基层政府精准扶贫过程中的法治思维

房亚群

(中共历城区委党校，山东 济南 250100)



基层政府精准扶贫过程中的法治思维

房亚群

(中共历城区委党校，山东 济南 250100)

中共中央召开扶贫工作会议，要求中共各级党委和政府要层层落实责任，精准扶贫。基层政府在精准扶贫的过程中发挥着执行的作用，要善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作。

基层政府 精准扶贫 法治思维

2015年11月28日，中共中央召开扶贫工作会议，习近平总书记强调，消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。随后中共中央、国务院联合出台了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)，要求各级党委和政府特别是贫困地区的党委和政府，要逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任。根据相关的党内法规和国家法律，扶贫，各级党委和政府责无旁贷。对于扶贫，中央提出了精准的要求，究竟如何做，才能达致精准？要由好的扶贫主体根据相应的制度来落实扶贫，用一句话来概括，就是要推进扶贫开发法治建设，各级党委和政府要切实履行责任，善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作。作为承担主体责任的基层党委和政府更要牢牢把握这一扶贫要求。

一、运用法治思维和法治方式推进扶贫工作的必要性

法治扶贫是社会治理现代化的必然要求。党的十八届三中全会首次提出了国家治理体系和治理能力现代化。这意味着治理不能再遵循原有的行政管理模式，而是实现自上而下和自下而上的互融互通。在扶贫的过程中，党和政府也意识到了仅仅依靠自身的力量还不够，要广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚，即鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。在扶贫的过程中，国家之所以与社会各方合力，恩格斯的一句话道出了其中的原因，国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现，但国家不是社会的全部。国家的局限性决定了合力扶贫的可能性，也就造成了国家权力与社会权利两者在磨合中进行扶贫的可能性和必然性。磨合的主体之间存在着权力的结构失衡以及权责的配置不对等现象，进而决定国家权力与社会权力、政府与社会组织基于“不同权力主体尊严和表达权的承认”为前提的合作，应当采用法治思维和法治方式，在扶贫权力与法律之间进行框架化、制度化、常规化的建构。[1]

法治扶贫是依法行政的应有之义。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对于各级人民政府职权的规定，其中一条就是执行国民经济和社会发展规划和预算。实施脱贫攻坚工程是中共中央制定并于十二届全国人大四次会议审议通过的十三五规划的重要组成部分，因此，扶贫是政府工作的职权范围之内的一项行政工作。自从党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家之日起，对于政府的要求就是要依法行政。根据笔者所接触到的所在地市、区的扶贫政策的相关文件来看，扶贫的主体责任是基层党委和政府，相关政策措施的责任分工中，除组织部门和监察部门这两个党委系统的部门对干部的考核和监督承担相应的职责外，其余具体的扶贫措施则是由相关的政府机关部门来承担。因此，依法行政的大背景下，扶贫也要遵循法治。

二、基层政府精准扶贫对于法治理念的需要与遵循

精准扶贫，需要中央及各级党委政府出台因地制宜的法规和方针政策，需要各级党委和政府部门资金、人力、物力的支持和帮助，但其中最重要的一环少不了对法治的严格遵循。在精准扶贫的过程，作为精准扶贫开发第一责任人的基层政府要按照依法行政的法治理念，将这一关系百年大计的伟大工作做实、做好。在具体扶贫的过程中，笔者认为，扶贫，作为政府行政的一项工作，基层政府应遵循如下法治理念：

(一)公正

谁家贫？如何贫？怎样贫？精准识别是精准扶贫所应该解决的首要问题。最新的全国性贫因标准是2300元的年收入，但由于各地发展水平的不同，地方可以根据本地区经济发展的实际状况来制定本地区的贫困线。济南市根据区域发展的实际情况，制定出年收入4165元的贫困线标准。目前笔者所在的行政区域范围，154个贫困村中无法进行现代化开发的生态保护区占135个，而这些生态保护区因其原生态环境，不易谋生，年青人外出居多，因此贫困人口又以老弱病残为主要构成人员。面对数量极多又对现代生活知识知之甚少的贫困人口，基层政府在进行识别时更要保持公正的法治理念。既要根据真实的贫困原因确定出真正的贫困户，又要针对贫困户存在动态变化的状况这一事实，及时地更正贫困户及贫困人员名单，使脱贫的人及时排除在外，并及时纳入陷入贫困的新户、新人。

(二)公开

毫无疑问，精准扶贫涉及到行政权力的运用，这种运用包括资源、资金分配和使用，确保行政权力行使的过程中，不会出现怠政、懒政的现象。公开是一剂防腐的良药。公开的法治理念，往更深的层次来讲，意味着要使被扶助的贫困户、贫困人口参与到扶贫过程中来。被扶贫对象的参与一方面是因为扶贫本身具有的维护人权的属性，由此要求被扶贫对象的人权得到尊重；另一方面只有生活在贫困环境中的人才有切身的体会，知道自身贫困的原因，知道自己的需求，也有更强烈的脱贫愿望和追求。

(三)责任

从微观层面讲，扶贫是对贫困者的救助；从宏观层面讲，扶贫是我们党提出的全面建成小康社会所不可缺少的重要一环。这一关系到国计民生的重大任务，必须有一定的衡量准则和要求。《决定》中要求各省(自治区、直辖市)党委和政府要加快出台对贫困县扶贫绩效考核办法，以此来衡量相关扶贫单位和人员的工作效率和工作水准。并且还要建立年度扶贫开发工作逐级督查制度，选择重点部门、重点地区进行联合督查，对落实不力的部门和地区，国务院扶贫开发领导小组要向党中央、国务院报告并提出责任追究建议。承担责任既包括积极的作为所产生的责任也包括消极作为所产生的责任。消极作为，即扶贫工作开展不力，或者不开展，从而导致在时间限度内无法完成脱贫目标。积极作为，如为了完成考核指标而滥作为，通过错误的扶贫方式进行乱扶贫，或通过数字腐败而达到某种目的(这种数字腐败的目的有的是获取某种待遇，有的是争取扶贫资金或其他款项，有的则是因为滥作为而不得不造假)。上述种种行为都违背了党和政府精准扶贫的本质含义，理应承担一定的法律责任。

三、基层政府精准扶贫过程中需要关注的法治问题

基层政府是精准扶贫的一线主力军，中央及省一级的许多扶贫政策都需要基层政府来执行，这就决定了基层政府的行为更能让群众体会到扶贫的效果如何。从这个层面看，基层政府的行为可以说决定了贫困户对扶贫政策的评价导向。因此，基层政府在精准扶贫的过程中，更需要严格要求自己，坚决做到用法治来保障精准扶贫。在精准扶贫的过程中，笔者认为，基层政府应关注并解决好如下法治问题。

(一)公正地精准识别

贫困户的致贫原因有多种，主要包括：居住地理位置偏僻，不易致富；贫困户自身存在老弱病残的现象，凭借自己的能力无法致富；贫困户家有求学的孩子，暂时负担较重。在致贫的原因中，有些原因是短时间内甚至长期无法改变的，这种情况的贫困识别较为容易，一旦建档立卡则不易发生变动。有些贫困的原因是暂时的，如家有求学的孩子，一旦孩子求学完毕进行工作，情况就会发生改变。还有的贫困户本来生活得较好，但不幸得病而导致贫困。这就要求基层的干部及时掌握动态，了解某些外出贫困户的生活状况，将脱贫的剔除出去，将新贫的纳入进来。按照相关地方规定，公正及时地将符合条件的贫困户及时统计在册进行救助。

(二)让程序发挥其应有的作用

在扶贫初期，笔者曾经去贫困村进行入户调研，在村委会时见到基层政府刚刚张贴好的贫困户及贫困人员名单，但笔者一行人来到一户住房恶劣的农户时，问到是否是贫困户。年已八十多岁的老人的答复却是自己在村里没有关系，评不上贫困户。这不禁提出了一个疑问，即政府如何让群众相信是在真正地扶贫？目前基层政府的扶贫确实在按照程序来进行，村里根据市里制定的标准进行提名、推荐然后民主评议，之后推选出贫困户，经基层政府审核后，张贴于村委会的宣传栏里。在依法治国的大背景下，各级政府部门的公务人员以及村两委的干部在执行国家求助政策时，大部分都会严格依法进行。但我们不得不面对的一个现实是，贫困户居住的环境有的是边远山区，贫困户很大一部分是由老弱病残构成的。这种公示是否真正地实现了程序本身所应发挥的作用？在村委会的办公场所，我们经常会发现有一个下发通知的大喇叭，也许在公示方面，大喇叭的作用远远大于宣传栏。虽然在大多数人的理解中，程序是为保障实体性权利得以实现的一个渠道或桥梁，但我们仍不能否定程序本身所具有的价值，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式[2](P228)，对于秩序的生成与维持，程序显然发挥着独立的不可替代的作用,程序正义是一种独立的法律价值,是一种标志着法律程序具有其内在优秀品质的法律价值,正是由于程序所具有的独立价值，其有助于秩序的维护，有助于公正的实现，所以程序的遵循显然不能打折扣。

(三)贫困户参与权的保障

在现实生活中，由于社会利益的分化和制度安排等原因，处于社会底层或社会边缘的弱势群体总是缺乏维权和实现自我利益主张的权力和能力[3]，扶贫的主体是各级政府及社会力量，被扶贫的对象是生活贫困的群众或者家庭。但致贫的原因千差万别，群众的需求及脱贫的途径也应该因人、因地、因时而宜。子非鱼，安知鱼之乐，同样的道理，子非鱼，安知鱼之苦。贫困户的参与在帮助群众脱贫的过程中起着无可替代的作用。纵观中央到地方的扶贫政策，集思广益的扶贫方法种类繁多，笔者所在的省会城市所出台的四十条规定，将其概述为发展产业脱贫、教育就业脱贫、保障兜底脱贫、改善条件脱贫、社会帮扶脱贫和措施保障脱贫。不得不说，各级党委和政府为了脱贫可谓是绞尽脑汁地想办法，但上述方法是否适用于某个特定的扶贫区域，贫困户显然有更多的发言权。如多个地方引进的光伏发电，认为这是一项好的扶贫措施，但对某些地方来说，要考虑发电，就要考虑架设发电设备，如果不具备基本的条件的话，这种扶贫措施显然是不可能带领贫困地区脱贫的。还比如有的生态保护区的村民因为留恋生长的家园，或者自认为自家所在的村子早晚一天会因为城镇化的扩大而面临拆迁，如果不让群众直接参与推动扶贫，必然出现事倍功半的情形，这就需要基层政府既要做好宣传工作，更要通过各种方式让被扶贫群众参与进来，实现双方的沟通，让好的扶贫政策真正地得到群众支持。

第四，扶贫过程中的责任追究。扶贫工作作为党和政府全面建成小康社会的重要任务，同其他行政行为一样，需要进行考核，需要进行监督，也需要在出现问题时进行追责。扶贫工作的考核从目前笔者所掌握的情况来看，由组织部门和纪检部门进行，考核的标准是德能勤绩廉，但仍不能忽略相关法律法规对扶贫这一行政行为的规范，对于精准扶贫责任的追究，相关的法律法规在扶贫业绩考核中绝不能出现缺位的情形。

扶贫绝不仅仅是简单的人力、物力、资金的拨付与使用，也不是单纯地数字的增长，在此过程中，法治发挥着无可替代的保质作用。基层政府作为扶贫的亲历亲为者，更需要依据法治思维和法治理念来推进扶贫工作。只有将法治的思维和理念贯穿到扶贫的全过程中，才能保证在规定的期限内实现精准脱贫，从而为全面建成小康社会扫清最后的壁垒。

[1]蔡科云.论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理[J].国家行政学院学报,2013,(02).

[2][美]博登海默.法理学 法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京：中国政法大学出版社,2004.

[3]范斌.弱势群体的增权及其模式选择[J].学术研究,2004,(12).

责任编辑：李卓垚

2016-07-08

房亚群(1976—)，女，山东邹城人，中共历城区委党校讲师，法学硕士。

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1671-2803(2016)05-0064-04