石头河灌区水资源价格管理体制改革探析

孙建秦

（陕西省石头河灌溉管理局，陕西 眉县 722300）

石头河灌区水资源价格管理体制改革探析

孙建秦

（陕西省石头河灌溉管理局，陕西 眉县 722300）

石头河灌区是陕西省关中地区五大省直灌区之一，通过对灌区水资源价格管理体制运行现状的分析，指出长期缺乏灵活的水资源价格调整机制，使灌区水资源价格严重背离实际价值，处于无价或低价状态，水资源浪费严重，水资源价格调整困难。针对这些问题，提出灌区应根据水资源条件、水利工程管理状况和投入的实际，结合群众的收入和社会经济情况，通过建立合理定价机制、理顺体制，规范管理和进一步完善水费计收办法等措施促进水资源价格管理体制改革，实现水资源价格管理体制改革的平稳过渡和顺利推进，促进灌区的良性运行与发展。

水资源价格；定价机制；管理体制；改革对策；石头河灌区

0 引言

我国水资源的数量和质量在客观上受自然条件的影响，在主观上受“水资源取之不尽，用之不竭”的传统思想的影响，使水资源价格严重背离水资源价值，使水资源无价或低价。水资源所有权和使用权的混淆导致了水资源的严重浪费和对水资源的非持续性开发利用，加之市场行为和经济杠杆的调节能力薄弱，使水资源的期望价值与现实价值相差甚远。自新中国成立以来，我国水资源价格体系大致经历了4个阶段：无偿供水阶段（1949～1965年）、福利供水阶段（1965～1985年）、重视成本核算阶段（1985～1997年）和商品水阶段（1997年至今）”[1]。

在经济欠发达的陕西省关中农业灌溉地区，一直存在水价偏低、水资源浪费严重和灌区配套设施建设滞后等问题，严重制约农业经济效益的提高和灌区水利管理单位自身发展，长期以来形成了“渠道越管越短，灌溉面积越管越少，管理单位效益越来越差”的被动局面，严重影响了灌区综合灌溉效益的提高。本文以陕西省关中地区五大灌区之一的石头河灌区为例，对灌区水资源价格体制进行剖析，通过改革水资源价格价体系、完善收费机制，促进农业灌区良性运行与发展[2]。

1 石头河灌区概况

石头河水库灌区位于陕西省关中西部，是陕西省省直五大灌区之一，南依秦岭，北临渭河，总面积630 km2，是依托石头河水库建成的大型灌区。承担着陕西省宝鸡市岐山县、眉县等14个乡镇112个自然村37万亩农田的灌溉和宝鸡峡塬下91万亩灌区的补水任务，是集灌、补、排各项功能于一体的大型平原灌区。设有总干、东干、北干、西干4条干渠，总长90.55 km；支渠14条，总长129.65 km；斗渠303条，总长343 km。工程设施主要由枢纽工程、灌溉渠系工程两大类组成。灌区枢纽工程包括石头河水库枢纽、汤惠渠枢纽、霸王河枢纽和引红济石调水工程。

2 灌区水资源价格体制运行现状

自成立伊始，石头河水库灌区一直沿用原梅惠渠灌区的管理办法，形成了陕西省石头河水库灌溉管理局为主导，各水资源管理站为主体，各斗渠管理小组为纽带，村组管理组织为基础的局、站、斗、村、组五级管理网络，这种管理组织一般只执行到村、组一级，存在诸多弊端。

（1）计划用水、定额配水、按方收费制度不能落实到户，在分水配水时采取按亩平摊水量、平摊水费的管理方式，农户对自己究竟用了多少水，该缴多少水费没有明确的依据，农民自觉节水的积极性不高；

（2）个别村组灌溉用水管理粗放，用水浪费严重，甚至出现管理人员私自提高收费标准，增加农民经济负担，挫伤了群众主动灌溉用水的积极性，同时影响用水秩序和干群关系；

（3）现行管理体制对政府依赖性较大，灌区用水实行“水权集中、分级管理、层层对口、结算到组”的模式运行，农业水费执行标准与现今社会经济发展相比，已严重滞后，难以体现水资源的价值。难以形成供水和需求方的商品交换关系，不能体现水的商品价值。

（4）水价过低，致使群众节水观念淡漠，用水不珍惜，大水漫灌和昼浇夜不浇现象随处可见，水资源浪费现象十分严重；

（5）长期以来灌区只注重社会效益的发挥，自身效益却一再滑坡，征收的水费仅能维持灌区以及各级水资源管理单位机构的日常运行，严重制约了灌区良性运行与可持续发展。进行水资源价格机制改革已很有必要[2]。

3 灌区水资源价格体系改革对策

水资源作为农业灌溉和生活的基础资源，建立符合社会和经济科学发展规律的水资源价格体系，对改善水利基础设施的现状，实现水资源可持续利用、发展水利经济都具有十分重要的意义。作为运行60多年的大型灌区，石头河灌区一直以来缺乏灵活的水价调整机制，水价调整困难。所以灌区应根据水资源条件、水利工程管理状况和投入的实际，结合群众的收入情况和社会经济情况，通过建立合理定价机制，理顺体制，规范管理和进一步完善水费计收办法等措施是促进水资源价格改革体系建设和改进的有效手段，很有必要和现实意义[3]。

3.1建立合理的水资源价格机制

3.1.1 核定合理水价机制的原则

根据1984年国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》和《中华人民共和国价格法》等有关法律法规的规定作为核定水资源价格的理论基础。

3.1.2 水价要稳步抬高，水资源价格机制改革逐步到位

石头河灌区1995年以来先后两次对水价进行了调整。首先以1994年陕西省农发[1994]62号价格文件实行了首次水价改革，将收费基准调整为旱田每亩4.5元/a、稻田每亩5.5元/a，实现水资源价格体系由水费标准向供水价格的突破，首次将水价纳入商品管理范畴，为供水由基本保障性向市场化管理过渡奠定了基础。经过这次水价改革后，石头河灌区粮、棉和油等作物价格调整到渠道斗口7分/m3；经济作物平均价格调整到12.5分/m3，果园调整到30分/m3。第二步水价改革在1997年，根据陕西省农调发[1997]37号文件，在第一次水资源价格体制改革的基础上，更加精确和彻底地进行了水价调整，制定了配套的农业灌溉供水基层管理费、浇地费管理办法和灌溉供水推行明码标价制度，另外将基层农村水资源管理费、各村组浇地费一并纳入水价管理，明确了水价在农户终端的具体标准，即：水价项目由国营水电费、基层管理费和村组浇地费三部分组成。最终确定了石头河灌区1997年粮、棉、油作物水价标准为渠道斗口11分/m3，其中国营水费9分/m3，基层管理费2分/m3，村组浇地费1分/m3，到户水价总共为12分/m3；经济作物第一类为16.5分/m3，第二类为31.5分/m3。两次水价体制改革后，第二次水价改革后标准比第一次标准提高了57%。第二次水价改革的供水价格已达到成本的40%，水价向着“补偿成本，合理盈利，逐步到位”的方向迈进了坚实一步。

3.1.3 结合水价改革成果，注重实地调查，及时化解农户疑惑

两次水资源价格体制改革后，石头河灌区农业水费亩均支出由1994年的5.0元增加到1997的13.43元，导致社会上出现农民负担加重，水价提升的太快等不利于水利事业发展和社会稳定的诸多争论。为及时化解农户疑惑，回复社会关切，灌区各级机构成立专门调研组，将大量人力物力下沉到基层，针对各村镇用水户对新水价承受能力在灌区进行了长时间的实地调查，通过农作物经济核算和成本测试，基本确定了小麦每亩产值为298.84元，每亩成本为211.28元，每亩灌溉费用为12.43元，灌溉费用分别占产值和成本的4.2%和5.9%；玉米每亩产值为277.6元，每亩成本为159.93元，每亩灌溉费用为14.44元，灌溉费用分别占产值和成本的10.4%和18%；灌区群众对新水价能接受的占85%，基本接受的占15%。通过调查肯定了1997年改革后的水价比较切合灌区实际，适应了灌区农村经济发展速度，群众普遍都能承受。证明了真正负担过高的原因是渠道破烂不堪、土地面积不实和各种乱搭车收费等原因造成的。使广大群众从思想上对多用水多缴费，少用水少缴费的观念基本深入人心，在全灌区形成了节约用水的良好氛围，为新水价的继续执行打下了坚实的舆论基础[4]。

3.2 理顺水资源价格管理体制，实行规范精细化管理

规范管理是灌区水价改革中的最有效和最根本的措施，也是关键环节所在。要从4个方面对灌区水价体制进行精细化管理。

（1）对灌区基层灌溉管理单位变过去的“分灶吃饭”为现在的“统收统支”管理，从根本上遏制基层管理站单纯为部门谋取利益现象的滋生；

（2）取消用水中的段级建制，由灌区管理局正式职工直接兼任段长。全灌区已全部取消了段级建制，共减员9人；

（3）理顺配水机制，实行水权集中，分级负责，专职调配，四级对口，管理到户的办法。即在全灌区建立“局—站—斗—户”的新配水机制，特别是在“斗—户”这一环节管理上，取消以往用水管理模式，实行村组直接参与，由承包经营人组织专业浇地服务队直接送水到地头，简化了模式，方便了群众；

（4）统一水费票据，规范收支行为。灌区收费统一采用陕西省水利厅监印的陕西省石头河管理局水费专用发票，严禁白条收费。在用水前，由承包经营人和斗长采用水费预收专用票据进行收费，水费设专人管理，用水结束后，及时结清水帐，由管理站开据正式票据交给用水户。水费收据由局财务处集中管理，各斗、站分级存档领用，有效地理顺了收费体系，从而形成了一个精细化灌溉用水体系。

3.3 逐步完善水费计收办法

3.3.1 征收水费方式由以往按亩征收改为按量计费

原来按亩征费时，每年为固定水费，保证供水，虽然也有“不交钱不供水”的规定，但群众对“水是有偿使用的商品”认识不足，导致具体水费征收过程有很大的难度，农民一年到头是“用不完的水，浇不完的地”，管理站往往一年到头都在忙着收水费，如遇丰水年雨水量充沛的话，水费就更难收取。改为按量计费以后，水价同时大幅度提高，群众的“水商品”意识逐步得到提高，自己买的水也比较爱惜，“不交钱不供水”的政策容易执行。此外灌区还推行“先交钱后供水”的办法，经过几年的多方面尝试，“用多少水交多少钱”在灌区基本形成制度，群众也逐步予以接受，水费的实收率达95%以上。按亩征费时，渠首最大年引水量达到9 000多万m3，从1995年夏灌开始改按亩收费为按量计费，年渠首引水量控制在4 000多万m3，极大地减少了水资源的浪费。

3.3.2 改革基层供水管理体制，实行“一条龙”服务模式

（1）2000年开始，灌区开始基层用水管理体制改革，结合灌区实际，经过认真分析和调查，制定了《石头河灌区承包经营实施方案》、《石头河灌区支斗渠改制实施细则》和《石头河灌区基层管理费管理使用办法》等一系列配套制度和办法，使灌区改制工作有章可循，将185条斗渠全部改制为承包人专业化管理；

（2）2002年，在承包经营模式的基础上，开展了用水户参与灌溉管理的试点工作，建立了“承包+协会”的运作模式：在试点渠道上成立农民用水者协会，协会会员由灌区全体用水户组成，由会员代表选举产生农民用水者协会主席和委员，主席负责协会日常事务，协会依据石头河管理局用水管理办法等制度监督承包人经营管理工作，协助承包人搞好用水过程中水事纠纷的处理，使承包人的服务水平得到提高，供水管理更加规范；

（3）在日常灌溉用水过程中，承包经营人在协会的协助下组建由4人组成的浇地专业队，分水计时、结算和开票、收费、叫人各由一人负责，形成了集送水、结算、收费、开票“一条龙”的服务模式，既解决了群众用水难的问题，又强化了管理，杜绝浪费水资源现象，使灌溉效率大大提高。用水结束后，经营人将该轮浇地时间、水量、应交水费、灌溉面积在村委会公布栏进行公布，接受群众监督。

3.3.3 整顿水费收缴秩序，坚持廉政收费保市场

从按量计费政策实施以来，为了减少中间环节乱收费、乱加价，石头河灌溉管理局严格加强对水费收缴环节的管理，整顿水费收缴过程中的不良行为，采用全省统一印制的水费票据，严格执行“开票到户、公布到组”的政策，灌溉用水结束后及时落实用水户花名册，开具全省统一的水费专用票据，实行送票到户并张榜公布到村组一级，接受农户监督检查，杜绝乱收费、乱搭车现象。为巩固用水市场，保持灌溉面积稳中有升，将水费廉政工作列入重要议事日程，建章立制，常抓不懈，管理局制定了《水费廉政监督检查实施办法》，组建了水费廉政稽查组，不定期对各站的水费收缴各个环节进行检查，加大查处力度，在用水收费中坚持执行水费廉政“三四一”（公开水费标准，公开水费帐目，公开收费办法；不准乱摊派、不准乱搭车、不准执行综合价、不准把水承包给以盈利为目的的村组干部和个人，禁止放人情水）和“五个一”（一卡，农户水费明白卡；一员，水费廉政义务监督员；一话，局、站设立举报电话；一箱，农户意见箱；一栏，水量、水费公布栏）监督机制，严格禁止各种违反制度的行为，减少中间环节。乱收费、乱搭车现象的杜绝，间接地提高了水费的实收率，也使灌区经济效益得到极大提高。

4 存在问题及建议

石头河灌区在长期的水资源价格体制建设过程中，也面临诸多难点和问题，归纳起来主要是；

（1）水价调整机制灵活性仍然比较缺乏，水价调整困难；

（2）多年以来农作物价格涨幅较慢，而种植成本逐年攀升，造成农民收入增长缓慢，农民种庄稼几乎到了无利可图的地步，给水费收缴工作造成较大的困难；

（3）灌区群众长期形成的灌溉用水习惯较差，大水漫灌现象仍然十分普遍，造成灌水定额偏高，直接地加大水费开支，间接地降低了群众的浇地积极性；

（4）灌区内井灌、陂塘以及沿秦岭的南山支流较多，取水点管理存在盲区，随着经济社会的发展，一些小型便携式水利设施先后出现，其使用起来灵活、方便，价格低廉，对石头河灌区水灌溉市场也形成了冲击和影响。面对水资源价格体制改革中的这些难点和问题，灌区应该最主要力争通过和物价部门争取，使水价调整能最大程度市场化，由水管单位自主定价，报上级主管部门备案，尽可能简化价格体制调整程序；另一方面国家要重点对斗渠下一级渠系加大投资力度，加大渠道建设，使末级渠系能直通到农户田间地头，减少输水损失，降低农民负担，增强灌区群众灌溉积极性，实现灌区社会效益和经济效益双赢。

5 结语

石头河灌区作为陕西省省直五大灌区之一，承担的区域灌溉和供水任务覆盖面广，涉及乡镇多，工作对象直接面对基层群众，工作开展程度复杂多变。尤其涉及水资源价格这方面，尤为重要和敏感，既要通过价格体现出水资源的商品性和价值性，又要考虑灌区群众的承受能力，保证国家对农业水利灌溉和农村的公益性，所以在水资源价格体制改革过程中，要两者兼顾，保证水价合理和农村社会稳定两者的高度统一。通过石头河灌区水资源价格体制改革的过程来看，基本上实现了水价改革的平稳过渡和顺利推进，改革得到了很多经验，也发现了某些难点和问题，这些都对灌区管理和持续发展提供了宝贵经验。由此可见，水价改革对农业灌溉的长远发展和灌区社会综合效益持续提高很有必要，是科学发展观在灌区水利工作中的有益尝试。

[1] 岳利萍，曹明明，郭立宏.关中地区水资源价格研究[J].西北大学学报.2003（1）：49-52.

[2] 赵军校，蔺晓明.石头河灌区用水户如何参与管理[J].陕西水利.2005（3）：17-18.

[3] 镇方栋.浅谈农业灌区水资源定价改革[J].中国农村水利水电.2007（10）：153-155.

[4] 屈 强.灌区水价改革邹议[J].地下水.2001，（4）；215-216.

（责任编辑：刘征湛）

Determination of continued water permit scale for Stage I project of Fangchenggang Power Plant

ZHEN Zhu-mi

（Guangxi Water and Power Design Institute,Nanning 530023,China）

The valid period of water permits of Stage I project of Fangchenggang Power Plant expired at the end of 2014.According to the actual water demand data of power plant within the period from 2009 to 2014,taking into ac⁃count its water saving potentiality,the continued water permit scale was evaluated.Based on analysis,a continued water permit of 3.315×106m3was applied,0.885×106m3less than the original 4.2×106m3.This water use level con⁃forms to requirements of industrial index.

Stage I project of Fangchenggang Power Plant;annual utilization hours of units;water volume;water bal⁃ance test;water consumption for unit installed capacity;water consumption for unit energy generation;water permit

TV213.4

B

1003-1510（2016）01-0017-04

2015-12-21

孙建秦（1974）-男，陕西眉县人，陕西省石头河水库灌溉管理局经济师，主要从事农田灌溉水价管理工作。