我国城市新区开发建设管理模式研究

1.杨 薇 2.张时正

1.铁法煤业集团建设工程有限责任公司 2.辽宁奥兰消防工程有限公司第一分公司

我国城市新区开发建设管理模式研究

1.杨 薇 2.张时正

1.铁法煤业集团建设工程有限责任公司 2.辽宁奥兰消防工程有限公司第一分公司

城市新区在一定程度上可视作城市功能的拓展、城市容量的延伸以及城市资源的重构，城市新区建设开发模式绝不仅仅是从满足特定区域开发建设任务的简单完成而已，而必须从优化配置和使用城市资源、验证和协调城市功能分区、合理拓展和挖掘城市有限容量、获取和积累城市开发资金等多个角度进行综合考虑。城市新区作为城市整体的重要组成部分和特殊构成区域，其经营开发模式的选择及推行必须依照城市经营的若干思想和理念有序展开。

城市新区；开发建设；管理模式

如何启动城市新区的大规模开发和持续管理，如何保证城市新区开发过程中的土地供给、投融资支撑与项目招商引资，如何协调解决城市新区与母城的行政关系与社会事务管理，都需要一个合理的、高效的管理模式支撑。同时，我国城市新区的功能形式、等级规模、地域特征以及母城的经济社会发育程度都存在较大差异，尤其是城市新区的空间组织形式多样，较难以某一开发管理模式或空间组织方式进行运作。

1 城市新区开发建设的主要特征

在城市建设中，城市新区的开发建设占有重要的地位，它通常是政府为缓解城市中心区人口密度过大、基础设施不堪重负、城市功能难以充分发挥而采用的一项城市扩张举措。区别于单体建设工程的开发建设，城市新区的开发建设主要是指成片地段、多种工程、按照批准的地区规划和功能来进行的开发建设，包括城市新区的基础设施建设、房地产开发、工业服务业发展、人口聚集等等。因此，城市新区开发建设的主要特征有：(1)成片土地开发，具有相当广阔的地域；(2)多种功能工程的建设，形成一定的综合功能；(3)按照批准的地区规划进行开发，可以分期分批实施，也可以一次建成；(4)任务的完成以最终整个城市新区建设好为准。

2 城市新区开发建设的基本原则

2.1 坚持规划先行的原则

城市规划是指城市在一定时期内的发展目标和计划，是城市进行建设和管理的综合部署和基本前提。城市新区的开发建设要以规划先行为指导原则，就是要坚持高起点、高标准的科学规划，正确处理城市新区的规划、建设与管理三者之间的关系，做到统一规划、统一建设、统一管理。

2.2 坚持可持续发展的原则

所谓可持续发展，就是“既满足当代人的需要，又不损害后代满足需要的能力的发展”，它有两个基本点，一是必须满足当代人的需要，否则他们就无法生存；二是今天的发展不能损害后代人满足需要的能力。由于城市新区的开发建设则以土地开发、基础设施建设、公共设施建设为主，因而其可持续发展的内容主要包括土地的可持续发展、环境的可持续发展、交通的可持续发展、产业的可持续发展、管理机构的可持续发展。

2.3 坚持系统工程的原则

城市新区的开发建设涉及的范围和内容很广，绝不是盖几栋楼房、修几条道路、增加一些商业网点等简单的建筑物相加，而是关系到城市新区各种要素相互协调发展，保持合理的量的关系和比例以及严密逻辑联系的整体系统结构。城市新区开发建设具有明显的整体性、目的性、层次性和相关性的特点，是一个由多种要素组合而成的综合体。在城市新区的开发建设中，不论是住宅建设还是商业设施建设，不论是公共基础设施建设还是产业文化建设，都同城市新区的整体发展有着密切的联系，而各个要素之间除了具有质的联系之外，还存在着一种量的比例。

3 完善城市新区的开发建设与管理

3.1 政府主导型管理模式

政府主导型管理模式是我国大多数新区选用的管理体制，主要有如下三个特征：(1)在这种模式下，一般成立以省市领导组成的领导小组负责新区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，让新区有个宽松的管理环境。然后成立新区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，在区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产发展、人事劳资、审批入城户口等。(2)在机构设置上，设工委(或党委)与管理委员会两套班子合署办公，下设直属机构和市属分支机构(主要是税收、公安、工商)，实行“一栋楼办公，一个窗口对外，一个图章管到底”的责权配套、高效运转的管理体制。

3.2 政企合一型管理模式

政企合一型管理模式是新区管理委员会与开发总公司实行“两块牌子，一套人马”的管理模式，主要职能机构合署办公，新区管理委员会与开发总公司既具有行政职能又具有经济职能，管理委员会行使市级管理权限，负责对新区实行统一领导，如南京浦江高新区、西安高新区就采用这种管理模式。在西安高新区，开发总公司下属四大直属公司和一个控股的股份有限公司，均为独立法人资格的企业。其中业务独立的三个公司均按照独立企业的方式运营，完全做到了政企分开。

3.3 管理模式的优化选择

1)总体管理模式采用政府主导型

无论是从我国的行政管理体制、市场经济体制等宏观因素来分析，还是城市新区的性质、运作机制和发展阶段等微观因素来考虑，我国城市新区目前比较适合采用政府主导型的总体管理模式。

2)局部管理模式采用企业主导型

城市新区规模较大，常常细分为若干个功能区，如金融贸易区、出口加工区、高科技园区、旅游度假区等，当一个城市新区分成若干个较小的区域分别进行开发时，可以采用政府主导型的总体管理模式和企业主导型的局部管理模式。

3)不主张采用政企合一型管理模式

政企合一型管理模式有其自身的优点，目前也有一些新区使用这种管理模式，但本论文的探讨不主张采用这一管理模式。

为了适应社会主体市场经济体制的客观要求，我国政府的行政体制改革已经迫在眉睫。对政府的管理机构和管理方式的进一步探讨，在选择和推行城市新区建设开发的某一特定模式时，必须超前从城市经营和经营城市的思想对其进行架构，才能保证城市新区建设开发工作快速、稳定、高效、持续的开展。

[1] 王剑锋. 我国城市新区开发建设管理模式研究[D]. 东南大学，2004.

[2] 朱孟珏，周春山. 我国城市新区开发的管理模式与空间组织研究[J].热带地理，2013，01：56-62.