属经济区内行使渔业等主权权利法》等等。通过专门性立法，为韩国、日本等国家海洋生物资源保护提供了更有效、更完善的法律保障。

目前，在海洋生物资源保护方面我国还没有制定专门性的法律，致使海洋生物资源保护的法律体系缺乏系统性。为了充分保护海洋生物资源，促使其可持续生产和发展，应该进一步健全海洋法律体系，借鉴国外先进立法经验，科学合理使用《联合国海洋法公约》赋予的各项权利，维护我国海洋合法权益，建设海洋强国。笔者建议，应充分借鉴国外的相关立法经验，加强对《联合国海洋法公约》及其相关条约的研究，争取我国《海洋生物资源保护法》早日出台。

4.2 明确界定海洋生物资源权利的概念和内容

我国法律中并未直接规定生物资源权利的概念，相关领域的学者提出了诸多理论，但至今还没有形成定论。以渔业权为例，有的专家学者把渔业权界定为：赋予合法的渔业组织或者渔民在特定水域实施养殖或者捕捞的权利。渔业权利的行使必须满足海洋环境以及海洋资源保护的根本要求，仅仅在国家以及公共利益的主张之下方可受到限制。[5]国家管理机构可以按照法定程序实施引导与监督。然而，这一定义还没有获得法律层面的确认。权利概念不明确，势必制约着该权利的有效行使，所以，笔者建议在以后的立法行动中，必须对海洋生物资源权利的含义进行界定。

海洋生物资源权利的具体范畴，尚未明确规定。笔者认为，海洋生物资源权利包括渔业资源，但不仅限于此。笔者建议应该以立法形式明确各种海洋生物资源权利的具体内容，明确规定各个海洋生物资源权利的内涵以及外延，并且确定各种权利的取得程序、存续期间以及权利行使范畴等方面的限制内容，比如是否可以租借、转让、质押或者抵押等等，明确如果申请者是多数人时的许可优先顺序，明确各种权利的许可程序以及许可条件等等。

4.3 完善相关配套法律法规

完善相关配套法律法规是海洋生物资源保护立法工作的一个重要环节。尤其是在专属经济区等海域，必须尽早制定与我国《专属经济区与大陆架法》相配套的《专属经济区内外国渔船管理条例》以及《专属经济区内生物资源开发与管理条例》等相关法规、规章，不仅可以满足《联合国海洋法公约》的基本要求，也为专属经济区内海洋生物资源的养护、管理以及开发利用提供法律依据。

[1]浙江省渔业经济研究会.渔业经济管理[M].杭州:浙江人民出版社,1984:137.

[2]贾晓辉.海洋生物资源法律保护制度研究[D].青岛：中国海洋大学,2008:35-36.

[3]田其云.海洋生态系统法律保护研究[J].河北法学, 2005(1):34-38.

[4]陶宝山.试论专属经济区制度下我国的渔业发展[J].中国水产,2000(9):14-16.

[5]任和平.我国渔业权基本理论综述和探讨[J].渔业经济研究,2007(6):19-21.

Research on Legal System of Protection of Marine Biological Resources in China

HUA Minmin,JIANG Xuxu,ZHENG Jikun
（1.Ningbo Marine Environment Monitoring Center,State Oceanic Administration of China,Ningbo 315012,China; 2.Wenzhou Marine Environment Monitoring Center,State Oceanic Administration of China,Wenzhou 325024,China）

Ourcountry isa maritime power,and the marine biologicalresourcesare rich.The development of the legal system of marine biological resources protection has experienced a long process,and become an indispensable part of marine law.In the history and current situation of the legal system ofmarine biologicalresourcesprotection asthe research basis,systematically analyze problems of the legal system of marine biological resources protection,and put forward the perfect measures of the legal system of marine biological resources protection.Main measures include strengthening the special legislation of marine biological resources protection,clearly defining the concept and content of marine biological resources rights,and improving the relevant laws and regulations.

Marine biological resources;Protect;Legal system

D922.6

：A

：2095-2384（2016）02-0050-04

（责任编辑 穆 静）

2016-04-25

华敏敏（1983-），女，浙江温州人，国家海洋局宁波海洋环境监测中心站，主要从事海洋环境监测研究。