城市交通管理面临的问题及对策研究——以南宁市电动自行车上牌制度为视角

盘绍明

（南宁市公安局　交通警察支队十二大队，广西　南宁　530022）

城市交通管理面临的问题及对策研究
——以南宁市电动自行车上牌制度为视角

盘绍明

（南宁市公安局交通警察支队十二大队，广西南宁530022）

随着社会的不断发展，城市交通管理面临着诸多新问题，电动自行车便是其中突出的问题之一。当前电动自行车的管理在政策设计、措施调整以及法律法规等方面存在不足。在当前的法治和民生环境下，从体制、管理和基础设施建设等方面着手，采取可行的措施推动电动自行车科学、协调与持续发展。

城市交通管理；电动自行车；问题；对策

近年来，随着社会的发展和交通出行结构的变化，电动自行车异军突起，增长迅猛，严峻的形势给城市道路交通管理带来了巨大的挑战。这一棘手的社会问题，如不采取有效的政府行为进行引导干预，必将对经济和民生发展带来巨大的影响。对电动自行车的管理，国内没有现成经验可学、可鉴、可用，广西南宁经过多年的酝酿、反复研究和协调，于近年出台并实施了对电动自行车的注册登记上牌制度，并配套实施对电动自行车车主及使用人的安全教育措施，强化对电动自行车的规范管理。由于管理成效比较明显，曾一度形成“南宁经验”，新华社、人民日报、科技日报、南宁日报等多家媒体纷纷进行报道，海口、长沙、兰州、郑州、西安等30多个城市前来观摩学习，在推广“南宁经验”过程中，各地因地制宜纷纷出台政策和措施，掀起了对电动自行车管理的热潮。

一、南宁市电动自行车发展和管理沿革

20世纪末至21世纪初，南宁市“摩满为患”，被戏称为“骑在摩托车上的城市”。2002年1月，南宁市发布《关于调减南宁市摩托车总量，停止摩托车注册登记和营运的通知》，摩托车遭遇“禁摩”铁令。同年7月，南宁市发布《关于快速环道和快速环道以内道路交通管理通告》，明确规定，“禁止电动自行车（助力车）在快速环道以内所有道路行驶”。2004年5 月1日颁布实施的《道路交通安全法》明确电动自行车为非机动车，为电动自行车的非机动车身份提供了法律依据，并将电动自行车是否实行上牌登记管理并允许其上路的决策权下放到了省（自治区）级人民政府。由于当时广西尚未出台相关规定，电动自行车在注册登记及牌照管理上还处于空白，电动自行车的通行管理处于无法可依的被动局面。群众据此认为政府默许电动自行车上路，南宁市的电动自行车数量开始急剧上升，由2004年的5 000辆，至2006年达到7万辆，2007年急剧上升到36万辆，增长速度突飞猛进。

2009年4月开始，为了限制电动自行车数量的快速增长，南宁市发布《关于开展整治超标助力自行车专项行动的通告》，对超标电动车进行新一轮大规模整顿。同年11月27日，《广西壮族自治区道路交通安全条例》经自治区十一届人大常委会十一次会议表决通过，于2010年1月1日正式实施。其中规定：符合国家有关标准的电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车，经公安机关交通管理部门注册登记后方可上道路行驶。该《条例》允许电动自行车上路行驶，但前提是必须符合国家安全技术标准，并经公安机关交通管理部门注册登记。2010年初，南宁市人民政府将电动自行车管理列入立法计划。2013年6月19日，广西壮族自治区第十二届人民政府第9次常务会议审议通过《广西壮族自治区电动自行车机动轮椅车管理办法》，2013 年7月7日，广西壮族自治区人民政府令第89号公布，自2013年8月10日起施行，至此，对于南宁市的电动自行车能否合法上路的问题经过10多年的争论逐渐明朗。随即南宁市自2013年8月15日起，集中半年时间在市区范围开展了电动自行车登记上牌工作。截至2014年2月10日集中注册登记阶段结束，全市电动自行车注册登记数为108万辆，从此南宁市电动自行车进入长效管理阶段，日常车辆业务的办理由车管所工作站负责。

二、电动自行车登记上牌后出现的问题

当电动自行车名正言顺地成为新一类城市交通工具后，新的问题也随之而来，随着电动自行车的迅猛发展，交通秩序在不断恶化，交通乱象十分突出。实事求是地说，出现这种状况电动自行车群体是一个主要因素。据交警部门调查，电动自行车在南宁市各类出行交通工具中比例占到了33.98%，远远高于其他类别出行交通工具的比例。电动自行车已经成为广大群众最常用的交通出行工具，这是不可争议的事实，虽然政府出台了登记上牌等管理制度和措施，但必须预见因电动自行车的发展未来出现的一些问题。

（一）过于宽松的政策氛围，导致电动自行车无序增长

对电动自行车的规范管理之所以到了迫在眉睫的程度，是因为其数量已经达到或接近饱和状态，已经对城市道路交通秩序、交通安全、治安形势和社会发展、城市文明产生了较大的影响。是不是出台实施了登记上牌政策，制定了行之有效的管理措施之后就可以高枕无忧了呢？看看南宁市的情况。2013年8月中旬至2014年2月中旬集中开展登记上牌工作，这一阶段主要是对已经购买使用的电动自行车进行规范上牌，这期间突击购买的车辆并不在登记范围。集中登记上牌结束进入长效管理阶段后，依然允许符合产品目录和技术参数规定的车辆登记上牌。但群众的购买登记热潮并没有像预期的那样逐渐回落，反而持续升温，像是被刺激一样，唯恐错过这么好的政策，导致在后来较长的一段时间内到车管所业务点办业务的群众人山人海，让车管部门措手不及。为应对紧张的形势，车管部门尽管加班加点，并采取预约、限号、延时等多种措施可依然满足不了群众的业务需求。2014年2月集中登记结束时，南宁市电动自行车统计数量为108万，但到2015年底已达到158万，增长速度非常惊人！继续延续下去，管理得再好也必然会失控。

（二）交通出行方式更迭替换带来的道路资源使用问题

交通参与者各行其道是建立良好道路交通秩序的前提条件。在电动自行车取代摩托车等其他交通工具的更迭期也必将迎来道路资源的再分配。电动自行车归属非机动车范畴，理论上应该在非机动车道通行，但如果明确电动自行车由非机动车道通行，那将面临一个尖锐的矛盾。同样以南宁市为例，20世纪90年代末，“摩满为患”时期，城市的很多主干道将非机动车道划去一半，作为摩托车专用道，禁限摩托车后，摩托车专用道功能慢慢弱化。但电动自行车从少到多，再到取代摩托车这一期间长达10余年，这期间道路资源的使用处于一个很尴尬的境地。同时，又随着机动车群体的不断增长，停车资源紧缺，路内停车设置门槛不断降低，主干道辅路停车泊位不断出现，这些泊位无一例外都是设在非机动车道上。再则，为了解决城市道路拥堵问题，需要最大化地提高路口通行能力增加机动车道，许多路口的非机动车道又一次缩水，一些路口甚至完全占用了原来的非机动车道，将非机动车引导到人行道上与行人混行。

对道路资源进行多次调整和分配，应该说都是应对形势变化的举措，不可谓不合理，但是不容否认的是，出台这些措施确实没有充分考虑非机动车群体的利益。按照《城市道路工程设计规范》的相关规定，非机动车道宽度不应小于2.5米，从现状看，这一原则已经被频频“突破”，在很多主干道上，虽然电动自行车流量非常大，但由于机动车流量也同样大，道路资源分配一味向机动车倾斜，导致非机动车道宽度仅为1.5米甚至不足1.5米。实际上，这样做的效果也没有让机动车得到实惠，因为在这种情况下，非机动车道已不足以容纳实际行驶的车辆，机动车与非机动车分隔线形同虚设，车辆随意越界混行。从某种意义上说，因为交通方式的更迭替换致使道路资源的不适应决定了当前的城市交通状况。

（三）管理体制机制不适应

登记上牌只是对电动自行车管理的手段之一，实施这一制度确实在很大程度上给管理带来了便利，但并不意味着就能把电动自行车管好，更重要的是需要管理体制和机制的支撑。那么目前的管理体制和机制存在哪些明显的缺陷呢？

1.对驾驶人要求门槛过低

目前的法律法规并没有规定电动自行车驾驶人必须取得驾驶资格，使得驾驶人不必经过培训、考核就可以骑行电动自行车。这些驾驶人对交通法规知之甚少，对车辆机械性能不掌握，在驾驶过程中遇到紧急情况往往不能正确处理和及时避让，极易发生交通事故［1］。

2.电动自行车违规成本低，威慑作用不明显

相对非机动车，机动车驾驶人一旦违规就意味着驾驶证可能被记分、被暂扣、被注销、吊销等惩处，机动车就不能办理检验、变更登记、转移登记这些多方面对驾驶人和车辆的惩处约束。反观电动自行车，虽然实现注册登记，但却缺乏强制性的管理体制机制。由于对驾驶人和车辆没有类似于机动车那样的制约规定，对非机动车而言起不到震慑作用。

3.不需强制缴纳交通事故责任强制险，赔偿无保障

目前的法律法规并没有规定电动自行车需要强制缴纳交通事故责任强制险，一旦发生交通事故受害方就很难得到赔偿保障，这往往会因为交通事故赔偿问题而演变成其他的社会问题［2］。

所以，仅仅指望通过注册登记上牌就能给交通秩序带来大的改观或许并不现实。

三、存在问题的原因分析

（一）政策设计缺陷以及城市市情使然

2013年，南宁市开始正式实施对电动自行车登记上牌时，初衷是加强城市乱象治理，营造“整洁畅通有序”的城市环境，通过政府行为确立电动自行车的法律身份和责任义务，便于职能部门管理。为此，在政策和措施的设计上主要侧重考虑的是当时“怎么做”，而对往后“会怎样”则规划不足，出于这样的宗旨考虑，在研究制定政策和措施的时候就把条件放得过于宽松。登记上牌制度实施后，即刻引起社会心理和社会行为的巨大反应，从而出现一种井喷式的效应。另外，群众消费实际以及对电动自行车出行特性的选择，城市公共交通出行网络不发达、不完善，城市建设发展对交通出行环境的影响，也是广大市民群众选择和使用电动自行车从而导致数量激增的重要因素。

（二）管理措施的调整与法律精神、群众观念、道路资源的矛盾

通过对南宁市电动自行车发展和管理沿革的了解，看得出自2002年以来，南宁市多次对管理措施进行了调整，原本每次调整都是希望对电动自行车的管理以及改善城市交通秩序起到一定的作用，但每次调整后却迎来了电动自行车的快速发展期。这并不是说每次调整都是失败的，而是没有真正达到法律精神的要求。政府作为成熟的管理者，理当从电动自行车刚一露面时，就迅速综合部门、专家、市民等各个方面的意见，从交通、环保、安全等多个角度权衡利弊，是提倡还是封禁，及早给群众明确信息。提供给群众的信息不能是模模糊糊的，否则会误导群众或默许群众的不当做法。更不能开始时不以为然，任其发展，等到问题出现时再来禁限打压。由于管理措施不明朗，此一时彼一时，对道路资源的分配使用也造成了很大的影响，于是出现有的时期供大于求，有的时期则供不应求的情况。

（三）对电动自行车管理的法律滞后缺位

从2004年《道路交通安全法》颁布实施到现在是电动自行车的高速发展期，2004年南宁市约有5000辆电动自行车，到2007年迅速增长至36万辆，再到2015年底已经接近160万辆。这期间发生变化的不仅仅是电动自行车数量增长，执政理念、社会环境、法治环境、交通环境以及人们的收入水平、生活水平和思想观念都发生了深刻的变化。而对电动自行车的管理依然适用的是十几年前的法律法规，很显然已经有诸多不适应的地方，从而导致电动自行车管理法律的滞后缺位。

四、加强电动自行车管理的对策建议

虽然面临如上所述的种种困难，但实现对电动自行车的注册登记管理，对交通管理而言已经是一个很大的进步，是改善城市交通秩序的一次重大变革和创新。在发展的进程中必定会出现一些难以预料的情况，只有不断地解决好新矛盾、新问题，循序渐进，才能实现预期的目标。

（一）体制机制方面

真正建立健全电动自行车及驾驶人的管控、培训和法律责任体系。通过这一体系科学地编制城市电动自行车发展规划，制定切实可行的电动自行车发展形势评估机制，真正将电动自行车发展管理作为一项民生工程来抓。通过整合工信、工商、质监、公安交通等多部门的资源，严格管理好，科学控制好，走科学持续发展道路，促进城市管理和发展。

制定出台电动自行车驾驶人技能培训考试制度，实行持证驾驶政策。广泛开展对电动自行车驾驶人的教育培训，切实增强他们的安全意识、遵规守法意识，使他们掌握操作技能、驾驶技能、救护技能。逐步规范电动自行车驾驶人群体管理，提升这一群体的整体素质和形象，促进文明交通建设。

建立切实可行的电动自行车法律责任体系。强化对电动自行车交通陋习、交通乱象以及违法行为的制约惩处，特别是要将惩处与驾驶资质和车辆业务联系挂钩，形成强有力的威慑，督促电动自行车驾驶人自觉遵规守法。同时，要建立电动自行车交通事故责任强制保险制度，为电动自行车参与道路交通活动可能产生的风险提供应有的保障。

（二）管理措施方面

在对电动自行车的日常管理上，要有针对地、持续地开展治理工作，充分整合发挥各部门的力量，深入发动群众参与，营造浓厚的管理氛围和强大的整治态势。

1.持续开展交通秩序大整治

确立“以路口为核心，以路段为重点，以教育为手段，以秩序为目标”的指导思想，持续开展电动自行车交通秩序大整治。重点整治电动自行车无牌无证、假牌假证、闯红灯、逆行、占道行驶、违禁通行、违规载人、超限载物、危险驾驶、非法改拼装等严重影响交通安全与畅通的违法行为。

2.“以学促管”与“学罚结合”

根据“教育与处罚相结合”的法理精神，推行“以学促管”“学罚结合”的管理模式，组织电动自行车违法当事人参加交通安全学习，普及交通安全常识，现学现用、活学活用，真正做到发现一起，纠正一起，处罚一起，教育一起。

3.积极引导公众参与

抓住电动自行车管理受众面广、社会高度关注的特点，积极鼓励引导公众参与电动自行车大整治行动，重点抓好“三个群体”：一是驾校准驾学员。积极主动联合市文明办、交通运输等部门，开展准驾学员文明交通体验教学活动，组织准驾学员到路口协助交警维护交通秩序、劝阻交通违法行为。二是电动自行车违法驾驶人。对现场查处的电动自行车违法驾驶人，除了责令当事人参加交规学习外，还要求其协助交警在路口进行执勤体验，劝导纠正其他电动自行车的违法行为，从中接受交通安全教育，认识到自身交通违法的错误。三是文明交通志愿者。积极联合市文明办、团市委等部门，组建志愿者队伍，参与电动自行车交通秩序大整治，结合“礼让斑马线”“文明交通进社区”等主题活动，组织志愿者到路口劝导、纠正违法无序交通。

4.狠抓源头管理

要联合相关职能部门对电动自行车生产商、经销商、维修店加强监管，禁止不符合技术标准和超出技术标准的电动自行车出厂和销售，禁止维修店和电动自行车车主违规改装电动自行车，禁止违规改装的电动自行车上路，一经发现，对生产者、经销者、改装者、使用人进行严肃处理，追究法律责任。

（三）基础设施方面［3］

要加大投入，完善基础设施，真正为电动自行车创造一个相对舒适、安全、公平的通行环境。

第一，根据每条道路承担电动自行车通行情况，及时调整道路资源，确保电动自行车的通行权和路权。通行权和路权是电动自行车参与交通活动最基本的权利，为此在道路的基础建设中应充分考虑电动自行车的权利，条件允许的应设置专用车道，条件有限的应通过标志标线、信号灯等辅助设施确保电动自行车的通行权和路权。

第二，建立相对连续的机非隔离系统，尽量减少机动车、非机动车相互干扰。由于电动自行车具有灵活、轻便、机动性强的特性，加上驾驶人交通安全意识比较薄弱，在道路上行驶时往往随意性比较大，经常看到一些电动自行车随意掉头、变道、穿插的现象。产生这些现象除了驾驶人主观方面的因素外，基础设施不完善也是一个很重要的原因。通过建立相对连续的机非隔离系统可以很好地解决这一问题，最大程度地减少机动车、非机动车相互干扰。

第三，取缔对电动自行车通行影响较大的路内机动车停车泊位。目前，城市路内机动车停车泊位大多数施划在非机动车道上，对非机动车通行造成了很大的影响，特别是一些非机动车通行流量比较大以及路幅比较窄的道路。为了提高非机动车通行效率，建议取缔这些对非机动车通行影响较大的路内停车泊位，清除道路障碍，拓宽非机动车通行空间。对其他的路内停车泊位，对非机动车通行影响不大的道路建议采取限时使用，即非机动车通行比较少时可以灵活使用。

第四，提高路口通行效率。充分利用路口道路资源，科学规划渠化，针对路口的特点和通行规律，合理设置电动自行车停止区、候行区、待转区，或前置、或后置、或侧置；并通过信号指示辅助，在通行时间上进行优化，根据路口机动车、非机动车的流量数量以及通行速度，善于利用通行时间差，或优先通行、或次后通行、或分类通行，尽量避免混杂通行。

［1］葛力.电动自行车管理中的法律缺失及对策研究［J］.新疆警官高等专科学校学报，2008（4）：14-17.

［2］安希龙.浅谈电动自行车交通事故的法律规则［J］.才智，2014（8）：358.

［3］曾章伟.电动自行车的法律监管论述［J］.法制与社会，2012（10）：173-174.

责任编辑：王真真

［Abstract］The social dvelopment results in numerous problems in urban traffic control and management，among which electric bicycles turns to be prominent.Presently，there exsists defective control and management of electric bicycles in terms of policy design，measure adjustment，laws and regulations.The article presents some control countermeasures from the aspect of system，management，and infrastructure construction，in an effort to promote scientifically coordinated sustainable development of electric bicycles.

［Key words］urban traffic control and management；electric bicycle；problems；countermeasures

Research on the Problems in Urban Traffic Control and Management and the Countermeasures:A Perspective of Electric Bicycle Registration System in Nanning

PAN Shao-ming
（No.12 Brigade of Traffic Police Detachment，Nanning Municipal Public Security Bureau，Nanning 530022，China）

D631.5

A

1008-9438（2016）03-0036-05

2016-03-21

网络出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.016.html

盘绍明（1978-），男，广西灌阳人，南宁市公安局交通警察支队十二大队副大队长，主要从事交通管理研究。