新常态下烟台新型城镇化发展问题探讨*

■谢丽威　龙泽正

新常态下烟台新型城镇化发展问题探讨*

■谢丽威龙泽正

内容摘要：新型城镇化是“新常态”下我国经济可持续发展的重要引擎、重大动力。近年来，烟台积极探索新型城镇化道路，创新性提出“走以功能区带动型城乡一体化发展道路”，在全国具有典型意义。在实践探索中，烟台城镇化存在一些亟待解决的问题，阻碍城镇化水平的进一步提高，为此，应从着力强化规划引领作用、加快示范镇带动发展步伐、稳步推进农村新型社区建设、突出提高城镇化质量等方面推进烟台新型城镇化健康持续发展。

关键词：新型城镇化发展道路问题分析对策建议

当前我国进入了经济发展新常态，经济增速处于换档期，从过去10%左右的高速增长转为7～8%的中高速增长。经济增速放缓一方面源自于我们自身经济结构调整、经济转型升级的内在要求，另一方面也暴露出拉动我国经济发展的火车头开始有些动力不足，此时亟需注入新的活力，以保持我国经济的可持续发展。而新型城镇化则是“新常态”下我国经济可持续发展的重要引擎、重大动力，3个“一个亿人口”问题的解决将拉动基础设施投资、促进消费结构升级、扩展就业空间，提升内生动力，新型城镇化的潜力不可估量。

党的十八届三中全会提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，完善城镇化健康发展的体制机制，推进城镇化从之前的速度型走向质量型，为城镇化的发展指明了方向。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的发布以及相关配套政策的加快跟进，将新型城镇化摆在更加突出重要的位置上，为城市的发展带来了新契机。借助国家大力推进新型城镇化发展的东风，近年来，烟台积极推进城镇化，充分发挥拥有众多国家级、省级园区的独特优势和“三大战略叠加区”的发展机遇，探索城镇化发展新路径，提出“以功能区建设带动城镇化发展”，从自身实际出发探索具有胶东特色的功能区带动型城乡一体化发展模式，在全国具有典型性。然而在实践中，烟台的城镇化发展滞后于经济发展，城镇化速度落后于工业化速度。为此，本文通过剖析当前新型城镇化发展的现状，抽丝剥茧地探究城镇化发展问题所在，以期寻求问题的解决之道。

烟台新型城镇化发展道路的积极探索

在2013年烟台制定出台的《烟台市城镇化发展纲要（2013—2020年）》中，“功能区带动型城乡一体化”被确立为今后烟台新型城镇化的发展道路。所谓功能区带动型，就是抓住烟台面临“蓝”、“黄”、“高”三大战略叠加实施的历史机遇，发挥拥有众多国家级、省级园区的独特优势，以山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、胶东半岛高端产业聚集区建设为统领，重点发展各类功能区，促进产业、要素、人口聚集，加快建设一批集经济功能、服务功能、生态功能、宜居功能于一体的新城区，带动全市城镇化高效发展、创新发展、跨越发展。所谓城乡一体化，就是遵循城乡统筹、功能整合、产城融合、陆海联动的发展理念，加快推进城乡规划建设一体化、产业发展一体化、要素配置一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、管理体制一体化，全面提高城镇化质量。

烟台新型城镇化发展道路的提出，是经过深思熟虑和充分论证，是基于烟台的现实、体现烟台的特色：

首先，尊重人民意愿。拉美地区许多国家，由于不重视农民需求和意愿，大量土地和农业资源被少数人垄断，造成农民破产流入城市，成为衣食无着的城市流民，虽然城市化率提高了，但是人民的幸福指数不升反降，这样的城镇化不是我们需要的。从转移人口的意愿看，烟台的老百姓守土重迁，乡土观念重。因此，依托众多的农业产业化企业、镇村企业、工业园区，实现“家门口”就业，走“就地城镇化”的路子，更能满足农业转移人口“离土不离乡”的要求。

其次，准确功能定位。从城镇体系布局看，烟台中心城市产业功能不足以承载大规模人口，依托市区、县城、小城镇等三级城镇体系，能够更好地分散吸纳和承接人口转移。积极发展承载功能更为强大健全的城镇体系，吸引越来越多的农民根据自身情况选择就业居住地，这是加快新型城镇化的一个重点，也是我们因地制宜发展特色城镇化的一个重要标志。

再次，立足自身优势。从功能区情况看，烟台除拥有山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、胶东半岛高端产业聚集区三大战略功能区外，还有6个国家级园区、10个省级园区、9个省级旅游度假区和100多个县域经济集中区，以及现代农业示范区和生态文明示范区等诸多功能区，这些功能区不仅是产业发展高地，也是吸纳人口集聚的主要载体。

所以，走功能区带动型城乡一体化发展道路，既能体现烟台特色，又可以放大自身优势，有利于农村人口的就地就近转移，有利于发挥功能区的载体平台作用，有利于提高“人”的城镇化发展水平，是符合烟台实际的可行选择。烟台这种创新性的城镇化发展道路得到了国内专家学者的肯定，被各大媒体竞相报道，在全国具有典型意义。按照“以功能区带动型城乡一体化”的城镇化发展思路，烟台将形成产业支撑强劲、体制机制完善、生态环境良好、文化内涵丰富、胶东特色突出的新型城镇化发展格局。

烟台新型城镇化发展现状的问题分析

近年来，烟台城镇化发展速度不断加快、质量日益提高。截至2014年，全市常住人口城镇化率达到58.55%，户籍城镇化率51.9%，无论是城镇化发展水平还是质量，都位居全国、全省前列。目前，城镇以全市5%的土地，聚集了近58%的人口，创造了80%以上的生产总值，城镇化对经济社会发展的带动作用和集聚效应日益明显。烟台初步构筑起了以中心城市为龙头、以县域城市为骨干、以小城镇为基础，布局合理、协调发展的城镇体系。虽然，烟台的城镇化发展取得了一定的成效，但是总体而言，城镇化水平还有待于进一步提高。

（一）城镇化速度有待进一步加快

2009年以来，烟台城镇化率年均提高0.64个百分点，增速仅为全省的50%；2013年城镇化率达到56.85%，虽然比全省平均数高出4.4个百分点，但在山东省17地市中仅排第6位，与GDP居全省第2的地位不符，城镇化滞后于经济发展。与此同时，烟台工业化率为51.83%，城镇化率与其比值仅为1.09，明显低于国际标准1.4-2.5的合理范围，也低于全国1.16的平均水平，城镇化速度落后于工业化速度。

（二）城镇化质量有待进一步提升

在城镇化发展过程中，烟台存在人口聚集与城镇扩张不同步问题，土地城镇化明显快于人口城镇化。根据2005年到2012年的统计数据显示，7年间城镇建成区面积增长2.2倍，但城镇常住人口仅增长1.08倍。从国际经验看，土地城镇化速度与城镇常住人口增长速度的适度比率在1-1.12之间，而2.04这个比值明显高于合理水平，这说明烟台在城镇化建设中，还存在土地粗放利用、人口聚集度不足等城镇化质量问题。

（三）区域发展有待进一步平衡

从区域布局看，烟台区域之间城镇化水平差异明显，主要呈现出“中心城区高、县级城市低”的特点。截至2013年，中心城区6区城镇化率都在50%以上，仅有一个城区未超过全市平均城镇化率；而7个县级城市中，仅有1市城镇化率高于全市平均水平，有5市不足50%，低于全国全省水平。

（四）小城镇建设有待进一步加强

小城镇基础设施、公共服务设施欠账较多，全市小城镇污水处理率、绿化覆盖率相对较低，绝大多数镇驻地面貌多年没有改变，教育、医疗、文化、养老等服务设施数量少、标准低，对人口和产业的吸纳集聚能力不强。到2013年底，83个小城镇中有26个镇域人口不足3万人，10个地方财政收入不足300万元。

烟台城镇化健康持续发展的对策建议

当前，烟台正沿着“以功能区带动城乡一体化发展”的新型城镇化道路前进，但是在这条道路上我们还面临着诸多的问题和挑战，如果不能及时有效地应对，必将阻碍我们前进的脚步。为此，应着重从4个方面来推进城镇化健康持续发展：

（一）着力强化规划引领作用

充分发挥规划的科学导向和法律约束作用，努力实现以科学规划引领城镇化科学发展。在规划的编制中，应博采众长，注重研究和吸收先进的设计理念和经验，因地制宜确定烟台城镇发展方向、规模和布局；应突出规划的全局性、系统性和协调性，统筹市域城镇体系规划、城镇和农村建设规划、产业发展与城镇建设规划，推进经济社会发展规划、国土利用规划、城镇建设规划、生态保护规划等“多规有机统一”；应严格规划实施，强化规划刚性约束，增强规划严肃性和连续性，坚决遏制违法违规建设行为。

（二）加快示范镇带动发展步伐

小城镇是连接城乡的纽带，也是就地就近城镇化的主战场，在中心城市、县域城市、小城镇、农村社区四级城镇化体系中战略地位突出。近年来，烟台集中培育了一批示范强镇。比如，以龙口诸由观为代表的工业强镇，以栖霞桃村为代表的交通重镇，以牟平龙泉为代表的特色城镇，以莱州沙河为代表的集贸城镇等，在示范镇的带动下，小城镇建设焕发出勃勃生机。烟台出台了加快小城镇建设和示范镇建设两个政策文件，着力引导示范镇立足基础和优势，合理确定发展目标和功能定位，培育一批工业重镇、旅游名镇、商贸强镇、农业大镇，在每个县市打造1-2个县域次中心，把示范镇建设成为吸纳农民就地转移的重要载体。

（三）稳步推进农村新型社区建设

加快推进新型农村社区建设，打造全域城镇化发展的新载体。应在尊重群众意愿的基础上，因势利导、顺势而为地开展新型社区建设，逐步实现农村居住社区化、农民生活城镇化。一是分类推进实施。落实《山东省农村新型社区和新农村发展规划》，以城郊村、镇驻地村为主体推进城镇聚合型社区建设，以强村带动、村企联建、多村合并等方式推进村庄聚集型社区建设，打造“规模化、集约化”大社区。二是改善居住品质。在推进农民“出屋上楼”的同时，按照城镇社区标准，完善农村新型社区设施配套，推动实现垃圾污水集中处理、供暖供气普及提高、文体医疗同步配套，努力建设功能完备、服务齐全、实用舒适的新型社区。

（四）突出提高城镇化质量

应将城镇化理念由“以物为本”向“以人为本”转变，把人的发展作为城镇化的核心，作为城镇化的出发点和最终归宿。当前，应按照中央的部署和要求，以深化户籍制度改革为重点，放宽政策门槛、积极采取措施，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口落户城镇，有序实现市民化。2014年，烟台印发实施了《关于推进城镇化发展提高城镇化质量的意见》，应以此为主线，落实提升城镇规划管理水平、增强城镇综合承载功能、改善城镇生态环境质量、提升产业支撑发展能力、推进农业转移人口市民化等5个方面的重点任务，创新土地利用、就业创业服务、投融资、公共服务供给4个方面的体制机制，扎实推进19项具体工作任务，全力提升人的城镇化发展水平、经济发展质量效益、城镇载体功能水平三类指标，不断提高城镇化发展质量。

参考资料

1.李从军.中国新城镇化战略[M].北京：新华出版社，2013.

2.谢清达.论广西工业化和城市化的协调发展[D].广西大学硕士论文，2002.

3.山东社会科学院课题组.城镇化面临的突出问题及解决[N].大众日报，2014-01-26（06）.

责任编辑：陈秀丽

*基金项目：烟台市社会科学规划研究项目《以“产城融合”引领支撑烟台新型城镇化发展研究》（项目编号：ytsk2014-008）

作者简介：（谢丽威，中共烟台市委党校教师；龙泽正，美国明尼苏达大学在读研究生）