浅谈南极条约体系中的国际条约在中国的适用

彭鹏

(北京市永勤律师事务所　北京　100020)



浅谈南极条约体系中的国际条约在中国的适用

彭鹏

(北京市永勤律师事务所北京100020)

南极由于其独特的地理位置和重要的战略地位，已经成为各国间综合国力比拼、政治博弈、进行国家战略扩张、展现科研能力的重要“舞台”。以《南极条约》为核心的南极条约体系，经过50多年的发展和完善，形成了重要的国际法体系，受到缔约国的尊重和认可。各缔约国政府主要通过制定国内法来执行与南极有关的条约的规定。中国作为《南极条约》的缔约国以及南极条约体系下各类条约的重要成员国，在南极条约地区积极开展各项科研活动，发挥了重要的作用。文章简要概述了国际条约在我国国内适用的方式，结合我国对加入的相关南极条约的国内立法现状，分析目前南极条约适用的法律法规存在的问题，并给出完善国际条约适用体系的建议。

南极；南极条约体系；国内适用；法律法规

1　南极条约

南极指60°S以南的地区，包括一切冰架在内。南极由于其独特的地理位置和重要的战略地位，已经成为各国间综合国力比拼、政治博弈、进行国家战略扩张、展现科研能力的重要“舞台”。在南极的所有活动均受到1959年的《南极条约》及其相关的协议，统称为南极条约体系的约束和管制。南极条约体系包括200多项由各缔约国政府批准或在南极条约协商会议上通过的其他建议和协定，主要包括：1959年的《南极条约》(中国于1983年签署)、1964年的《保护南极动植物议定措施》、1972年的《南极海豹保护公约》、1980年的《南极海洋生物资源养护公约》(中国于2006年签署)、1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》(中国于1991年签署)以及根据《南极条约》实施的措施和与条约相关的单独有效的国际文书和根据此类文书实施的措施。以《南极条约》为核心的南极条约体系，经过50多年的发展和完善，形成了重要的国际法体系，受到缔约国的尊重和认可。

《南极条约》是南极条约体系的核心，是关于南极洲的法律地位和规范各国在南极洲的活动行为的一项基本法[1]。《南极条约》共有14条，主要内容是南极洲仅用于和平的目的，促进在南极洲地区进行科学考察的自由，促进科考中的国际合作，禁止在南极地区进行一切有军事性质的活动及核爆炸和处理放射物，冻结目前南极领土所有权的主张等。但条约本身没有规定环境问题。《关于环境保护的南极条约议定书》(即《马德里议定书》)于1998年1月14日起生效。它是对《南极条约》的补充，是旨在保护南极的生态环境与生态系统的综合性法律文件。议定书规定了全面保护南极环境及其附属和相关生态环境的原则、程序和义务。共6个附件，附件1～5(“南极环境评估”“南极动植物保护”“南极废物处理与管理”“防止海洋污染”和“南极特别保护区”)于1998年1月14日生效。附件6是“环境紧急状况下的责任”，于2005年6月在斯德哥尔摩通过，正待各国批准。南极条约体系下的其他公约等内容不在此累述。

2　国际条约的国内运用

南极条约体系中的条约系广义的条约。广义的条约泛指符合一切国际法主体的意思表示的一致，而不论名称为何，如：公约、专约、协定、议定书、联合申明、宣言、备忘录等[2]。

条约如果要在缔约国国内发生效力，就涉及国际条约的国内适用。国际条约的国内适用指国际条约的缔约当事方为使条约在国内落实而在国内的执行。在国际条约适用问题上，依照国际法中的“条约必须遵守”原则，国家有义务根据其所缔结的条约承担义务。应注意的是，条约为国家与国家间的关系，国家应受其拘束虽无疑义，但对人民并无直接的约束力。条约要约束人民，须经各国制定为国内法律方向，否则人民即使有违反者，也应由国家承担责任[3]。

国际条约的国内适用方式，可归纳为两种比较典型的方式：一是个别转换方式，即国际条约在国内发生效力必须由国家通过个别立法来实施国际条约。采用这一方式的国家主要是英国、爱尔兰等国家。另一个是自动纳入的方式，即国家一旦缔结或加入国际条约，该条约便自动地成为国内法的一部分，无需转化即可在国内法中直接适用，采用这一方式的国家主要有瑞典。

《关于环境保护的南极条约议定书》中明确规定：各缔约国应在其权限内采取适当的措施，包括采取法律和法规，采取行政行动和执行措施，以便保证遵守本议定书。在这种情况下，缔约国应补充国内立法执行该国际条约，也是遵守国际条约所设定的义务。南极条约体系下的各缔约国政府主要通过制定国内法来执行条约的具体条款及其他补充协定。以美国为例，为履行1964年南极条约协商会议通过的《南极动植物保护措施》，于1978年制定了《南极保存法》；为执行加入的《南极海洋生物资源保护公约》，于1984年制定了《南极海洋生物资源保护法》；为执行1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》，1996年制定了《南极科学、旅游及保护法》[4]。美国关于南极法律的适用范围包括60°S以南的南极地区；在南极的美国公民；特定的在南极参与美国政府南极活动的人员；负责组织南极探险考察活动的美国公司或其他法律实体；向美国境内运送南极动物或植物的在美国境内的美国人或外国人。

3　我国执行国际条约的国内程序

目前我国在执行国际条约的国内程序这个问题上，宪法和法律没有原则性的规定。我国《宪法》仅原则性地规定了全国人大常委会对国际条约的决定批准权和废除权以及国务院的缔约权。在国际条约的适用问题上，宪法以及与条约有关的《中华人民共和国缔结条约程序法》也没有做出相关规定。

在实践中，为了解决国际条约的国内适用问题，我国的一些法律中零星地规定了国际条约的适用，同时法院也在司法实践中确立了一些具体做法。例如，① 在一些单行法律中通过专门条款规定直接适用国际条约或当国内法与国际法发生冲突时优先适用国际条约，如《民法通则》中第142条的规定、《民事诉讼法》第238条的规定：中华人民共和国缔结或参加的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国申明保留的条款除外。在一些行政法规中也可以看到对国际条约的适用做出的相关规定，典型的法律形式为“条例”“暂行条例”，如《商标实施条例》《著作权法实施条例》《专利实施条例》等[5]。② 为了适用国际条约，我国也会对现行的法律进行修改，以符合国际条约的相关规定：如在我国加入世界贸易组织后，对《著作权法》的修改。③ 为了执行国际条约的规定，我国也会采取重新进行相关国内立法的方式。如对《联合国海洋法公约》的适用，我国重新立法，制定了《中华人民共和国领海及毗连区法》。④ 在司法机关的法律解释、审判指导中，对国际条约的适用进行了一些规定。如最高人民法院在2000年4月17日发布的《关于审理和执行涉外民商事案件应注意的几个问题的通知》中指出：对我国参加的国际公约，除我国申明的保留条款外，应予优先适用。我国在民事领域对国际条约主要采用的是‘纳入’方式。采用纳入式的国家一般是在宪法或国内法中把条约规定一般地纳入国内法，而无须为每个条约制定另一个国内法[6]。我国在公法领域对国际条约的适用主要采用‘转化’的方式，即重新进行相关的国内立法。所以我国对国际条约的适用，既采用‘纳入’的方式直接适用国际条约，也采用‘转化’的方式间接适用国际条约。

4　南极条约在我国的适用

中国于1983年6月8日加入南极条约组织，1985年10月7日被接纳为南极条约协商国，1986年被接纳为南极研究科学委员会(SCAR)正式成员国。此外中国于1983年签署了《南极条约》，1991年签署了《关于环境保护的南极条约议定书》，2006年签署了《南极海洋生物资源养护公约》。自加入南极条约组织后，中国先后在南极设立了4个科学考察站，对南极的气候、地理、大气、海洋、海冰、生物、植物等进行了观测与科学研究。中国在南极事务中发挥了积极的作用。

随着我国在南极活动的日益增强，包括政府组织的南极考察活动和民间的南极旅游活动的持续增温，如何更好地承担所加入的南极条约体系规定的义务，尤其是如何更好地履行《南极条约》《关于环境保护的南极条约议定书》中所规定的义务，是南极条约在我国国内适用亟须解决的问题。“条约的国内适用”具体是指“条约当事国国内的立法机关、司法机关和行政机关适用条约”[7]。我国加入的南极条约体系属于公法领域，同时条约内容也多涉及国内的行政管理。如我国加入的《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件中就规定了在南极条约地区的旅游及一切其他政府性和非政府性活动，包括与此相关的后勤支援活动，应在活动开始前进行环境影响评价；为保护南极的本地动植物而设置许可证制度；为保护南极环境而制订废物管理计划等行政行为准则。这其实涵盖了行政行为和行政程序，成为调整国家行政机关与公民、法人等行政相对人之间的行政关系的行为准则。因此对南极条约的国内适用主要由我国的行政机关适用。条约与协定既是国际法的法源，同样也是行政法的法源。行政法的法源指行政法的表现形式，即行政法法律规范的来源、出处[8]。我国的行政立法一般是指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动。根据《立法法》第65条的规定，国务院可以就下列事项制定行政法规：① 为执行法律的规定需要制定行政法规；② 《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。国务院部门(包括部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内制定规章。我国《立法法》规定了我国法律的位阶，依次为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例等。行政法规、部门规章在法律效力上处于不同的位阶。行政法规的效力高于部门规章和地方政府规章。针对我国加入的南极条约体系在中国的适用，目前由国务院的行政部门制定了一些部门规章、规范性文件，法律位阶是比较低的。

2014年5月国家海洋局发布了《南极考察活动行政许可管理规定》(以下简称《规定》)。国家海洋行政主管部门即国家海洋局负责《规定》第三条所列考察活动的审批，国家海洋局极地考察办公室承担具体工作。公民、法人或者其他组织赴南极开展《规定》第三条所列考察活动前，应当向国家海洋行政主管部门提交申请书，并对内容的真实性负责，承担相应的法律责任[9]。 ‘南极考察活动’是指以科学研究为目的，在60°S以南的地区，包括该地区的所有冰架开展的相关活动。在南极的其他非政府活动、旅游、商业探险等在《规定》中并未涉及。另外，南极科学考察活动中涉及的废弃物的处理和管理、南极环境的保护义务、对破坏南极环境的处罚等方面在《规定》中也缺乏必要的规范。国家海洋局2008年颁布了《中国南极考察队员守则》(以下简称《守则》)。《守则》中对政府组织的南极科学考察队员需要遵守《南极条约》有关条款，保护南极自然和生态环境做了规定，如严禁追逐惊吓动物、保护南极植被、保护南极地区的纪念物等[10]。这个《守则》仅针对国家组织的南极科学考察活动的参加者，对其他人并不适用，内容比较单一。此外还有国家海洋局2010年制定的《中国南极内陆站建设项目管理办法》，内容多涉及建站项目的规划、实施、监管问题；国家海洋局极地考察办公室1996年11月制定的《中国南极长城站溢油应急计划》《中国南极中山站溢油应急计划》和2007年2月制定的《中国南极昆仑站溢油应急计划》，以上应急计划是依照《关于环境保护的南极条约议定书》中附件四“防止海洋污染”的有关内容，具体规定中国南极科考站在发生溢油情况下的应急措施；另外还有2013年国家海洋局制定的《南极考察培训工作管理规定》，对赴南极现场考察人员的资格的取得进行了明确的规定。要求赴南极考察人员首先通过由国家海洋局组织的相关培训考核，取得合格资格，才具备报名资格；有关单位在推荐人员时，需要从培训合格的人员中进行挑选。对资格的撤销等有关情况也进行了明确的规定。

虽然在南极的人类活动主要以科学考察为主(我国官方在南极的活动也主要是每年定期的科学考察)，但每年赴南极的游客人数日渐增多。规范南极的旅游活动、评估南极旅游对南极环境造成的影响成为历届南极条约协商会议重要的议题之一。南极条约协商会议针对南极旅游和商业性的南极考察形成了专门的建议、措施等。据国际南极旅游组织者协会(IAATO)2014-2015年度南极旅游季(每年11月至翌年3月)的游客统计，前往南极的总人数约为36 700人，其中中国游客3 042人[11]。针对中国公民的赴南极旅游活动，我国政府如何履行《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》中规定的缔约国事先通知义务，如何教育中国公民保护南极的环境，如何规范中国公民在南极的旅游活动，以及如何对我国在南极条约地区开展的科学考察活动、非政府活动、旅游等依照国内不同行政部门的职权划分各自的职责等，都需在行政立法层面上进行考虑，制定相关的行政法规。显然我国现行的与南极条约有关的行政规章和规范性文件，法律位阶低、内容比较散乱、单一，规范事项有限，已经不能满足全面规范中国公民在南极地区开展活动的需要。中国作为南极条约缔约国，在履行南极条约义务上应该加快国内法的转化进程。建议由国务院制定关于管理南极综合事务的行政法规，明确各职能部门的职权，更好地履行南极条约的义务，维护在南极地区活动的当事人的利益。据2012年2月15日中国日报的报道[12]：目前我国政府正在拟订《中华人民共和国南极活动管理条例》，将针对在南极开展的一切活动，包括科学考察、旅游、探险、渔业、交通运输等。对违反条例的人员，将令其承担相应的民事责任或行政责任，构成犯罪的，将依据我国刑法的有关规定追究刑事责任。同时中国海洋大学的极地问题专家也介绍在2013年《南极活动管理条例》已经被列入国务院法制办的一类立法计划中，全部立法材料准备齐全，目前相关的立法程序正在进行中。这部条例的出台将填补我国在南极立法中的空白，对规范我国公民、法人、其他组织在南极的活动具有重要的意义。

5　结论

综上，为了增强我国在南极地区的实质性存在，在南极事务中发挥大国影响力，更好地维护我国的南极利益、履行南极条约的义务，制定南极事务管理的综合性法律法规是必要的。我国的立法部门应：① 重视签署的南极条约、重视遵守国际条约的义务；② 认识到将南极条约转化为国内立法的重要性和急迫性，提高行政立法效率；③ 可以借鉴国外的先进经验，如美国1996年颁布的《南极科学、旅游及保护法》(The Antarctic Science，Tourism and Conservation Act of 1996.Public Law 104～227.)，在南极条约国内适用的问题上取长补短，尽快颁布相关的行政法规，进一步完善我国的法律制度。相信我国将建立起健全的国际条约适用体系，与我国的实际国情相结合，更好地履行国际条约确定的义务。

[1]郭培清，石伟华.《南极条约》50周年挑战与未来走向[J].中国海洋大学学报，2010(1)：11-16.

[2]陈治世.条约法公约析论[M].台湾：学生书局，1992.

[3]陈华彬.民法总论[M].北京：中国法制出版社，2010.

[4]陈力.美国的南极政策与法律[J].社科院美国研究，2013(1):67-88.

[5]唐书瑾.论国际条约在国内适用的法律制度[D].上海：华东政法大学，2014.

[6]李浩培.条约法概论[M].北京：法律出版社，2003.

[7]王勇.论中美双边条约在中美两国国内的执行[J].华中师范大学学报，2011(S1)：78-82.

[8]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015：46-58.

[9]国家海洋局.南极考察活动行政许可管理规定.第三条[M].2014-05-30.

[10]中国南极考察队员守则.第七条[M].2008.

[11]IAATO.国际南极旅游组织者协会2014-2015旅游数据统计[EB/OL].[2015-11-01].http://iaato.org/tourism-statistics.

[12]中国日报网.中国在线时政 中华人民共和国南极活动管理条例正在抓紧制定 [EB/OL]. [2015-11-01]. http://www.chinadaily.com.cndfpdshizheng/2012-02/15/content_14613759.htm.

On the Domestic Application of International Treaties of Antarctic Treaty System in China

PENG Peng

(Beijing Yong Qin Law Firm，Beijing 100020, China)

Due to its unique geographical location and important strategical status, the Antarctica has become a significant “stage”, on which various countries compete for their overall national strength, to show scientific research abilities, and to expand their political influences. The Antarctic Treaty and related agreements, collectively known as the Antarctic Treaty System (ATS), regulate international relations with respect to Antarctica. ATS has been developed more than 50 years and its main objective is to ensure the interests of all humankind that Antarctica shall be used exclusively for peaceful purposes and become the scene or object of international discord. China has played an important role as a party member under the ATS. How to make the Antarctic Treaties effective in domestic legal system, it requires to establish a perfect treaty-application system. The paper summarized the theory of the treaty application, combined with the practice status of treaties application in China, particularly focused on the Antarctic Treaties. It also introduced the administrative litigation of the ATS application system in China and analyzed the problems of the present system, emphasized the importance of domestic litigation for the Antarctic Treaties.

the Antarctica, the Antarctic Treaties System, Domestic treaties’ application (litigation), Laws and regulations

彭鹏，法学硕士，研究方向为国际公法，电子信箱：13910566370@163.com

D993.5；P7

A

1005-9857(2016)02-0076-05