地方政府自主性视角下的城乡基本公共服务均等化研究

苏倩

摘 要：目前，我国农村地区和城市地区在基本公共服务方面存在巨大差距，农村教育、医疗卫生等基本公共服务长期得不到有效满足。本文将地方政府自主性——城市偏好——城乡基本公共服务非均衡作为分析框架，阐明在城乡基本公共服务供给过程中地方政府自主性所导致的城市偏好倾向，造成城乡之间的不均等。

关键词：地方政府自主性；基本公共服务；城市偏好

1 问题的提出

随着国力日渐增强，工业化进程逐步加快，国家实行“工业反哺农业，城市支持农村”的新政策，但由于财政分权改革，加上一直以来重视发展而轻服务的做法，地方政府在安排基本公共服务时，仍然将大量的资源投入城市公共物品供给，而对农村基本公共服务的供给投入较少；近年来，国家实行建设服务型政府战略，同时重视加快农村地区经济发展和公共服务供给，尽管如此，中国广大农村地区在教育、医疗、社会保障和农村基础设施建设方面仍然与城市差距极大，城乡基本公共服务不均等的现象并没有的得到实质性的缓解，东部发达地区、中西部欠发达地区都在城乡两地呈现出巨大差距。问题就在于为什么在国家政策向农村倾斜，农村经济不断发展的今天，城乡差距仍然如此巨大。诉诸制度、体制等方面的原因的确能对这个问题进行一定程度的解释，但对推进城乡基本公共服务均等化目标并无实质意义，必须回到地方政府在特定的制度环境下基于自身的目标所做的理性选择，从地方政府行为选择中解释城乡差异。

针对城乡基本公共服务非均等化的现象，国内学者从供给机制、需求机制、国家发展战略、体制制度以及政府行为等多方面进行研究，本文将在已有的研究基础上，从地方政府自主性这一全新角度对城乡基本公共服务均等化做出原因解释以及路径探究。

2 基于地方政府自主性的分析框架

2.1 地方政府自主性与城市偏好

地方政府自主性是何显明教授从国家自主性和官僚自主性引出的一个全新概念，其内涵是：“拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。”来到城乡基本公共服务供给这一问题上时，地方政府的自主性就体现为其根据自身的利益结构选择将更多的资金和资源投向城市或者农村的基本公共服务建设。我国的实践经验显示，我国地方政府在进行资源配置时，出现了明显的“城市偏好”倾向，即在配置基本公共资源时选择更加倾向于城市，忽视农村地区对基本公共服务的需要。城市偏好是官员个人禀赋、制度、激励等多种影响因素的函数，总的说来就是地方政府的特殊利益结构和按照自身意愿实现其目标的能力。

2.2 地方政府在安排公共产品时有城市偏好的意愿

在关于政府偏好的研究中，第一代财政联邦主义假定政府是“仁慈的”，地方政府会按照社会福利最大化的原则来提供公共产品；而第二代财政联邦主义则站在政府也是“经济人”的角度，认为政府会在公共产品供给的过程中选择能最大化其自身利益的方式与效率。我国实行财政分权后，地方政府除了要实现国家公共利益之外，还有地方利益、官僚群体利益以及个人利益等多重利益目标。自身的利益一旦形成，就会使地方政府有按照自身利益最大化来选择性地履行职责和配置相应的公共资源。我国的城乡基本公共服务非均等首先就源于地方政府有选择偏向城市的意愿。

2.2.1 偏向城市公共产品供给能实现地方经济、财政收入的最大化

在我国，地方政府官员的任命采用的是自上而下的方式，“尽管我们无法直接观察到政府对各级官员的考核依据和提拔机制，但已有实证研究证明了辖区GDP增长率等可以度量的经济绩效指标、官员个人特征等因素对官员的任命和晋升具有显著影响。”所以，在配置有限的公共资源时，地方政府会选择对区域经济增长和显示政绩具有传导作用的资源配置方式，而较少考虑公共资源在城市和农村之间的更为均等的安排。城市作为地区的经济中心，加大对其的公共产品投入无疑会拉动地区经济快速增长；此外，城市公共设施完善还能吸引外来资金的流入，从而实现地方经济增长和财政收入的最大化。

因此，处于地方经济利益的最大化和地方官员晋升的最大化考虑，地方政府必定会做出理性的选择，将公共资源集中投向与城市公共服务建设，而忽视农村对于公共服务的迫切需求。

2.2.2 偏向城市公共产品供给能实现地方特殊利益主体的最大化

就城乡基本公共服务而言，利益主体包括官僚主体、城市居民和农村居民，作为官僚主体，其最大的利益诉求是政绩最大化以及由此带来的声望和升迁。具有有限理性的地方政府官员想要获得升迁，除了在约束的预算内充分展示政绩之外，还必须获得辖区内城乡居民的支持，即政治支持。政治参与度是衡量地区政治支持的最主要指标，由此，地方政府官员追求自身政治晋升最大化的目标就转化为追求最大限度政治支持的行动。

2.3 地方政府在安排公共产品时有城市偏好的能力

在进行公共产品供给时，地方政府除具有根据自身利益结构而选择偏向城市的意愿之外还必须具备按照自己的意愿配置公共资源的能力。在提供辖区内公共服务时，地方政府能将自主性扩展到何种程度取决于其调动地方财力、公共资源的能力和其与地方强势利益集团“合谋”的能力。前者是地方政府在纵向维度上摆脱中央政府对公共服务安排的能力；后者则是地方政府在横向维度上向辖区强势利益集团倾斜的能力。

2.3.1 纵向维度上的自主配置资源的能力强

分权改革赋予了地方政府极大的自主权，使其不再担当单一制体制下中央政府在地方的代理人角色，其作为地方利益代言人的角色凸显出来，逐渐形成了自己独立的利益结构，其作为“经济人”的角色也变得越来越突出，其自主性空间也得到提升。这就意味着地方政府有足够的能力更加自由的将公共财政、资源配置到最能体现其政绩的地方。

近年来，虽然统筹城乡发展，缩小城乡差距是中央政府的政策导向。财政支出重点也由以往的经济建设转向为教育、医疗、社会保障等领域。但中央的总体战略部署没有得到地方政府的积极回应，对中央政策的回应性低，执行力也不高。地方政府仍将大部分资源投入到能够快速拉动地区经济发展的项目上，在城乡公共产品供给的过程中就表现为忽视农村基本公共服务的建设。

2.3.2 横向维度上独立于辖区“强势集体”的能力弱

横向维度的地方政府自主性是指地方政府摆脱地方各种具有行政影响力的社会群体左右，保持利益上的超越性和行为取向公正性的能力。随着社会利益分化加速，各种利益集团应运而生，并且以各种方式影响着地方政府的决策。地方政府能否摆脱强势利益集团的制约，在公共事务上保持其自主性，成为地方政府面临的新挑战。在研究城乡基本公共服务供给问题中，可以看到地方政府并未在城市居民和农村居民两大利益集团中保持自身的独立，其公共决策更多的偏向城市，公共资源的分配也更多地项向城市倾斜。在社会利益表达制度还很不健全、沟通渠道还很不顺畅的情况下，农村居民毫无疑问地处于两大集团中“弱势”群体位置，城市居民因其得天独厚的条件处于“强势”利益集团。地方政府独立于“强势集团”的能力弱，导致其被“俘获”。这也是分析地方政府自主性导致城乡基本公共服务不均等的一大原因。

地方政府在纵向维度上自主配置资源和横向维度上独立于“强势群体”能力的一强一弱，使地方政府自主性空间向偏向城市，造成了城乡基本公共服务的非均等化。

3 结论及政策建议

本文的主要结论是：由于地方政府自主性空间的存在，地方政府基于自身利益最大化的考虑，在实施公共产品供给时有偏好城市、忽视农村的意愿，同时也具备按照自主意愿安排公共产品的能力。基于地方政府自主性这一分析框架还可以解释地方政府在进行农村公共产品供给时的结构差异，也就是更加注重道路、桥梁等“硬公共产品”的供给，而忽视社会保障、医疗卫生等“软公共产品”的供给。其原因在于“硬公共产品”对经济增长的助推效果更明显因而更能实现其政绩；而“软公共产品”的供给对政绩的显示作用小。

实现城乡基本公共服务均等化需要行政管理体制、公共财政体制以及基层民主体制等多方面制度的完善。基于地方政府自主性的存在，地方政府会依据不同的激励和约束机制作出最能实现自身利益最大化的选择。因此，必须通过制度创新，一方面，转变地方政府官员的激励机制，另一方面建立起地方官员约束机制，从而实现与地方官员目标函数兼容的地方公共产品供给机制。具体而言，可以从以下几个方面进行思考：

3.1 完善政府考核指标，建立起规避“经济人”行为的官员激励机制

地方政府在执行中央政策、分配公共资源时，之所以会产生自主空间，是由于长期以来的政绩考核方式重视经济发展成果而轻服务建设。因此，为了规避政府“经济人”行为给农村公共服务造成的总量不足以及机构失衡问题，必须从改变激励机制，促使地方政府官员树立正确的政绩观，以城乡基本公共服务的水平为核心建立系统的考核体系，促使政府由“管制型”向“服务型”转变。具体的做法有：一是建立综合的评价指标，打破以GDP论成败的政绩观念；二是扩大公众参与官员考核的范围，尤其是扩大农民的政治参与度，提高农村居民对官员政治支持的影响力。

3.2 提升农民政治支持能力，顺畅农村公共服务需求表达机制

我国农村基层民主建设不完善，农民只拥有县、乡两级人大代表的权利，对地方政府官员也不能有效地实施监督和评议，因此，农民的政治支持对地方政府官员的政治收益的影响力较小。因此必须采取有效的方式提升农民的政治支持影响力，健全表达机制。符合我国具体情况的做法是应该转变由政府强权决策的方式，而采取村民意愿与政府决策相协调的公共服务供给模式。具体做法有：

一是优化地方政府统筹城乡基本公共服务均等化发展的制度环境，推进基层民主政治建设；

二是加强农村居民的组织化程度，强化民主法制意识，积极引导农民参与监督管理和公共产品供给决策，改变现有的政治委托人和代理力量对比关系，增强农民对政府官员的约束力量，促使地方官员获取政治支持的方式从以城市居民为主到以城乡并重；

三是合理解决农村与城市人口户籍制度对农村居民的约束作用，在农村形成“用脚投票”机制；最后，要完善农村居民的表达机制和表达渠道，使农村居民对于基本公共服务的需求能得到顺畅地表达，地方政府官员与农村居民平等对话，听民声、解民意。

3.3 加快新型城镇化建设，以城镇化带动农村基本公共服务均衡发展

目前中国正大力推动新型城镇化，作为协调城市和农村发展的重要手段，城镇化能吸纳更多的劳动力，更多来自农村的劳动力可以进入城镇工作和生活，享受更高水平的公共服务；此外，由于基本医疗、基础教育等公共产品天然地存在供给规模效应低的问题，加快城镇化建设可以推进农民集中居住和管理，提高农村基层政府财政支出的效率。

3.4 统筹城乡经济发展，建立城乡一体化公共服务供给制度

要破除城乡基本公共服务非均等化现象，最根本的还是要加快农村经济发展，打破城乡二元结构，调整国民收入分配格局。首先，由政府主导，变革公共财政的投资体制以及转移支付制度。具体而言，就是将公共资源配置、国民财富再分配和公共财政投资均由城市倾向农村，逐步转变政府在供给基本公共服务时的“城市偏好”倾向。其次，充分利用市场的作用。目前我国还无法在全国范围内构建均等化的城乡基本公共服务均等化供给机制，因此需要发挥市场的作用，充分利用市场进行农村基本公共服务的提供，分步骤、分阶段、分区域逐步实现城乡基本公共服务均等化。

参考文献：

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