跨界危机府际协作治理的困境与破解路径

金华（江苏师范大学，江苏 徐州 221116）



跨界危机府际协作治理的困境与破解路径

金华
（江苏师范大学，江苏 徐州 221116）

【摘要】现代环境的动荡性及社会风险的不确定性，使得各种危机高发频发。跨界危机跨越了行政边界、功能边界及时间边界，并成为现代具有高度复合型、复杂性的常态社会危机。传统行政区划下各自为政的观念使得跨界危机治理走不出集体行动的困局。跨界危机治理是一项系统而复杂的工程，亟需扭转各自为政、以邻为壑的理念，加强府际协作，整合各级政府资源以形成协作合力，通过利益共享与补偿机制的建立、府际合作制度化建设以及府际信任资本的培育，提升跨界危机治理整体绩效，形成区域命运共同体，适应治道变革的需求。

【关键词】跨界危机；府际协作；困境；破解路径

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.017

伴随区域一体化，跨区域、跨部门及跨领域的危机高发频发，以及由此引发的不可分割的外溢性、复杂性及公共性，使得地方分治、各自为政的理念日显捉襟见肘，治理成效甚微。跨界危机具有高度不确定性、风险性和复杂性，超越任何单一政府的治理能力范畴。其复杂性表现在“一是解决复杂的社会问题更多情况下需要许多政府部门的参与，单靠一个或几个部门的力量难以有效解决；二是社会问题复杂化常常跨越政府部门的边界，这些社会问题的解决难以明晰地界定有哪个政府部门负责”［1］。要提升跨界危机治理成效，必须整合各级政府部门和机构资源以形成治理合力。

一、府际协作——跨界危机治理之必然路径选择

（一）公共危机的跨界性

在相对封闭、联系较少社会，府际依赖程度较低，公共事务的管理尚可拘囿于单一的行政区划内，低成本、高效率治理尚有可能实现。伴随区域一体化进程，社会运行机制发生日新月异的变化，使得诸多公共议题与公共问题跨区域、跨部门、跨领域，趋于同质化、复杂化。生态环境的恶化、地区恶性竞争、资源的过度开发及边界群体性事件等区域危机高发频发，表现出明显的跨界性。跨界危机治理超越任何单一的行政组织和行政区划的能力范畴，传统的地方分治模式难以适应日益复杂的公共管理需求。府际协作治理成为跨界危机高效治理的必然选择路径。

（二）公共物品的外溢性

公共产品的使用及公共服务的供给具有非排他性及非竞争性，在特定的行政区划或组织内部供给，会产生正外部效应。而大部分跨界危机治理不可避免造成负外部效应。各地政府在本位主义驱动下，对于跨界危机治理的正外部性不愿利益共享，而对负外部性亦逃避责任。只愿享受治理成效而不愿承担责任的理性经济人行为，造成府际间恶性竞争和重复建设，导致公共资源浪费及治理成效甚微，与经济可持续发展背道而驰。府际协作为提升跨界危机治理资源优化配置提供了有效工具。府际协作加强了政府各部门和机构的互动合作，对于外溢性的跨界危机治理，一方面加强对受害者的权利救济和法律保护，另一方面，通过府际间的责任追究、成本分摊以约束和规制负外部效应溢出；对于跨界危机治理的正外部效应，鼓励合理的利益共享，有效减少资源浪费和重复建设，实现跨界危机府际协作效用的最大化。

（三）公共资源的稀缺性

任何行政组织的存在和发展都必须依赖于一定环境下的资源，而资源的稀缺性决定任何行政机构只能以有限的资源应付跨界危机治理，极有可能延误危机治理的黄金时间。各自为政、分地而治的思想忽略了府际间资源的依赖性。单一治理主体“不可能获得相关公共问题的所有信息，不可能有处理信息的完备能力，也不可能绝对理性地进行决策选择”［2］。

（四）行政区划的积弊性

传统危机治理局限在特定的行政区划内，积弊已久。一方面传统条块区划分割引发了严重的地方本位主义，管理模式僵化、政府碎片化、职能空洞化，诸多弊端缺乏整体性与协作思想；另一方面，行政区划的僵化、封闭及迟缓造成跨界危机治理的外溢性无人担责的困局。府际协作倡导的是区域各治理主体的平等、协商及互信，通过各级政府部门各机构的协作产生整体效应，破解单一主体面对跨界危机治理独木难支的困境。

二、跨界危机府际协作治理的困境

（一）利益竞争博弈凸显

各级地方政府作为其辖区内独立理性的经济人，有其独特的利益结构和利益视角，实现地区利益最大化是其跨界危机治理的逻辑起点，不免陷入集体行动的困局。利益之争亦成为府际合作的核心，而不当竞争造成的利益不均衡则是严重掣肘府际协作的达成的关键因素。利益共享机制的缺乏，使得各个危机治理主体不顾区域整体利益而极力避免地方利益在合作中外溢。“地方政府间无效率的非合作博弈对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁，也使得博弈双方陷入了低水平恶性竞争的‘囚徒困境’，导致了同级地方政府间关系恶化”［3］。同级政府间“特别是在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的同级政府之间，往往围绕政策、公共资源、公共服务展开排他性的竞争和博弈，形成各自为政的局面”［4］。跨界危机需要各级政府部门和机构实现利益共享，谋求地方利益的本位主义是以区域整体利益和资源内耗为代价换得地方政府的局部和短期利益，任何追求局部利益的短期行为都会处于被动局面，这种零和博弈的短视恶性行为并不能达到帕累托最优。各自为政、分地而治的权责不清行为，在跨界危机治理中责任推诿，使得危机资源难以整合达到最佳效用。

（二）制度化府际协作机制的缺失

稳定的组织机构和制度化的合作机制是跨界危机协作治理成功的保障。现行的跨界危机治理中，府际合作组织松散，规范化、制度化的合作机制缺失。现有的府际合作形式单一，采用会议制度、集体磋商、单项合作，缺乏成熟强有力的组织机构，导致区域合作机构执行和协调能力低下。府际合作组织形式制度化程度较低，松散缺乏稳定性，既没有发挥持续效应的功能性组织机构，亦没有制度化的决策议事机制。大多数府际协作的达成依靠领导人的承诺驱动，一旦领导人更替，协作机制便成空谈，不免陷入人走政歇的怪圈。即便协作延续，其效力却因其缺乏法律保障和稳定性遭人质疑。

（三）规范化府际协作制度的缺失

正如安东尼·吉登斯所言，使人们陷入安全困局的是制度对变化的反应迟缓而非风险本身，我们需要重构旧有的制度或建立全新的制度。缺乏制度的约束，难以避免地方政府的投机心理和短视行为，更难以保证跨界危机的高效治理及府际协作的可持续发展。目前关于跨界危机府际协作仍然缺乏相关法律制度的约束与支持，虽然颁布一些政策、通知、规定推动府际合作，但是内容规定不具体、不详尽，缺乏统一的规范，缺乏法律法规的刚性约束和强有力的支持，导致治理成效甚微。即便是颁布了推动府际合作的意见、规定，因未上升到法律层面，府际合作的责任界定、合作范围模糊不清，执行的随意性和模糊性凸显，甚至出现政策打架。因同级政府间合作权责界定不清，极易导致地方政府选择攀附上级，忽视与同级政府合作。权责不清亦可能导致相互扯皮、责任推诿，不仅不能有效治理跨界危机，极易滋生新的危机。

（四）府际间信任资本的匮乏

跨界危机政策执行多遵循自上而下的模式，行政层级的位势差异造成各级政府间猜疑、观望，彼此间缺乏互动、信任及对话，且跨界危机府际协作多为利益驱动，少有建立在对话信任合作平台之上。公共资源的稀缺性和依赖性，加之行政权力夸张的本性，多元政府间若无法构建信任合作关系，任由经济利益驱动，难免陷入恶性竞争的困境，府际掣肘极易引发区域整体利益崩盘。府际信任资本的匮乏，加大跨界危机治理的交易成本和道德风险，区域间总体的信任基础也将土崩瓦解。显然，府际间信任资本的严重匮乏是跨界危机有效治理的最大难题。

三、跨界危机府际协作治理的破解路径

（一）建立府际利益共享补偿机制

利益的均衡分配是每一个理性人行为选择的逻辑起点。基于市场逐利本性、公共资源稀缺性和互赖性，利益自然成为跨界危机府际协作的焦点和动力，因此建立合理的利益共享补偿机制，以平衡各治理主体利益，促成合作博弈的成功，以此推动跨界危机府际协作顺利进行并实现其可持续发展。首先，建立健全跨界危机利益共享机制。利益共享是各治理主体在平等、协商、协作及互利基础上，实现治理利益的分享，通过优势资源互补、经济产业合作、人才技术的交流，实现区域利益共享，这是跨界危机治理最理性的策略选择，不仅有效避免了区域危机治理的资源浪费和重复设，而且对为协调区域发展、提升区域竞争力提供了不竭动力。其次，建立健全跨界危机利益补偿机制。当跨界危机协作治理出现利益失衡时，各危机治理主体基于利益共同体，应积极主动对利益受损者给予合理的利益补偿以保障府际协作的持续开展和治理的公平正义。危机治理主体达成对利益分配的趋向共识是利益共享补偿机制建立的关键。利益合作博弈是驱动府际协作的核心，以是跨界危机治理成功与否的决定性因素。

（二）构建制度化府际协作机制

稳定的组织机构和制度化的合作机制是跨界危机协作治理成功的保障。首先，建立规范化、制度化的合作组织机构，为府际协作提供组织保障。组织在跨界危机治理中提供多种合作形式，资源输入、人才供给、业务支持等。其次，就府际协作制定相应的监督处罚机制，减少府际协作中的投机心理，保障府际协作的可持续性。最后，中央政府出台保障地方政府合作的相关法律法规以及专门的综合协调部门，促进府际协作持续稳定发展。稳定的组织机构与合作机制保障了跨界危机治理具备一致的行动策略与系统的治理思维，其高效治理亦有了可靠的保障。

（三）重构规范化府际合作制度

“缺乏基础制度和运行机制的府际合作必然呈现合作的不稳定性，从而难以保证区域生态公共政策持续性的‘输出’”［5］。在区域整体利益基础上，考虑各治理主体的利益，形成一套规范化的制度安排。首先，综合考虑区域实情与各地方政府的利益，制定指导本区域危机处置的法律法规，权责界定清晰，治理范围明晰，有效降低政策执行的随意性，实现府际关系的法治化。其次，建立府际常态协调机制，为府际协作构建良好的制度环境。跨界危机的高效治理依赖良好的制度作为约束和保障。通过协调机制的构建，约束政府违规行为，促进合作的规范化与顺利进行。

（四）培育府际协作信任资本

跨界危机政策的制定与执行均在复杂的政策网络与社会环境下，需要各级政府部门与机构的合作方能提升治理绩效。而政府间的合作互动根植于彼此尊重的信任关系的建立。重构府际协作信任体系、培育府际协作信任资本是府际合作走出困境的关键。首先，重构府际信任关系，破除基于利益驱动的府际合作，努力构建互利共赢的合作伙伴关系，促成集体行动。其次，构建府际信任秩序，在互惠、互利、协商、对话基础上扎实构建诚信的治理秩序，府际行为透明，政务公开，消除隔阂与争议，不让任何逐利搭便车的行为有机可趁。最后，建立良好的府际互惠规则，打击府际协作中的投机行为。通过区域公共精神与共同价值观的培育，通过正式与非正式的互惠规则约束府际协作中的短视行为，鼓励府际合作的达成。

伴随经济全球化与区域一体化进程的加快，危机高发频发已成为全球政府不得不面对的公共议题。而跨界危机因其治理的不确定性、复杂性和突发性，远远超越单一主体治理的能力范畴，探寻如何整合各级政府部门与机构资源以形成治理合力，在有限的时间内控制危机蔓延，维持区域的安全与秩序，保障区域整体利益的实现，成为当今治道变革的关键议题。

参考文献：

［1］胡建奇.美国反恐跨部门协同研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2011：55.

［2］张凤阳等.政治哲学关键词［M］.江苏：江苏人民出版社，2006：321.

［3］刘祖云.政府间关系：合作博弈与府际治理［J］.学海，2007，（1）：79-87.

［4］赵斐.危机管理中的府际关系研究［J］.理论观察，2008，（6）：49-50.

［5］金太军，唐玉青.区域生态府际合作治理困境及其消解［J］.南京师大学报（社会科学版），2011，（5）：17-22.

（责任编辑：朱小宝）

【中图分类号】D630

【文献标识码】A

【文章编号】1009-2293（2016）02-0059-03

基金项目：本文系江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“协同治理视域下跨界公共危机治理机制研究—基于苏鲁豫皖交界区的实证分析”（项目编号：K Y L X 15-1458）阶段性成果。

作者简介：金华，江苏师范大学行政管理专业硕士研究生。