妥协执法的危害及防范对策

陶新胜，陶　然

(1.江苏省无锡监狱，江苏 无锡 214000；2.江苏警官学院，江苏 南京 210031)



妥协执法的危害及防范对策

陶新胜1，陶然2

(1.江苏省无锡监狱，江苏 无锡 214000；2.江苏警官学院，江苏 南京 210031)

摘要：妥协执法是现代法治建设的一大恶瘤，它以“和谐执法”等名义和形式顽固地存在于各类执法活动中。它是当下传统文化、社会人际关系、法制缺陷、法治方式、执法者素养等交互作用的综合产物，不仅损害了国家法制的实施，而且严重损害社会公众对于国家法治的信服度。着力解决妥协执法是现代社会法治的重要任务。

关键词：妥协执法；法治；公开

法律是对特定社会关系的定向调整，规范和引导着社会公众的行为。[1]良好的法律规范需要得到不折不扣地执行，才能实现法律的社会意义。“法治的真正支柱，在于对执法者的信心。”[2]在现代社会价值追求多样化与社会文化多元化的交织作用下，社会公众对于法律实施、法律价值的认知千差万别。受其影响，执法者的执法思维与执法行为也呈现出围绕法律本质内涵蛇形运动的摇摆现象，出现了或多或少违背法律原意的行为，这种行为即是对现代法治的一种破坏，不仅影响了法律的实施，也影响了社会公众对于法律的遵守和对于法治的认知。在现代法务中，执法者这种蛇形的摇摆行为称之为妥协执法。其结果是为执法者的妥协执法行为提供便利，带来社会治理的虚假和谐，危害的是社会法治和社会秩序的正常运行。

一、妥协执法现象综述

妥协执法是执法者在法务活动中由于受到社会伦理、价值判断、社会舆论、违法者态度认知等多种因素的影响，违背法律本意，变更执法内容、程序、处置程度等法定要求，向违法者做出种种让步的执法行为。在当下我国社会公众法律素质和法治思维尚未达到相当程度的情况下，妥协执法的现象将长期存在，在一定时期、一定区域内还有严重化的倾向。梳理当下法务活动，妥协执法的表现形式多种多样。

(一)私利欲望下的权利交换

执法领域里的权利交易，无论或明或暗都充斥着私欲的膨胀。这种交易从形式上看是执法的妥协，实质上是执法的腐败。它表现为两种方式：一是为个体私利而进行的权利对换。在具体法务活动中，执法者往往以牺牲法律的惩罚性、教育性为代价，以变更执法内容、执法程序、执法结果等方式，减轻或免除对违法者的惩处，从而获得违法者以各种方式给予的回报。这是用执法权力获取个人利益的典型现象；二是承担执法任务的集体以获取集体利益为目的，与违法者个人或者集体达成某种妥协，以减轻或者免除违法处罚来换取违法者个人或者集体的利益输送。这种妥协看似完全不同于个人间的徇私舞弊，也不同于集体之间的权钱交易，但实质上这种妥协执法的目的是非合理性的。它虽然在形式上常常表现为执法集体的组织行为，但这种行为完全违背法律本意，侵害了法治的基本原则，损伤了社会公众对于法律、执法者、社会法治及其秩序的信任。

(二)权力压制下的变通执法

在所有的妥协执法现象中，因受到权力指导或者压制，执法者被迫作出变通执法的案例，呈现不断增长的趋势。在有些领域、区域几乎成为普遍的、公开的现象。这种以行政权力干涉执法行为的严重违法现象尚未引起管理者层面的普遍重视。虽然国家在一些明显的违法执法案例上加大了对违法者的责任追究与打击力量，但与之相反，在一些强势管理者的思维中，一直将这种违法行为视为综合治理的合法途径而屡试不爽。行政权力压制下的执法干预，成为当下法务活动中妥协执法产生的重要原因。

(三)文明执法下的伪和谐

法治文明是现代社会进步和社会综合治理的基本要求。法治文明演绎到具体的执法行为或事件就是要求执法者语言得体、行为规范、程序合法、处置契合社会一般文化认同与习惯。但从现实的法务活动来看，执法者时刻面临着自我裁量执法文明与严格执法区间的难题，在一些场合，执法者很难在短时间内判断执法的文明行为是哪种方式，什么样的行为既符合文明的标准，又符合法律的基本要求与基本规范。当两权相轻时，大多数执法者会毫不犹豫地“取其轻”，以变通的方式，在不明显违背法律文字条规的情况下，尽可能地不采取法律本来赋予的执法权利，来换取当事各方的“和谐相处”,将法律的严肃性让渡于执法的“文明要求”。在这一指导思想下，在诸多执法领域出现诸如“江西58岁交警执法被打地上仍不停敬礼”*参见http://bbs.tiexue.net/post2_5808860_1.html(2015年8月31日阅读)。当妥协执法遇见非正义事件或者邪恶势力时，本当公允、严肃的执法就沦为法治的笑谈。这无疑是对法律权威与法治文明的极大讽刺。这样的现象就不足为奇了。

(四)社会舆论下的执法畏惧

当自媒体取代传统媒介成为第一信息传播介质后，人人都成为信息传播的主导者，人人都可以充当主持人，在自媒体中自主地发表议论。与此同时，在法治文明的环境下，凡是具有社会公共事务管理权限的机构、人员都自动成为自媒体关注的重点。因为执法者的言行关系到社会公众的切身利益，自然也是自媒体监督、评议的焦点；同时，无论是自媒体还是传统媒介，制造新闻热点是其本能的追求，捕捉公共机构、人员的“错误言行”，渲染公众人物的“劣迹”也是其不衰的追求。新闻媒介经常通过营造“如果这是药家鑫案的真相”*参阅http://www.douban.com/note/200644148/(2015年9月2日阅读)。社会舆论利用其话语优先权干预法务活动在各个国家、各个历史发展阶段都层出不穷，但在法治社会尤其繁多，特别是在法治社会初创时期，法治愈是不完善，社会舆论的干涉力量就愈大。式的新闻舆论效应来影响执法者的意志，促使其改变执法裁量的初衷。

(五)责任追究下的自由裁量偏失

问责是如何使法务实践，特别是自由裁量权的运作保持在法定的框定范围内，并符合社会公共价值的问题。[3]在法制尚未健全、法治未成社会治理常态的情况下，执法责任追究、错案追究是悬挂在执法者头上的达摩克利斯之剑(The Sword of Damocles)，执法者陷于法制不完善和法治高要求冲突的危机状态，“临绝地而不衰”的心理暗示始终影响着执法者的执法裁量。在如履薄冰的心理状态下，执法者会很自然地被自我保护所诱导，细心地度量违法事件的社会影响以及相关人员的态度、关系，审慎地选择远离法务纠纷的处置方式，尽最大可能规避自身可能承担的法律责任。

二、妥协执法的危害

法社会学从社会治理的角度来分析法制实施的影响力，其结果表明：社会公众从对法制的信任，到形成“唯法是举”的信念，取决于在现实生活中对法律权威性地影响人们生活的亲身感受，和对执法者公正执法的现实体验。崇尚法律，维护法律尊严，按法律规范办事是实施社会法治的基础条件。而妥协执法无论是从法治的原理、现实的影响、发展的趋势等方面看，都是披着“合法”外衣，破坏法治，阻碍法治文明的伪法务行为。

(一)损害法制威信

法制威信来源于对法律基本原则的无条件遵从与实施。妥协执法恰恰从根本上违背、破坏了法制的基本原则。其一，破坏了法律罪罚相当的基本准则。现代法律强调违法者所承受的惩处必须与其违法的行为及其造成的社会危害结果相适应，执法者的裁量就是依据法条评判违法者的行为，裁定其应当付出的行为代价，使违法者的主观意志、违法行为在执法者裁量的惩处中得到印证。而妥协执法则违背了这一原则，使得违法者的行为与所承担的惩处相脱节。其二，削弱了法律预防的效果。现代法社会学强调违法必惩的威慑功效应当与对罪犯的处罚率以及惩罚的严厉程度成正比。同样，法律的实施也正是依靠这种正比率关系来实现法律对于社会公众思想及其行为的引导与规范作用。但妥协执法为违法者逃避法律惩处开了方便之门，不但没有使违法者得到应当的罪恶感，而且会使违法者自主降低了对法律的畏惧感，致使法律预防和减少违法行为的基本目标难以实现。

(二)损伤法治公信力

法治公信力是社会公众对于执法机关执法行为及其成效的信服程度。公信力是社会法治的度量衡。当妥协执法在一定领域成为一种公开的普遍现象后，法治的公信力必然会受到严重损伤。一方面它破环了法律强调的“人人平等”的基本理念。公正、平等是法律的基本价值。它要求严格按照法律规定，公平公正地对待每一个社会公民。特别是对于违法者，要严格依照其自身的行为及其危害性来确定受惩罚的幅度和力度。妥协执法大多是在特定的社会关系、社会地位、社会影响等因素的制约下形成了偏离法治轨道的执法行为与执法效果，这不仅是对社会公众的不公，更是对社会法治的巨大破坏。另一方面，它助长了对抗法制权威和法治秩序的违法自觉。不仅违法者自身，而且旁观者，都从妥协执法中窃取到了规避违法处罚的“捷径”，敢于模仿和创造条件实施规避行为，长此以往，法治的公信力将荡然无存。

(三)扰乱执法者价值观

妥协执法侵蚀执法者依靠对法律的认知和对社会的责任态度支撑起来的执法底线，致使执法者长期游走于法律规定的边缘。在这一过程中，妥协执法行为的非法定性给执法者带来执法理念的动摇、执法裁量的失衡，进而给执法行为烙上了违法不确定性的标识。这种不确定性，一方面，给少数执法者“妥协执法为公”的借口，在长期的耳闻目睹中逐渐有了中饱私囊、贪赃枉法的行为；另一方面，公开的妥协执法行为和现实的权利交易会逐渐由执法者个体发展蔓延到执法者群体，进而产生以“妥协执法，维护社会和谐”为名义的集体腐败，使妥协执法从个体的执法变通演变为培育腐败的温床，不仅扰乱了执法者的执法价值观，促成执法部门的塌方式腐败，而且沉重打击了社会公众对于社会法治的信赖，并进一步影响到公众对于国家治理的信任和遵从度。

三、妥协执法产生的原因

除了执法者个人固有的因素以外，转型时期的社会经济、政治、文化等诸多因素是妥协执法产生和发展的主要因素，尤其是深受现代经济价值影响的人们的价值观追求决定着妥协执法发展的速度和偏离法治轨迹的程度。

(一)立法的不完善

从立法的数量上看，我国的法制数量极其庞大，法制体系已基本建立，覆盖了社会生活的方方面面。但审视现有的法律法规，单项法律粗糙、法律法规之间不协调配套、法律部门化倾向严重等缺陷明显存在。各个单行法律给执法者留下大量的执法自由裁量权限和裁量幅度空间，这为妥协执法现象提供了生存空间和法律依据，因而也为执法者的妥协执法行为默许了辩解的理由。从这个意义上来说，立法的不完善是妥协执法经久不衰的最根本原因之一。

(二)趋利性价值观对法治的侵蚀

趋利性是人的基本属性之一。市场经济的发展规律表明，经济社会越是发展，趋利性越成为社会发展重要的原动力。它通过激励社会个体为追逐自身利益进行创造性工作，从而推动社会整体快速发展。但趋利性往往漠视传统的社会价值观念，追逐个人或者小集体的私有利益。虽然这相对于计划经济忽视个人利益的准则来说，是一大历史进步，但当把趋利性引入社会执法领域时，其副作用便成为侵蚀法治基本原则的利器。它违背法治的基本社会价值规律，以社会综合治理“合理性”、“合法性”的假象冲击着社会公众的基本认知，在一定程度上使得这种假象被熟视无睹，成为披着法治外衣的“盗墓人”。

(三)执法者素养不能完全适应现代法治要求

社会转型时期，多种权利因素影响着执法者的自由裁量，尤其是当有关执法者自身的权利义务发生明显冲突时，权利取舍的抉择掣肘着执法者的执法思维、执法行为和执法裁量。第一，法制的不完善为执法者寻求摆脱权利义务冲突，寻求利益最大化提供了法治说辞；第二，复杂的社会人际给执法者严格执法带来围剿性的冲击，有时足以促使执法者放弃法律固有的合法路径和规则，而选取所谓“折中”的办法来执行法律；第三，由于缺乏相应和及时的法律救济和法治维护，为了免受伤害，执法者往往会在权利义务冲突面前无原则退缩，本能地实施妥协执法行为。

(四)执法监督形式大于内容

在法治模式下，执法与监督是相伴而生的两个对立面，监督为执法清理权力场域和执法空间，执法在监督下依法规范运行。纵观我国的执法监督，无论是立法，还是社会实践，监督的内容和要求详实而具体，但在执法实践中，执法监督往往滞后于执法行为，监督常常流于形式而无真实内容，对执法者及其执法行为缺乏严肃的约束力。在这种境况下，由于对法制内容理解差异、对法治目的认知不足，监督往往对妥协执法的“贡献”也给予默认。监督实质上成为妥协执法的“帮凶”。

四、妥协执法的防范对策

妥协执法是一种变异的法治行为，是社会治理向法治化发展过程中的必然现象。防范与遏制妥协执法必须从完善实体法制和规范法治程序自身来寻找对策，并妥善解决执法者队伍人际困惑、职业技能，优化执法环境。

(一)健全法制

强化国家立法管理。对需要以实体法直接管理的社会领域、社会活动，建立健全法制体系，杜绝法制空白，减少执法者执法行为法律依据缺失现象的发生概率，为执法者提供详实的执法依靠。强化单行法律立法规范。应着力解决单行法律法规内容宽泛、行文粗糙、裁量范围过大的弊病。细化执法管理流程、违法情形认定，尽可能周详违法处置情形，压缩执法者妥协执法的空间。强化法律实施。做好单行法律法规之间的协调配合，从立法层面解决法律冲突和条文矛盾，减少执法者执法尴尬；着力推进法律法规在各自管辖领域内的全面有效实施，确保法律法规效力的全领域全覆盖，减少执法死角，以强有力的实施剪除妥协执法的空间。

(二)完善法治

妥协执法是法治过程中的产物，需要在法治过程中加以解决。具体为三个方面：(1)法定执法职责。职责法定是执法者依法履行执法职责，完成执法程序的基本前提。在现代法治过程中，必须在各执法领域逐步建立健全各执法岗位的执法职责，包括执法方式。从现代法务性质、法务目标、法务流程来说，职责法定是确保执法者严格依法执法的首要条件。(2)规范执法流程。完善的流程规定可以避免执法过程节外生枝，确保执法者必须按照法定的流程实施执法行为，这是杜绝妥协执法的程序要件。(3)客观评价执法绩效。在造成妥协执法的因素之中，执法者的心理作用是重要的基础因素。而在诸多影响执法者心理的因素中，权力机关(人员)、社会舆论对于执法者的评价影响首当其冲。有鉴于此，必须科学设立执法者执法行为与执法绩效的评价机制，充分考量法律的、社会的、传统文化与伦理的诸多因素的现实影响，充分尊重执法者的工作与创新成果，客观评价执法者的执法行为与绩效。

(三)强化队伍建设[4]

“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”[5]执法者的综合素质对切实执行法律法规，避免妥协执法现象的产生有着决定性作用。现代法治社会，对执法者的素质要求越来越高。尤其是专业性较强的执法岗位，需要有相当社会履历，经过专业技能培训，能深刻理解法律法规基本要义的人员充任。当下的执法队伍，虽然年轻化、高学历化基本实现，但专业化程度远远不够：一是非专业人员进入执法专业岗位后，岗前专业知识培训不扎实，岗位继续教育与专业知识更新培训不及时，实践操作技能锻炼与法治理论认知提高不匹配，大多数执法者的认知水平仅仅停留在浅层次执法事件粗放式处理层面上。二是执法者岗位变动频繁，轮岗式管理体制迫使其不断面临新岗位新知识的挑战。短期限的岗位工作经历难以使执法者更加熟知岗位专业知识和执法技能。三是执法队伍缺乏专家型人才。现代法治治理模式要求在执法队伍中要具有一定数量，既有宏观法律知识理论，又懂得具体法律实践操作技能的专业性特殊人才，形成专家型执法队伍。因此，必须重视当下执法者队伍建设的改革[6]：其一，大力推行职业资格制度。建立执法队伍资格标准，包括学历标准、技能标准和职业道德标准，以标准组建执法队伍。其二，严格实行岗位执业资格聘任制度。依照法律规定和法律授权，对各执法岗位拟定严格的岗位执业资格标准。无论是新任还是转岗交流，都必须符合该岗位的执业资格要求，努力做到人岗相适。其三，持续开展以执法素质为基本考核条件的淘汰制度。强化执法者岗位专业知识与新技能的训练，一方面淘汰不合格者，另一方面，通过培训，提升执法者自尊心，改善其公众形象，不断提升执法者的执法素质和岗位胜任能力。[7]

(四)深化法务公开

现代社会治理以规则公开、决策透明、执行社会化为基本特点。法律法规的实施不仅涉及社会公共事业，而且深刻地影响着社会公众每个个体的权利与义务，更加需要规范的执法程序、文明的执法行为和公众满意的执法效果。其核心在于实体法内容与程序规则全面透明公开，社会公众都可以通过简便的方式来读取，并据此来考评、议论执法者的行为及其成效。因而，深化法务公开是当下社会法治的必然要求和必经程序。从防范妥协执法的角度来说，一是向社会明示法律法规的内容及其处置流程的每一个细节，让绝大多数人对相关法律法规明明白白；二是执法者的执法行为必须全程公开，执法结果必须以一定的方式在规定的期限内向社会公示，接受社会监督；三是及时开展执法监督、评价活动。除了执法体制内现有的监督、评价机制以外，要积极推行第三方监督、评价机制，以第三方监督的社会公信力来促进执法者更加依法、公正、文明执法，约束、减少妥协执法行为，同时提升执法监督的公众信服力。

参考文献：

[1]张文显.法理学[M].北京：北京大学出版社，2013：49.

[2]Stevens,with whom Ginsburg and Breyer join,dissenting in the case of George V W. Bush.

[3][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍，等译.北京：知识产权出版社，2008：221.

[4]陶新胜.论监狱警察自由裁量权的控制[J].法制与社会，2009(26).

[5]孟子·离娄上.

[6]蒋才洪，陶新胜.矫正官队伍建设[M].北京：法律出版社，2012：73-112.

[7][美]M.R.赫伯费尔德.警察培训：关键问题分析(第二版)[M].刘君玲译.北京：中国人民公安大学出版社，2013：3.

(责任编辑连春亮)

收稿日期：2015-12-22

作者简介：1.陶新胜(1969-)，男，江苏溧阳人，江苏省无锡监狱集团办主任，江南大学兼职教授、硕士生导师，东南大学法学院兼职教授，主要从事法社会学和犯罪学研究；2.陶然(1995-)，男，江苏溧阳人，江苏省警官学院治安管理系学生。

中图分类号：DF72

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)02-0055-04

Dangers of Compromise Law Enforcement and Control Measures

TAO Xin-sheng1，TAO Ran2

(1.Wuxi Prison of Jiangsu Province, Wuxi, Jiangsu 21400;2.Jiangsu Police College, Nanjing ,Jiangsu 210031)

Abstract:Compromise law enforcement is a big malignant tumor of the construction of the modern rule of law， it exist in all kinds of law enforcement activities in the name of the “harmonious law enforcement” and so on form and stubborn, it is the interaction integrated product of the traditional culture, social relationships, the ways of defect of legal system, rule of law, and law enforcement quality, it not only damages the implementation of the national legal system, and serious damage to the social public to convince to the country under the rule of law. Address the compromise law enforcement is an important task of the rule of law in modern society.

Key words：compromise law enforcement; rule of law; public