人民法院上下级关系异化问题研究

王　勇

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450036)



人民法院上下级关系异化问题研究

王勇

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450036)

摘要：法院是社会不可或缺的减震器。我国上下级法院之间是审级监督关系，但在实践中法院上下级之间存在一定的异化现象，主要表现在法院系统行政化现象比较严重，业务领导关系变成上下级关系，这为行政干预司法提供了可能性，影响了法官独立审判，破坏了审级监督关系。应通过重视法院工作，切实加强领导；规范党对法院的领导；重构地方司法行政体制；创建新型的法官制度；逐步取消案件请示制度等措施来完善。

关键词：法院独立；异化；弊端；措施

司法是一个国家和地区的实现正义的最后一道防线，它的公正与否，直接关系到社稷安危、人民群众人身与财产安全和社会秩序的安定和谐，而司法的公正性在相当大的程度上取决于它是否具有和能够保持独立的地位。[1]诉讼不一定是最好的纠纷解决办法，但它是最终的、不得已的解决纠纷的办法。从某种意义上说，法院掌握着社会正义的标准，它通过法律途径把复杂的政治问题、经济问题、社会问题转化为单纯的法律问题，用和平的非暴力的方式解决争议，化解社会矛盾，维护社会和谐，从而成为社会不可或缺的减震器。换句话说，法院是司法机关中最主要的力量，它用掌握的社会正义的标尺来对争议进行丈量。因此对法院系统存在的问题进行分析，对整个司法改革具有窥斑见豹的意义。

一、法院上下级关系的异化

根据我国现行法律规定，法院是我国的审判机关，依法独立行使审判权，行使的是司法权。人民法院在党的领导下正确履行职责，对社会主义和谐社会建设发挥了重要作用。但毋庸讳言，在实践中法院的职能和定位存在一定的问题。主要表现在：

(一)法院系统行政化现象比较严重

1.法院地位的行政化。人民法院和政府机关一样具有相应的行政级别，从最高人民法院到县区基层人民法院，院长、副院长、庭长、审判员都对应一定的行政级别，法院级别越高，其行政级别越高。法院内部的书记员、法警以及其他人员，都有相应的级别，工资待遇都与级别挂钩，级别上不去，工资待遇就无法提高。虽然确立了法官等级制度和法官员额制，但暂时与工资待遇并没有联系起来。

2.法院系统内部人事管理的行政化。我国人民法院实行的人事管理制度，仍然是简单套用行政机关的管理制度，而且也被纳入到了国家统一人事管理体系之中。根据公务员法规定，无论是审判员、书记员还是司法警察或是其他干部，是国家公务员。行政级别、工资待遇、管理考核、退休等方面跟行政机关完全一样。甚至央视曾经做的部长访谈系列栏目，也把当时最高人民法院院长像部长一样作为其中一员进行访谈。

3.审判工作上的行政化。虽然宪法规定人民法院依法独立行使审判权，但我们国家实行的是法院的独立，而非法官的独立。独任审理或者合议庭审理，形成意见后，按照最新司法实践的要求，审判长可以直接签发裁判，但案件由庭长分配，领导若想关注某些案件，可以通过给庭长打招呼，庭长把案件分给自己信任的人，然后适当予以提示，影响案件的结果。法院内设审判委员会，其本意是研究重大疑难案件，指导审判工作，但个别法院却规定，所有的刑事案件都须经过审判委员会集体讨论，审核合议庭的意见，而后作出决定。一旦有“错案”发生，则会形成貌似“集体负责”，实际上无人负责的局面。

(二)上下级法院关系存在异化现象

1.案件请示制度还普遍存在。上下级法院之间本质上应当是审级监督关系，相互间不存在隶属关系，各自在其职权内独立行使审判权。但一般而言，高级别的法院的法官整体水平更高一些，再加上二审法院对一审裁判上的制约，造成上下级法院在很大程度上形成了业务领导及指导关系。在司法实践中，经常出现一审法院向二审法院汇报案情、听取二审法院对疑难案件的处理意见，二审法院也乐于以权威、专家的角度就一审法院汇报的案件给出处理意见，而上级法院的意见往往成了下级法院作出裁判的依据。借由该制度一方面主审法院和法官通过请示上级可以推卸自己的责任，另一方面上级法院也可以借此灌输自己对案件的意见。[2]

2.上下级法院的联系日益紧密，上级法院通过向下级法院选派领导，从而加强对下级法院的控制。法院系统内部有内部考核和外部监督机制，其中案件发回重审率和改判率是评判下级法院审判质量的重要衡量指标。下级法院为降低案件发回重审率、改判率，不得不尽量与上级法院搞好“关系”。遇到稍微疑难和重大案件，就主动向上级法院汇报，听取上级法院相关业务庭的意见，并把上级法院对案件的看法和意见作为裁判的处理意见。不但审判业务如此，某些地市的中级人民法院甚至针对非审判业务，诸如法院党组织建设、廉政建设、人事管理事务、业务培训等对基层法院发出通知、命令或指示，明确基层法院在此类业务中要按统一要求去做。

二、法院上下级关系异化的弊端

(一)为行政权干涉司法权提供了可能性

行政权的主动性、倾向性、扩张性、主导性使得行政机关当然形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式。下级服从上级，上级对下级下命令、作指示是一种司空见惯的事情。由于党委把法院视同政府的一个部门，在领导法院工作的方式上，也往往忽视审判工作的自身规律，混淆司法权与行政权的本质区别，过多地采用行政管理的模式领导法院工作。

(二)严重影响了法官的独立审判

根据我国法律规定，法院在党的领导下依法独立行使审判权。但我国传统上强调“独立”，往往只强调法院独立，而忽视了法官独立，造成审而不判，判而不审，这违反了直接言词原则。庭长、审委会成员不经历庭审，没有见过当事人，不知道案件的细节，也不知案件处理结果对当事人的影响如何，根据主审法官粗略的汇报和个人的偏好来决定案件的结果，经常会出现判决一出，双方当事人都强烈不满的情况。进而造成法官不注重提高自身的业务素质，而注重与领导搞好关系。若案件出现重大问题，因为经过审委会讨论决定，集体负责，往往演变成无人负责。

(三)严重影响二审对一审的监督体系

上下级法院之间本质上应当是审级监督关系，但由于前述下级法院经常向上级法院请示汇报工作，具体案件审理中经常听取上级法院的意见，上级法院也经常指导下级法院的审判活动，就连最高人民法院也经常以批复的形式对各地疑难案件进行个案解答，由此而形成司法解释。这虽然有利于把控审判质量，一定程度保证个案的公正，但这样做也带来一定的弊端，对上级法院已经给出指导意见的个案，即使当事人上诉到上一级法院，最终案件结果还是会维持原裁判，因为一审法院的裁判结果就是二审法院的裁判意见，这实际上使两审终审制变为一审终审制，使当事人的诉讼权和法院之间的审级监督棚架化，最终影响了司法的公信力。

三、上下级法院关系异化的原因

(一)对国家审判权的性质认识不足，导致对法院工作的重视程度不够

审判权是一种国家权力，在国家司法权中处于中心地位，并与国家立法权、行政权共同构成了完整的国家权力体系。作为司法权核心，它在国家政治生活中是不可或缺的，是维护社会公平和正义的最后一道防线。实现依法治国的基本方略，推进社会主义政治文明，如果没有人民法院的参与，没有运行良好的国家审判权作保障，是不可想象的。但在现实情况下，党对法院工作没有真正摆到各级党委的重要议事日程，没有根据需要适时制定司法政策，安排部署工作。

(二)人民法院的宪法地位尚未完全到位，没有得到切实保障

我国宪法规定：人民法院与国家行政机关、检察机关一样由立法机关产生，对其负责，受其监督。这说明人民法院与行政机关的宪法地位是并行的。另外从司法权的性质来看，审判权还有制约行政权力的功效，以防止政府权力的滥用。但在现实生活中，党委至今仍把法院视同政府的一个部门，其规格与政府下属的厅、局平级，并按政府下属部门的标准配备法院干部职级；法院院长仅仅按相当于同级政府首脑的副职配备，且排名远远靠后，政府的一、二把手甚至是隶属于政府的公安局局长都可以是党委班子的重要成员，而法院院长仅仅是一般委员，有的地方连委员都不是。人民法院远离党的决策层，处于国家权力的边缘，且被庞大的政府权力所覆盖，体现不出应有的权威作用。由于法院现实地位的弱化，大大降低了审判权的应有价值，对行政权的制约也显得十分有限，如行政诉讼案件出庭难、涉政府案件执行难的问题便是最明显的例证。

(三)行政化的领导方式，导致司法行政化的问题越来越突出

如法官按国家公务员管理，套用相应的行政级别；不按法官的任职条件和法院工作的实际需要配备干部，法官及其辅助人员长期得不到合理优化配置，整体素质难以得到较大提高；对法院经费采取定额包干的办法，满足不了审判工作的实际需要，这在中西部地区和老少边穷地区表现得尤为突出。有些地方党委或工作部门习惯于像对待行政工作那样安排、部署法院工作，很少考虑审判工作的特殊性，甚至强令法院做计划生育、招商引资等这些本属于政府部门应做的工作。法院内部的党组织在如何领导、管理法院工作的问题上也有类似问题，由于它直接作用于审判工作，从而在某种程度上更加剧了司法的行政化。这些违背审判规律的领导方法，与宪法对法院及法官居中裁判的执业要求极不相适应，必然会对人民法院依法独立公正地行使审判权产生一定的消极影响。解决好党的领导与审判独立的关系，是实施依法治国方略的一个十分重要的课题。

(四)地方化的领导体制导致司法的地方化倾向较为明显

我国目前的法院领导体制采取的是条块领导、分级管理为主，地方法院的工作受同级地方党委的领导。地方党委一般都设有政法委员会，由一位党委副书记或常委兼任政法委员会书记，而同级法院的院长往往只是政法委的普通成员，对一些重大案件，往往由党委政法委牵头，公、检、法部门联合办公、协调办案，法院则必须贯彻党委或政法委的决议；法院干部的人事任免建议、推荐权也掌握在地方党委组织部门的手中，在具体的干部考核和人事管理上，法院也受同级党政机关的领导；法院的经费由地方的政府财政部门统一拨付，一些党委的工作部门或领导干部也惯于以党委名义对法院工作发号施令，施加压力。这就为地方利益干预乃至主导法院工作提供了便利。近日出现“广东东莞市寮步镇政府公开登报声明叫板当地法院”的事件就是例证。*参见《东莞镇政府“叫板”法院》，http://news.sina.com.cn/o/2015-12-19/doc-ifxmttme5833412.shtml。一些地方政府习惯性认为政府是地方利益的保驾护航者，一旦法院判决达不到他们的预期，便无视法院的判决，甚至出现寮步镇政府这样公开挑战法院权威的事情出现。中华全国律师协会副会长朱征夫认为，这是一起典型的行政干预司法权、对抗司法权的恶性事件。[3]

(五)对党的领导与司法独立存在两种片面认识

我国宪法同时规定了党的领导和人民法院独立行使审判权两项基本原则，二者可兼容于司法权的实现过程之中。但是现实中存在着片面认识。一方面表现为过分强调党的权威和领导作用，忽视审判工作的专业性和技术性，认为党政领导有权对具体案件提出处理意见，法院必须服从，否则就是不讲政治，不服从党的领导。另一方面是过分强调法院的独立性。认为法院独立、法官独立就是完全听凭法官自己对事实的认定、对法律理解而径行作出裁判。忽略自身能力的局限性和案件的复杂性，高估法院的能力和法官的能力。

四、对策

学界和实践界已经认识到上述问题，最高人民法院也已经推出《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对领导干部干预法院工作、干预法官具体案件的审理进行了制约。地方法院也积极落实法官的权力，减少庭长、院领导对案件的干预，真正还权于法官、合议庭，取得了一定的成效。笔者认为，还应该从以下五个方面理顺法院上下级关系。

(一)重视法院工作，切实加强领导

要从依法治国、建设社会主义和谐社会和加强党的执政能力的战略高度，重视法院的审判工作。当前，要把法院工作列入各级党委的重要议事日程，经常听取汇报，定期或不定期地进行专题研究，并根据司法的特点和规律，制定相应的司法政策，帮助法院解决工作中遇到的实际问题，同时经常性地检查党的各级组织和各有关国家机关对司法政策的落实情况，为人民法院依法独立行使审判权提供坚强后盾。要通过设在各级法院的党组织积极宣传党的路线、方针、政策和国家法律，督促司法人员遵纪守法、清正廉洁、秉公办案。要继续坚持党管干部的原则，按法定标准，配足配强法院领导干部、法官及其他工作人员，提高队伍素质，加快法官职业化建设的步伐。要进一步加强对法院人财物的投入，切实保证工作的实际需要。加快司法体制改革步伐，尽快实现上级法院对下级法院人财物的垂直管理。

(二)规范党对法院的领导

党领导人民法院是法律规定的，但党对法院领导的具体形式却需要仔细斟酌。它主要是通过党委向法院选派干部实现党对司法的领导。党委对法院的监督主要是对领导干部的监督，党委领导干部不应该直接对法院的审判业务直接过问，更不能对个案进行直接干预。地方党委和政府机关及其领导人员不能通过公函、批示、电话等过问干预个案的审理。司法强调亲历性，不亲历审判，就没有裁判权，非法院工作人员，任何人无权就具体案件给出个人的处理意见。

(三)重构地方司法行政体制，设立跨行政区划法院

通过改变司法体制，尽量减少有关机关对人民法院的干涉。建设最高人民法院巡回法庭和跨行政区划法院就是这方面作出的变革。如改变现在地方法院财政供给靠地方财政的状况，建立人民法院的经费中央财政统一列支的财政供给机制，从经济层面解决人民法院受制于地方政府的问题，保持法院的中立性和超然性。

(四)创建新型的法官制度

提高法官素质，保障法官的合法权益。新时期的法官选任应该坚持以下几个原则：精英原则、专业化原则、保障原则、独立原则、权威原则。[4]法院的规格最起码要与同级政府机关保持平衡；在条件允许的情况下，可实行单独的序列管理，使其保持超然的中立。法院院长要像地方政府主要领导那样在同级党委中扮演重要角色，进入决策层，法官的职级待遇也应得到相应提高。提高法官的地位和待遇，提高法官行业对整个社会的吸引力。突破我国是法院独立审判不是法官独立审判的传统理论和观念，树立法官独立审判的理念，逐步取消领导审批案件的制度，落实法官的权利和责任。在党的领导下，在宪法和法律的框架下，法官只尊重事实，依据法律作出裁判。在法治国家，法律的权威在很大程度上体现在司法的权威上，而司法的权威在很大程度上又体现在法官的权威上。法官是正义的实现者，必须树立应有的权威。所有社群都自觉维护法官的权威，维护法院的权威，这对建设法治国家至关重要。

(五)逐步取消案件请示制度

案件请示制度破坏审判公开、两审终审制等原则，架空审级制度，使两审终审变成了一审终审，侵犯了当事人的合法权益，损害了司法权威。取消案件请示汇报制度有利于维护法律的尊严，保护当事人的合法权益；也有利于提高法官的业务水平。因为法官遇到问题，必须自己独自面对或者合议庭自己解决，这就会敦促基层法院、中级法院的法官认真钻研业务，对审判工作认真负责，从而提高案件审判质量。

参考文献：

[1]谭世贵.司法改革的理论探索[M]. 北京：法律出版社，2003：56.

[2]杨宁.跨行政区划司法管辖制度与法院内部行政管理权的膨大[A].清华法律评论，2015(2)：86.

[3]东莞镇政府“叫板”法院[Z]. http://news.sina.com.cn/o/2015-12-19/doc-ifxmttme5833412.shtml.

[4]景汉朝.司法实践中的理论探索[M].北京：法律出版社，2003：223.

(责任编辑连春亮)

收稿日期：2016-02-26

作者简介：王勇(1970-)，男，河南西峡人，河南司法警官职业学院法律系副主任、副教授，河南省教育厅学术技术带头人，主要从事经济法学研究。

中图分类号：DF82

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)02-0051-04

Relation Alienation of the People’s Courts at Different Levels

WANG Yong

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou, Henan 450046)

Abstract:The court is indispensable to social shock absorbers. Relation between different courts is case-hearing supervision between higher and lower courts in our country, but in practice, court dissimilation phenomenon between higher and lower， mainly manifests in the court system are seriously town government and business leaders relationship into a hierarchy， which provide the possibility for judicial administrative intervention, affect the independent trial， destroyes case-hearing level supervision relationship. Work should be given to improve it by paying attention to court， strengthening the leadership； regulate the leadership of the Party to the court by rule； to reconstruct the local judicial administrative system； create a new type of the judge system; and phasing out case management system， and other measures.

Key words：independent courts; alienation; malpractice; measures