清代前期的治安措施考略

安　政

(河南警察学院 治安系,河南 郑州 450046)



清代前期的治安措施考略

安政

(河南警察学院 治安系,河南 郑州 450046)

清代前期，社会长期动荡，历代统治者都十分重视治安措施建设。清代前期各朝的治安措施主要包括加强治安立法、加强治安管理、建立保甲制度等。对清代前期不同朝代治安立法的基本内容、治安管理的各种措施、保甲制度的具体内容及其演变进行考证可以发现，清代前期各朝的治安措施对于维护当时的社会秩序发挥了重要作用，其中一些做法对今天的社会治安管理仍然具有借鉴意义。

清代前期；治安措施；考略

清朝是以满族贵族为核心建立起来的中国历史上最后一个封建王朝。从顺治朝到道光二十二年(1840年)中英鸦片战争爆发，这一时期被称为清代前期。入主中原前，满族统治者已十分重视治安措施建设；入主中原后，由于清朝统治者继续推行旧制，即剃发、易服、圈地、投充、逃人五种政策，强迫被征服地区人民改变民俗，并视为臣服新朝的象征，因而激起了其他各民族的强烈反抗，引发了当时社会的长期动荡。同时，民间秘密宗教和秘密会党对清朝统治构成重大威胁；鸦片泛滥，成为清代前期最后几十年最为严重的社会治安问题。因此，注重治安立法，加强治安措施建设，就成为清代前期统治者的当务之急。

一、加强治安立法

清朝前期各代统治者都十分重视治安立法。努尔哈赤时代，“俗淳政简”，大汗的谕令、诸王贝勒文书具有法律效力。皇太极时代，以“参汉酌金”为立法思想，融合满洲习惯法和明朝成文法，编辑了包括治安法规在内的《崇德会典》。这一时期的治安立法可分为惩治政治性犯罪和一般性刑事犯罪两部分。

顺治三年(1646年)颁布《大清律集解附例》，简称《大清律例》；康熙十九年(1680年)制成《钦定六部现行则例》，简称《现行则例》，以例补律，相互为用。在运行十多年之后，《现行则例》附入《大清律例》，律文作为法律正文，例文作为补充。在《大清律例》中可视为治安法规的，主要集中在“兵律”中的宫卫等条和“刑律”中的贼盗、人命、斗殴、骂詈、诉讼、受赃、诈伪、犯奸、捕亡、断狱等条。然而，在实际执行中并不一定按律例执法。

雍正五年(1727年)正式颁布《大清律集解》和《大清律例增修统纂集成》，这两部律法奠定了清代刑事立法和治安法规的基础，以后各朝基本上沿用不改。乾隆皇帝即位后对《大清律例》加以考证、编辑，于乾隆五年(1740年)修成颁布。《大清律例》中关于治安方面的法规可以概括为以下几个方面：一是关于侵犯皇权方面的；二是关于危害人身安全方面的；三是关于侵犯财产方面的；四是关于危害公共安全方面的；五是关于妨害社会秩序方面的；六是关于非法拘禁、非法待囚和非法审判方面的。

嘉庆、道光年间，清代进入衰落期，各地威胁统治秩序的事件层出不穷，统治者对治安法规也做了不同程度的调整。一是对秘密结社处罚的调整。嘉庆朝初年，爆发了白莲教大起义，清廷一面忙于镇压，一面对统治政策进行了调整，修改对秘密宗教的惩处条例，加重对重要教派如白莲教教首的惩罚，而对自首者、年老者，以及对统治者威胁较轻的秘密宗教从轻处理，以图达到分化瓦解之目的。修改后的条例还赋予治安管理“临时的酌量办理”之机动权，为发挥地方官员治安职能创造条件。二是加强了反毒品立法。早在雍正七年(1728年)就第一次颁布了禁烟令，重点打击贩卖鸦片行为。乾隆、嘉庆之交，吸食鸦片者渐多，统治者开始采用严禁措施。嘉庆皇帝的禁烟措施主要是塞源和堵流两个方面，即严禁鸦片入关和加重对吸食者的处罚。这些措施导致鸦片贸易转为鸦片走私，并以更大规模向中国渗透。道光皇帝在位时期也先后下旨，严惩买卖鸦片者和吸食鸦片者。

二、加强治安管理

清代前期的治安管理措施因地制宜，各地差别很大，但京师治安管理是其缩影，这里以其为例加以说明。

(一)守卫城内与城门

守卫是最重要的警政措施。京师的守卫以汛地划分为基础，实行分汛防守稽查。

八旗步军防守内城，按八旗居住方位驻守，并抽调部分官兵专门掌管缉捕事务。皇城内八旗共设90汛，内城共设626汛，圆明园共设50汛，[1]每汛内有栅栏多少不等。各汛、栅栏按所管地界防守稽查，夜间巡更，自初更至黎明往来传递更筹。遇皇帝出巡则要增设堆拨，皇帝谒陵、行围等均派官兵随行。

巡捕五营马步兵防守外城及京郊地方，共设23汛。[1]遇皇帝祀坛、巡幸、大阅等事情，则负责环卫、随扈、巡逻。

京师内城九门、外城七门均有官兵巡逻、稽查、管理门禁，按规定启闭城门，朝会、祭祀坛庙或者有急务出入皆有制度。

(二)夜间巡查和发布禁令

步军统领衙门于夜间轮班巡查京师地面，如有聚众抢劫、盗匪等立即捕拿，如遇拒捕，格杀勿论；如有居民聚赌、吸食鸦片及三五成群夜游街巷者，立即拿办。此外，还重点巡查大清门、长安左门、长安右门，禁止喧哗，驱逐闲人。步军统领衙门负责发布禁令，军民人等触犯禁令者可随时缉治。

(三)宣讲条教及赈恤

条教是指顺治帝“六谕”和康熙帝“圣谕广训”16条，由五城御史和司坊官于每月初一、十五日督率地方耆老在公所宣讲。五城御史还设栖流所六处收恤流民，开设粥厂、粜米厂，由兵马司副指挥管辖。遇京城市粜昂贵时，奉旨拨仓米平粜。宣传与赈恤是治安措施的重要辅助手段，可以从精神上控制百姓，从物质上满足其基本生活需求，使其不铤而走险。

(四)鸣放信炮

信炮是重要的警务信息传递系统。顺治十年(1653年)，设白塔山信炮及内城九门信炮10处。乾隆八年(1743年)改隶步军统领衙门。10处各设信炮五门、竖旗5杆、灯5盏，[2]昼挂黄旗，夜挂灯笼。内廷存有“奉旨放炮”金牌，遇有紧急事件，凭金牌放炮。一处炮响，别处响应，各处值守官兵不得离岗，不当值官兵立即披甲，赶赴指定地区集合听令。

(五)救火及修治街道

内城、外城分别按旗、营设立激筒。八旗步军营在内城共设激筒168只(含圆明园8只)，巡捕五营在外城共设激筒32只，[3]专供救火之用。如城内失火，则由骁骑营通知失火地所辖之旗前往扑救，并于西华门内设火班值房，派专责官员率八旗步兵轮宿。如城外失火，由统领率官兵前往扑救，并在附近城门添兵防守。京师街道及河道事务由京师督军统领衙门管理，城内街道应保持平坦，道旁摊栅不得有碍行车，城垣附近不得搭盖席栅，查勘沟渠。如遇皇帝出巡，所过街道由步军营、巡捕营分别在内外城修垫扫除。救火和修治街道均涉及公共事务，对京师安全也有重要作用。

三、建立保甲制度

为了维护社会治安秩序，清代建立了完善的保甲制度。这种保甲制度可以分为入关初期的保甲制度和康熙皇帝以后的保甲制度。

(一)入关初期的保甲制度

入关初期，社会动荡不安。顺治元年(1644年)8月，摄政王多尔衮下令，“各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲，凡遇盗贼逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，府州县卫核实，申解兵部，若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷”[4]76-77。清初二级保甲制度只适用于农村地区，主要功能是清除“盗贼逃人”等，维护地方社会治安。流民和归顺土寇也被编入保甲，有助于社会秩序的快速恢复。

顺治二年(1645年)，直隶巡抚王文奎上疏，“凡属军宅屯庄，不拘乡村城市，概入保甲。一人为盗，九家连坐”[4]125。这不仅使保甲范围扩展到城镇，而且突出连坐制度。顺治六年(1649年)4月，清廷又下令将各处逃亡民人编入保甲，耕种无主荒田，并给予优惠政策。保甲制度为恢复清代前期的社会生产、稳定社会秩序发挥了积极的保障作用。

(二)康熙至乾隆时期的保甲制度

康熙至乾隆时期被史上称为“康乾盛世”时期，保甲制度有所发展并固定下来，为以后清代各朝所沿袭使用。

康熙时期，直隶巡抚于成龙上疏康熙帝，“弭盗当力行保甲”[5]25，主张无论旗人、民户、卫所、州县，应同编保甲。当时，保甲体制外，不法旗人已成为威胁社会治安的重要因素，于成龙曾表示当执法治之，并在任上“先后捕治旗丁沈颠、太监张进升及大盗司九、张破楼子等，置于法”[5]125。于成龙的建议被康熙帝采纳，在社会上一直享有特权的旗人被正式编入保甲之内。

康熙四十七年(1708年)，康熙帝做出加强保甲的决定，将二级保甲制度调整为三级保甲制度，每保甲管辖范围达到1000户，是顺治元年保甲法规定的10倍。[4]贵州资料辑录:292此外，还对常住人口、外来人口、客店寺庙的稽查做了详细规定，官府对保甲控制更加严密。清廷紧急强化保甲制度的背景是浙江大岚山张念一的反清武装斗争和朱三太子事件。出于警觉心理，康熙帝希望依靠保甲制度加强对民间的控制。

雍正帝即位后，开始大力整顿保甲。雍正四年(1726年)，雍正帝指出“弭盗之法，莫良于保甲”[5]129，将保甲置于维护社会治安的最高之处，将三级保甲首领的称谓改为“牌头、甲长、保正”，将“村落畸零及熟苗熟僮”和在地方享有特权的“绅衿之家”都编入保甲，对地方官、保甲首领的失职行为严加议处，对民间告发和隐匿行为也做了奖惩规定。

同时，雍正帝还扩大了保甲范围，在实践中将脱去贱籍的乐户、蛋户、丐户、惰民和处于流动状态的栅民、寮民编入保甲，使保甲制度能够覆盖汉族聚居区，并延伸到汉族与部分少数民族杂居地区。“不入编次”是保甲首领最大的失职行为，要比照脱户律治罪，迫使保甲首领真正承担起维护地方治安的责任。

乾隆帝对保甲制度再次进行了大规模整顿，史称“更定保甲之法”。地域范围是顺天府乡村和直省乡村，人员范围在前朝的基础上又有所扩展，如到蒙古地方种地民人、沿海内河船只网户、寺观僧道等。保甲首领称谓再次更改，甲长3年更换，保长1年更换。保甲首领的治安职责更为具体，诸如盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私铸和私立名色敛财聚会均在稽查之列，对于“面生可疑、诡秘之徒”更要注意。当然，最基本的职责还是随时申报户口迁移情况，改换、填写门牌。

乾隆朝之后，历朝都没有制定新的保甲法规。当社会比较稳定时，对保甲就“奉行不力”，民间就会出现威胁统治秩序的活动。当威胁演变为武装起义时，清廷就严厉镇压，平定后再“通查保甲”。这种循环一直持续到太平天国时期，但此时保甲制度对社会基层的控制能力已经衰竭，被迫让位给因镇压起义发展起来的团练，成为团练的附庸，而团练成为近代军阀的起源。

保甲的职能十分广泛，除具有编查户口、维护地方基层治安等直接治安职能外，还有调解纠纷等辅助治安职能和宣讲“圣谕”、法令等宣教职能。乾隆帝强调保甲首领由“有身家之人点充”，实际上是让乡绅地主控制基层政权，并对地方官员负责，成为协调政权、族权、绅权的枢纽。保甲制度有效地维持了清王朝二百多年的统治，成为社会基层治安的稳定支柱。

四、治安措施的作用与影响

(一)治安措施的作用

清代前期治安措施的作用是维护统治地位，保持社会稳定。入关之初，沿用明制，避免了社会秩序的大规模混乱。之后，历代皇帝都十分注意治安立法和治安措施的重要性，到乾隆时期治安立法与措施构架已基本形成，以后不断以例补律，随时调整治安、刑事政策，将打击重点始终放在最危险的方面，维持社会正常秩序。

在中国历史上，少数民族占统治地位的王朝并不少见，但只有清朝同时实现了统治时间的长久性和统治空间的统一性，在大规模战乱时代结束之后，制定和不断完善治安立法和各种治安措施，并对后世产生深远影响。周恩来总理曾评价说，清朝在确定版图、增加人口、发展文化这三个方面做了好事。[6]这三个方面是国家长治久安的具体表现。清代前期的治安立法、各种治安措施的构建和完善与这三个方面是相辅相成的，是“康乾盛世”的重要保障。

(二)治安措施的影响

总的来讲，清代前期的治安制度对民国以后没有太多的直接影响。但其间实行的一些行之有效的社会管理措施，诸如打击邪教、慎刑取供、户籍管理、禁绝毒品、整合治安资源、调整刑事政策、管理捕役番役等，对稳定清代前期的社会秩序、促进当时的社会经济发展产生了积极的影响，对后世的治安立法与治安措施的安排也有一定的借鉴意义。特别值得一提的是，清代前期统治者大多勤政，直接掌握治安信息，直接指挥警务活动，积累了十分丰富的经验。这对清代前期的治安立法与治安措施的制定和社会治安治理，产生巨大的社会影响，也为以后社会各阶段的治安立法与治安措施提供了不少有益的参考与借鉴。

[1]钦定八旗通志：第二册[M].李洵，等，校点.长春：吉林文史出版社，2002：90.

[2](清)步军统领纂修.白塔信炮章程[M].武英殿刻汉满文合璧本：14.

[3](清)大清会典事例：卷158[M].北京:中华书局，1991：81.[4]清实录[M].北京:中华书局，1985．

[5](清)赵尔巽.清史稿·列传六十六[M].中华民国初年特设清史馆，1928.

[6] 中共中央文献编辑委员会.周恩来选集：下卷[M]．北京：人民出版社，1984：320．

2016-01-20

河南省软科学项目(142400410285)

安政(1967-)，男，河南沈丘人，河南警察学院治安系副教授，硕士，研究方向为治安学。

D691.6

A

1674-3318(2016)03-0031-03