股灾的应急预案制度——兼谈证券法的修改

方烨

（东莞职业技术学院财经系，广东 东莞，523808）

股灾的应急预案制度
——兼谈证券法的修改

方烨

（东莞职业技术学院财经系，广东 东莞，523808）

2015年6月15日以来，短短十几个交易日，A股市场和创业板指数分别下跌了35%和42.9%。为稳定市场，央行、证监会、国资委、财政部等部门采取了一系列措施救市。但政府的应对毫无章法，大多救市措施为行政手段，违背市场规律，对证券市场秩序造成严重危害。2008年我国业已遭受股灾，但我国《证券法》仍是“常态”之法，关于股灾应对的法律规定不健全，导致政府在应对股灾等金融危机事件时仍是措手不及。如何让政府成熟地应对股市危机，减少股灾对国家经济的破坏，在《证券法》中加入股灾的应急预案制度规定迫在眉睫。

股灾；应急预案；证券法修改

2015年6月股灾，国家采取了投入超过1万亿的资金做多、限制卖出、央行多次降息降准，动用公安机关查处恶意做空等举措“暴力”救市却成效甚微。从政府各部门杂乱无章的应对措施反映出不成熟的应对能力。学者多从救市措施的是否合理，是否有成效来讨论去年的股灾应对，而笔者主要通过学习各国对股灾的成熟应对经验，针对我国救市措施的杂乱无章，提出要建立股灾的应急预案制度以规范“救市”行为。

一、股灾及各国救市经验

（一）股灾的概念

股灾是与一般的股市波动和股市风险不同。股灾应定义为出现了系统性风险，即金融市场出现了全局性、大范围、不可分散的破坏性现象。按照国际惯例，当股市在短期内下跌达20%，可以称为股灾。2015年6月我国股市暴跌，在短短半个月跌幅超过30%，下跌速度之快，下跌幅度之大堪称股灾。

（二）各国家、地区救市经验

从1987年、2008年美国股灾，1997年香港股灾，1989年起的日本股灾来看，各国政府应对措施有较大一致性。如银行的宽松货币政策，政府提供资金，暂停交易等。值得借鉴的是2010年后美国政府制定了“沃尔克规则”，《多德弗兰克法案》，成立金融稳定监管委员会，赋予美联储更大的监管职责等一系列做法。又如日本1997年以后，成立专门的金融监管机构—金融监督厅，通过《金融健全化法案》，以规定事前防范金融危机。可见，要成熟的应对股市危机，离不开统一的监管机构和监管法律的制定。

二、我国2015　年股灾救市措施存在的问题

（一）做出救市措施时间仓促，准备不足

从我国救市措施采取的时间和数量可以看出，应对股灾时政府手忙脚乱，出现“头痛医头、脚痛医脚”的现象。在应对股市危机时，明显经验不足。2015年6月股市异常波动，政府仍是观望态度，错失救市良机。这和政府对危机的识别敏感度有重大关系。政府采取措施不及时且不够果断。之后，采取的救市措施杂乱无章，出台时间亦是十分紧迫。有媒体统计，7月8日一天央行、财政部、国资委、证监会、保监会等5个部门，以及全部央企、中央汇金、中金所等机构推出的稳定股市措施就多达12条。

（二）救市措施多为行政手段，违背了市场规律

政府救市措施中，如直接入手操盘，发布一系列行政指令等多为行政手段。这是违背市场自由调节规律的，对市场经济的危害极大。在市场机制失灵时政府应当及时果断干预，但政府干预必须遵循市场自由化基础规律，多以改变利率、税收等经济手段来救市。英国的《金融时报》一篇评论文章指出，在救市这个最关键的时刻，政府应该做的是尽量尊重市场。在确认市场机制失灵的情况下，政府应以最高效的办法最小的力度拨乱反正。IMF表示，为了防范市场严重混乱，干预总体上是适宜的，但政府应当让市场力量促使价格稳定下来。

（三）政府对于市场的干预无法可依，存在道德风险

我国目前金融紧急状态法的规定、政府救市没有写入法律，很多措施没有法律授权。政府干预股市的条件、标准、手段、主体、资金来源等都没有相应的法律依据，政府及相关部门的权限不明确。此外，央行的流动金资金来源不清晰，此次救市动用上万亿的平准基金，是否符合《预算法》、《人民银行法》不明晰。21家券商联合提出增持股票，证监会要求上市公司大股东和董事、监事、高级管理人员不得减持股票，国资委要求央企不得减持股票是否违反《证券法》关于不得操纵市场的规定都存在质疑。

（四）政府应对股灾危机没有一个统一的专门的监管机构

救市至今，相关机构打出几十套“组合拳”，但也体现出“九龙治水”缺陷。如流动性资金来自央行、两融资金属证监会监管、场外配资属银监会监管、救市资金来自财政部、险资入市则归保监会监管。权力过于分散，运行环节复杂、缺乏统一协调性。对证券市场应统一监管，不同部门分别监管不同市场，多个主体多个标准，不利于统一市场的形成和发展。

三、我国证券法的修改——加入股灾应急预案制度

（一）证券法修改加入股灾应急预案规定的必要性

2015年4月20日，我国《证券法》修订草案已经一读审议。这次股市危机的发生，引发了众多学者对在《证券法》中加入股灾应急预案规定的思考。

笔者认为，在《证券法》中应加入股灾的应急预案制度规定。现有的《证券法》基本上是根据常态的市场交易状态制定的。“非常态”下政府如何应对股灾危机事件以防范系统性风险，防止滋生道德风险和法律风险。如何做到依法救市，成熟救市，遵守市场规律，这需要一整套应对股市危机的常规流程。

（二）股灾的应急预案制度规定入法构建

股灾按照突发事件的分类应为经济安全事件。股灾的应急预案制度规定入法，应当根据《国家突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《证券法》等有关法律法规制定。针对突发股灾等金融危机事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定监管机构体系与职责、事件的分级、识别、预防、预警、处置和应急保障措施等内容。

1.监管机构体系与职责

《国家突发公共事件总体应急预案》规定，突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构是国务院。突发公共事件的应急管理工作由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构在国务院总理领导下展开；必要时派出国务院工作组指导工作。有关部门应当依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责突发公共事件的应急管理工作，贯彻落实国务院有关决定事项。

我国应当借鉴国外经验，成立专门的统一金融监管机构。《证券法》修订草案规定了证监会应与国务院其他部门建立监督管理信息共享机制和协调合作机制，但没有明确实施细则。《证券法》中应建立统一协调的混业监管体制，成立专门的委员会，从分业监管到混业监管，针对跨市场、跨期限进行统筹管辖。在国务院的统一领导下，由专门委员会统一管辖，各监管部门如证监会、央行、保监会、财政部、国资委、公安部等各司其职。在立法中明确各监管机构的职责。

2.分级

证监会等相关部门应当依据股市预测分析的结果，对可能发生和可以预警的股灾等金融危机事件进行预警。根据可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，分为四个等级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。金融监管机构和政府相关部门根据级别做出相应的响应。

3.识别

对各种股市危机前兆现象在《证券法》中列举。如宏观经济下行压力持续存在，而股市无边际地单边上涨，与实体经济严重背离，股价过高、市盈率过高、杠杆率过高等问题都是证券市场的系统性风险。对股市中存在人为破坏行为在《证券法》中做出规定。《证券法》《期货交易管理条例》（两部监管法律和行政法规均没有“做空”或“恶意做空”的概念。建议将“恶意做空”等证券违法行为入法，以便对危机进行识别。

2008年次贷危机苗头刚出现之时，美国政府迅速启动救市计划，并未等到发生股灾时才行动，做到了防患于未然。只有对股灾等金融危机有效识别，才能做到把苗头消灭在萌芽状态，防止更大危机的发生。

4.预防

股市的稳定是一个长期的过程。无论是在一轮股灾或金融危机过后还是在证券市场常态下，政府都应采取一系列措施促进经济发展，恢复投资者信心。如结合经济增长、物价水平和流动性状况，央行采取降准降息等宽松的货币政策；实行严格的大户交易和卖空报告制度，加强对风险的排查。相关部门应加强日常监管，如把场外配资纳入管理范围；杠杆交易透明；严控两融标的；推进注册制改革。

政府信息要公开透明，严厉打击造谣者。严惩证券市场中的违法行为。加快制定和修改应对股灾等金融危机事件的法律法规。2008年股灾后，我国施行了《证券公司合规管理试行规定》。上交所2013年发布并实施了《关于进一步加强新股上市初期交易监管的通知》和《证券异常交易实时监控细则》。但这些规定仍不健全，也没有上升到证券法的高度。我国应当在现有规定的基础上借鉴其国外优秀的立法经验完善证券法律法规。

5.预警

相关部门应对包括股灾等金融危机事件的类别、级别、起始时间、警示事项、可能影响的范围、应采取的措施以及发布机关等预警信息进行发布、调整和解除。预警信息的发布、调整和解除可以通过广播、报刊、电视、信息网络、通信等多种方式。重大或特别重大股灾等金融危机事件发生后，各部门要第一时间报告，最迟不得超过事发后4小时，并通报有关部门。并在应急处理过程中及时续报有关情况。

6.处置

突发股灾等金融危机事件后，相关部门在报告特别重大或重大突发事件信息时，要根据职责和规定的权限及时启动相关应急预案，有序地进行处置并控制事态发展。需要多个相关部门共同参与处置的突发股灾等金融危机事件，由专门的金融监管机构牵头，其他部门予以协助。因此在应对股灾时，我国应在国务院领导下，由金融监管机构统一指挥，证监会、央行等部门各司其责，协调一致依法采取救市措施。

7.应急保障措施

相关部门要按照职责权限和应急预案做好突发股灾等金融危机事件的处置工作，同时按总体预案的要求做好应对突发股灾等金融危机事件的人力、物力、财力以及通信保障等工作，保障应急工作的开展和救市措施的顺利进行。面对中国股市出现大幅震荡，可以设立5000亿到10000亿元的平准基金，用来买入一些权重股，以及战略性产业的股票，借此引导股指期货。在此次证券法修改当中建议把平准基金的设立、功能及限制写入《证券法》中，赋予平准基金合法地位，否则平准基金的使用存在道德风险。

［1］刘黎明.证券法学［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［2］易宪容.中国股市如何回归常态——A股暴涨暴跌的原因及政府救退市之路径［J］.经济改革，2015（8）：87-93.

［3］李曙光.关于“股灾”与“救市”的法学思考［J］.经济改革，2015（3）：201-206.

［4］王绾.从美股三次主要股灾看美国政府如何救市［J］.中国经济周刊，2015（7）：20-25.

［5］王峰.A股巨震波及《证券法》修订专家建言平准基金入法［N］. 21世纪经济报道，2015-7-14（7）.

［6］刘振冬，张莫，韦夏怡，钟源.专家“复盘”稳定资本市场措施：市场失灵时政府必须及时有效干预［N］.经济参考报，2015-7-27（8）.

The Emergency Preparedness System of the Stock Market——concurrently discussing the amendment of the securities law

FANG Ye
（Department of Finance and Economics，Dongguan Polytechnic，，Dongguan523808 Guangdong）

Since June 15 in 2015，just a dozen trading days，A-share market and the GEM index fell by 35%and 42.9% respectively.In order to stabilize the market，the central bank，the Commission，the SASAC，the Ministry of Finance and other departments have taken a series of measures to save the stock market.However，the government's response is unruly.Most of the measures to save the stock market are administrative means，contrary to the laws of the market，causing serious harm to the securities market order.In 2008，China has suffered from the stock market crash.However，China's"Securities Law"is still the"normal"law. The legal provisions on the stock market crash are not perfect，and the government is still caught by the financial crisis.It is imminent to make the government mature to deal with the stock market crisis，to reduce the stock market crash on the national economy，to add the stock market contingency plan system requirements into the"Securities Law.

stock market crash；contingency plan；modification of securities law

F831.51

A

1671-5004（2016）03-0028-03

2016-6-1

方烨（1984-），女，江西南昌人，东莞职业技术学院财经系讲师、硕士，研究方向：经济法。