政府绩效审计浅议

□文/胡慧聪　张　丽（大连财经学院辽宁·大连）

政府绩效审计浅议

□文/胡慧聪张丽
（大连财经学院辽宁·大连）

［提要］政府绩效审计既是一种管理审计，又是一种治理审计。本文阐述政府绩效审计的含义、特点、目标及内容，分析政府绩效审计存在的问题，并提出改善对策。

绩效；政府绩效；绩效审计

原标题：政府绩效审计存在的问题及对策

收录日期：2016年8月29日

一、政府绩效审计含义及特点

（一）政府绩效审计的含义。绩效审计产生于20世纪70年代的瑞典，发展至今包括的内容已经相当广泛。相比而言，我国的绩效审计起步较晚，产生于20世纪80年代初国家审计制度建立之后。绩效审计作为政府绩效管理的重要组成部分，是由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门、事业单位经济活动的经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行的审计及评价，是对政府部门事中、事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学管理、提高绩效的一种独立性的监督活动。

（二）政府绩效审计的特点

1、审计标准的多元化。绩效审计的范围和内容的广泛性决定了其审计标准呈现多元化。首先，从行业和专业类型看，审计的范围和内容涉及社会经济活动的各行业、各部门，并且单位效益实现过程和表现形式也各有不同，这使得衡量审计对象经济、效益效果的标准、尺度不统一，很难对绩效的质量和程度做出定性、定量和绝对的评价，呈现多元性特点；其次，从地域看，由于国家、地区经济发展水平差异较大，政府管理模式各有不同，各地政府职能定位的侧重点也不同，使得衡量不同国家、不同地区地方政府绩效的评价标准也存在差异，具有地域性、空间性特点，不能一概而论；最后，从时间看，绩效审计标准也不是一成不变的，它会随着政治、经济发展水平和社会需求的变化而发展改变，具有阶段性、动态性特点。

2、审计范围和内容的广泛性。政府绩效审计是财政财务收支真实性、合规性审计的延伸和扩展，是在其基础上逐步发展起来的，其目的主要是对审计事项进行深层次的经济性、效率性和效果性核查、审计，并作出客观评价，这就意味着绩效审计涵盖的范围和内容较广，不但包括政府部门及其所属单位，还要包括其他使用了公共资源、公共资金的企业、社会组织等单位；不仅包括人大、政协、政府机关、事业单位等行政单位经费支出，还包括社会福利、科研卫生、教育文化等公共事业性财政支出。

3、审计风险大、成本高。政府绩效审计范围和内容的广泛性、审计标准的多样性以及审计过程的持续性，这些特点必将铸就政府绩效审计风险大、成本高。绩效评估本身具有跨行业、跨学科、综合性强等特点，绩效审计更是如此。绩效审计则是结合政治、经济、社会等因素，由专业人员对一系列相关数据进行科学、系统的综合性比较、分析计算，量化评价指标，从而将审计对象相关数据与其指标标准或预期比较、评价，并做出结论的过程。然而，政府绩效审计结果的准确性对审计人员、所属地区，乃至一个国家的宏观政策都会产生较大的影响，不仅审计机关自身要为其出具的审计结果承担一定的审计风险，更可能会影响到一个地区，甚至是整个国家的经济发展和政治稳定。可见，绩效审计评价指标是科学、严谨，专业性高、综合性强的标准体系，在绩效审计指标评价体系尚不健全完善的情况下，要开展绩效审计要求审计部门的行业性专业人才和综合性人才付出长期的、巨大的工作量才能实现，审计风险较大、成本较高。在我国，由于没有形成明确的法律制度、准则性的操作指导文件及指标评价体系，这一特点更为突出。

4、审计过程的持续性。政府公共管理活动不是一个短期事项，是一个长期的过程，涉及资金大、项目多，审计的绩效往往不能马上体现出来，大部分需要经过几个阶段、甚至数年、数十年才能表现出来，这就需要审计部门进行持续的、长期的跟踪审计和大量的综合、系统的比较分析、调查研究，才能对其进行客观、全面的绩效评价。

二、政府绩效审计目标及内容

（一）政府绩效审计的目标。政府审计的主要目标为：对政府职能履行绩效的评价和监督，促使政府改进管理，提升公共服务水平，提高公共资源、资金的使用效益、效果及效率，确保经济可持续发展，维护社会公平正义，保护资源环境、建设生态文明，改善和保障民生。最高审计机关国际组织认为，政府绩效审计的目标首先是向政府和社会各界提供准确、可靠、有价值的信息，为管理者做出决策提供参考依据，发挥审计的参谋助手作用，向社会各界和人民大众公告政府的施政绩效和职责履行中存在的问题，发挥审计监督的作用，从而进一步强化政府部门的责任。其次是改进政府部门管理和服务的质量，鼓励和促进更加优化的管理方法的制定和推行，建立准确高效的信息系统，更加经济有效地管理、配置和使用公共资源。

（二）政府绩效审计的内容。政府绩效审计的主要内容包括经济性、效率性和效果性，即“3E”审计。具体来说：（1）经济性是指投入的人力、物力、财力等资源，是否经济合理地利用，是否以最少的资源投入获得最大的产出，主要是资源投入和使用的成本节约程度和资源使用的科学合理性；（2）效率性是投入与产出的比率关系，指以一定的投入取得最佳的产出，即支出是否高效；（3）效果性则是指计划和方案既定目标的实现程度，强调预期目标与实际结果之间的差距，即在多大程度上达到了政策目标、经营目标及其他的预期目标和结果。

随着经济社会的高速发展，绩效审计的内容不应仅仅局限于“3E”目标，还应该拓展到公平性（Equity）和环境的可持续性（Environment）即“5E”目标。公平性是指服务、产出和结果分配的过程要体现公正、平等，主要是资源分配和社会发展中的差异性等问题。环境的可持续性则主要关注的是环境污染和生态环境保护等方面的问题，如不可再生资源、能源的过度开采，城市化、工业化带来的气候污染、水污染、环境污染等。

三、政府绩效审计存在的问题

（一）审计效果受到限制。审计机关作为地方政府的所属部门，审计查处力度和整改落实均受到限制。表现在，一方面上级审计机关委托下级审计机关开展的审计项目，下级审计机关上报审计结果时，要维护地方政府利益，审计结果会经过地方政府的审核同意后才上报，在这个过程中，一些敏感、严重的问题就会被截留下来；另一方面地方审计机关在审计过程中发现的一些普遍性、倾向性问题，大多是当地政府为扶持产业、促进发展或解决阶段性困难所采取的特殊政策、非常手段，大多都由政府领导直接决策或参与决策，这就给作为下级部门的审计机关的监督工作和查处力度带来很大的阻力，严重影响审计效果，致使部分问题屡查屡犯。

（二）政府绩效审计指标评价体系缺失。我国政府绩效审计起步较晚，虽然学术界从不同角度、多个侧面对政府绩效审计做了大量的研究，但大部分仍停留在理论层面，没有结合我国实际情况进行引导、推进和全面研究。国家审计署虽然在政府绩效审计评价体系方面给出了大的方针政策，但评价标准较为模糊、片面，制定的方针政策并没有结合各地区的实际情况，可操作性不强，具体实施过程中往往主观意识较强，较易脱离实际，致使绩效审计评价无据可依或依据不充足，影响审计质量和审计可信度，同时增加了审计风险。这些因素都给政府绩效审计的开展带来极大的困难，严重阻碍政府绩效审计的发展。

（三）政府绩效审计的方法和技术难以统一。审计人员在政府绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法。绩效审计技术方法的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地。审计人员在政府绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。例如，高速公路系统可以用实地检查的办法，确定公路的状态和维护系统是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部门，审计人员必须更多地采用政治、经济和社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。

（四）审计人员的专业胜任能力不足。绩效审计对审计人员知识结构、技能素质要求较高，既需要诸如计算机、管理学、统计学、工程学、金融学、环境资源等多方面的专业性人才，又需要既掌握财务知识又能熟练操作计算机、熟悉法律及其他社会科学的复合型人才。从各国的发展水平看，大部分国家都具备多元化的审计人才队伍结构，除审计师，还有各专业领域的专家，而我国各级审计机关大多都以“财会型”人才队伍为主，普遍都未实现多专业人才队伍，专业知识结构更是距离多元化相差甚远。

四、解决对策

（一）确保政府绩效审计的独立性和权威性。应改变我国现行的政府审计模式，将审计机关从政府中独立出来，直接隶属于全国人民代表大会，使之向立法型审计模式发展。这种模式下，审计机关权限由宪法赋予，直接向人大负责并报告工作，审计经费、人员的任免由法律法规确定，这样才能使审计机关真正从国家行政职能中脱离出来，保证审计工作不受行政部门干涉，客观、公正地发挥其监督职能，才能保证审计效果和审计结果公开制度的落实，确保政府审计的独立性和权威性。

（二）健全完善绩效审计法律法规。尽快从立法上明确政府绩效审计概念、地位，制定政府绩效审计准则规范及操作指南，明确政府绩效审计的目标、范围、内容、责任、风险、方法程序及评价指标体系等，使审计机关、审计人员的绩效审计行为有法可依，明确审计责任，规避审计风险，提高政府绩效审计工作的质量，为开展和推行政府绩效审计提供有力的法律依据。

（三）引进先进的审计技术和方法。政府绩效审计范围、内容的广泛性和综合性决定了其审计技术和方法的多样性和复杂性，因此寻找和发掘适用于政府绩效审计的专门技术和系统方法。一方面要根据政府绩效审计工作需求，引进国内外先进的仪器器械、设施设备等用来测量测算、计算分析相关数据；另一方面要学习和借鉴国内外政府绩效审计的思路方法和技术手段，学习他们如何对不同审计对象、不同审计内容有针对性地选择运用审计技术和方法，如何运用数据收集法和数据分析法获取审计证据、进行对比分析，如何运用获取的审计证据，分析形成最终的审计结论。

（四）培养综合性审计人才队伍。审计人员的专业胜任能力是广泛开展绩效审计的必要保障，因此应注重加强审计人员的专业素质和职业道德的培养。首先，要改善审计人员的专业知识结构。也就是说，要提高审计人员专业知识的“广度”，即多元化的人才结构。审计人员在结构上必须具备高层次、高素质、多门类的专业人才，诸如经济学、社会科学、法律、财会与工程力一面的人才；其次，要着力提升审计人员的职业能力，即要提升审计人员专业知识的“深度”。审计中定性方法的普遍应用，对审计人员的学识、经验、分析能力及创造性思维能力提出了更的要求。审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对绩效审计方法体系的掌握和运用的程度，因此审计人员应掌握现代审计技术，树立和培养创新意识和创新能力，适应绩效审计的需要。

主要参考文献：

［1］刘家宏.政府绩效审计存在的问题及对策探讨［J］.产业与科技论坛，2009.8.

［2］李栋辉.我国政府绩效审计存在的问题及对策分析［J］.中国商界，2015.3.

［3］刘蓉.关于我国政府绩效审计发展现状的研究［J］.经济与社会发展，2013.5.

［4］梁斌，罗文杰.论政府绩效管理与绩效审计［J］.审计与经济研究，2012.2.

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