填海造地的社会经济效益与生态环境影响及对策建议

田海燕，李杨帆，2，薛雄志，2

(1.厦门大学环境与生态学院 厦门 361102；2.厦门大学海洋与海岸带发展学院 厦门 361102)



填海造地的社会经济效益与生态环境影响及对策建议

田海燕1，李杨帆1，2，薛雄志1，2

(1.厦门大学环境与生态学院 厦门 361102；2.厦门大学海洋与海岸带发展学院 厦门 361102)

沿海地区是我国面向东南亚、中亚、中东等地区重要的经贸文化交流窗口，是我国“一带一路”战略的重要枢纽。随着沿海地区的快速城市化，用地需求逐渐增加，填海造地是解决这一问题的重要途径。文章论述填海造地的社会经济效益及其生态环境影响；在此基础上对填海造地的综合损益研究进行分析，提出加强填海造地社会经济效益的量化研究、探索填海造地社会经济效益与生态环境影响的权衡研究、关注填海造地的海岸带社会生态系统稳定性研究等3个未来研究趋势；最后针对目前填海造地管理提出对策及建议，以期为我国海岸带绿色可持续发展提供依据。

填海造地；海岸带管理；生态环境；基于生态系统的综合管理

随着我国城市化与工业化的快速推进，沿海城市用地需求日益加剧，填海造地是解决这一问题的重要途径。填海造地具有发展农业、吸引投资、解决就业、促进贸易、改善交通等社会经济效益，在国家东部沿海率先发展的战略背景下，适当的填海造地对缓解沿海地区快速城市化导致的人地矛盾有重要贡献。填海造地在创造良好社会经济效益的同时也给海岸带生态环境造成负面影响，破坏海岸带生态系统功能，造成累积且不可逆的自然属性改变，最终导致海岸带生态系统功能退化、生产能力下降。沿海地区是我国面向东南亚、中亚、中东等地区重要的经贸文化交流窗口，是我国“一带一路”战略的重要枢纽，既要保证社会经济的持续增长，又要确保海岸带生态环境的可持续发展，因此，如何权衡社会经济发展与生态环境保护是当前海岸带管理中的热点问题，实施何种措施来实现海岸带可持续发展是沿海城市发展亟须解决的重要问题。

1 填海造地的社会经济效益

李禺等[1]以厦门市为例，选取工业总产值、人口、港口货物吞吐量等统计数据作为填海造地的社会经济驱动因子进行回归分析，研究提出政策导向、工业快速发展、人口增加等是其主要驱动因素；陈凤桂等[2]研究提出福建省填海造地的驱动因子是人口与经济、农业经济和产业结构；高梅等[3]研究提出土地资源供需矛盾和港口工程建设是导致海岸带剧烈变化的主要驱动力。我国在工业化后期经济发展主要聚集在沿海省份，快速城市化背景下的人地矛盾日益突出，为保障社会经济的持续增长，“向海洋要地”是沿海城市发展的必经之路。

填海造地对促进沿海城市农业、建设、经济发展等具有积极作用。沿海城市人多地少，农业发展受限，通过填海可扩充农业用地、围海可扩充渔业养殖场所；沿海城市城镇化率高、工业发达，尤其是劳动密集型工业聚集，通过填海造地增加工业城镇建设用地是解决人地矛盾的重要途径；张翠萍等[4]对我国2002—2010年填海造地面积与海洋产值数据的分析表明，填海造地面积与海洋生产总值呈正相关。填海造地具有吸引投资、促进就业的积极效应。据估算，每公顷填海造地可吸引投资0.5亿元；2008—2012年我国填海造地共带动沿海地区就业约98万人，带动涉海就业人数约占其中的1/10[5]。

2 填海造地的生态环境影响

研究表明，填海造地会对海洋生态环境产生明显的负效应，在局部地区其负效应甚至超过社会经济正效应。填海造地的生态环境影响总体包括生态影响和环境影响，其中生态影响表现为海岸带生态系统、海洋生物栖息地、典型资源受损和破坏等，环境影响表现为因海岸、海湾和河口等自然属性改变所引发的水动力环境、冲淤环境等的变化以及环境污染压力。

2.1 生态影响

2.1.1 侵占沿海湿地，导致沿海和海洋生物多样性下降

滨海湿地被誉为“自然之肾”，具有多种生态功能和社会经济价值，沙丘、珊瑚礁、海草滩和红树林等典型沿海生境能够减少风暴潮，飓风等灾害影响[6]；其中红树林是我国海岸带典型湿地生境，调查数据显示我国红树林面积由新中国成立初期的15万hm2降至2009年的2.2万hm2[7]，填海造地是造成红树林面积减少的主要原因。填海造地对浮游生态系统造成间接影响，表现为海区浮游植物、浮游动物生物多样性的普遍降低以及优势种和群落结构的变化[8]；由于大面积填海造地，罗源湾内浮游植物、浮游动物和底栖生物的总种数、优势种种数、数量和丰度都呈下降趋势[9]。

2.1.2 破坏海岸带生态系统服务功能

大量研究表明，填海造地带来的生态系统服务损害触目惊心且存在累积性。索安宁等[10]通过对曹妃甸一期填海造地工程环境损益的分析得出，生态系统服务中生物多样性的损失最大，占总损失的46.52%；填海造地改变海岸带土地利用方式，导致区域生态系统脆弱性增加[11]；鲍姗姗[12]研究得出1986—2012年间罗源湾生态系统的系统脆弱性从“微度脆弱”上升到“轻度脆弱”，且脆弱性得分逐渐上升；于洋等[13]通过对罗源湾各种填海方案的效益费用进行分析，发现生态损失是工程投资的4～8倍；虽然我国实施海域使用补偿制度，但这种补偿方式只是一种成本补偿，生态补偿结果远小于海洋生态系统服务的损失[14-15]；Peng等[16]得出厦门填海造地的生态损害价值为279元/m2，远远高于现行填海造地海域使用金征收标准(30～60元/m2)。

2.1.3 影响区域景观

海滨城市是国内外旅游的热门区域，填海造地后人工景观取代自然景观，海岸带美学和经济价值受损，景观生态系统的稳定性受到极大干扰。青岛第一海水浴场因一侧小码头的建设导致部分沙滩变成淤泥质海岸，浴场面积减小近1/2[17]。在自然景观减少的同时景观破碎度增加，使其抗干扰、自我调节和恢复能力下降[18-19]。

2.2 环境影响

2.2.1 对海湾地形地貌的影响

填海造地改变海岸线长度和形状，导致部分海岸线消失、海洋资源受损。姚月等[20]利用遥感技术提取1994—2006年福建省海岸线，发现12年间福建省海岸线缩短128.5 km；肖康等[21]提取福建省1990—2009年的遥感影像，发现填海造地后海岸线缩短情况更为严重；隋玉正等[22]提取洞头县的遥感影像，得出2004—2010年洞头县岸线形态逐渐趋于平直。

2.2.2 对海水动力和海洋环境的影响

海洋水动力会随着海岸线的变化而变化，填海造地改变海湾属性，从而改变水流速和潮汐，导致纳潮量减少，影响海洋生物索饵、育肥、越冬的洄游[23-24]。王勇智等[9]模拟福建省罗源湾填海造地后海洋水动力变化，在极端的填海造地情境下，海洋纳潮量减少20.2%；贾怡然[25]认为海域面积和潮通量对环境容量呈正相关，即海域面积和潮通量越大则环境容量越大，反之亦然。海洋纳潮量减少直接导致海水物理自净能力降低、水质下降，如2000—2002年厦门西港和同安湾海域发生8次赤潮、造成巨大经济损失，舟山海域2002—2007年填海后水质严重污染且污染面积逐年增加[26]。

2.2.3 对沿海局地气候的影响

填海造地改变海岸带的土地利用方式。填海前水面和湿地通过蒸发大量水分降低周边陆域气温，起到城市绿岛效应；填海后海域转变为陆域，水泥、沥青构成的下垫面增加，热岛效应显现。此外，填海造地后自然海滩变成狭长区域，进而引起局部气候变化，加剧海平面上升[27]。李禺等[28]提取厦门市1993年和2006年的遥感影像，发现填海区气温平均上升0.55个城市热岛等级、填海区变为弱热岛；Li等[29]在连云港进行同样的实验，证实填海造地确实能够增加城市热岛效应。

3 填海造地综合损益研究与未来研究趋势

3.1 综合损益研究

填海造地的综合损益是对填海造地的社会经济效益与生态环境影响的综合评估，以分析填海造地中二者的关系。目前国内外关于填海造地的损益研究主要集中在生态环境损失[30-32]，而关于综合损益的研究尚处于探讨阶段；其原因之一是生态环境影响的准确量化评估仍然是研究难点，此外大规模填海造地涉及工程项目繁多，无法准确量化各项目的成本与收益。一些学者应用经济学模型构建填海造地综合损益评价体系，重点权衡填海造地的社会经济收益和生态环境损失。蔡悦荫等[33]将填海工程投资与其外部性结合，构建基于外部效应的填海造地经济损益分析框架和评价体系，并提出填海造地效益和费用的计量方法；刘大海等[34]利用会计学和环境经济学方法构建填海造地的综合损益评价体系；以上2种评价体系仍处于探讨阶段，没有实证研究。罗希茜[35]对琅岐岛填海造地综合损益的分析得出，琅岐岛围垦沿海滩涂的生产利用率和直接经济效益比围垦前有所提高，但从长远来看，由于其他生态服务功能损失较多，其综合效益有所降低；该研究虽然量化琅岐岛围填海的综合损益指数，但研究区域较小，且在研究中将填海造地的经济效益折算为填海区的养殖利润，对填海造地的经济效益有所低估，因此不能完全阐明填海造地的社会经济效益与生态环境影响的关系，填海造地的综合损益研究仍需进一步探讨和实践。

从总体来看，尽管目前研究无法明确回答填海造地的社会经济收益是否大于其生态环境损失，但填海造地的一些成功案例说明其并非洪水猛兽。通过科学合理的规划以及严格评估和监测填海项目，可以最大限度削减其生态环境损失，甚至从长远来看随着填海造地社会经济收益的增加，有利于改善填海区域的基础设施、绿化与景观分布，从而减少填海造地对生态环境的负面影响，更好地推动沿海地区社会经济的可持续发展。

3.2 未来研究趋势

国内外学者虽已从不同层面、不同角度对填海造地的社会经济效益和生态环境影响做了大量研究，但我国海岸带人口多、密度大，填海造地活动规模大、工程复杂、对海岸带的影响更加深远，因此在我国海岸带管理中对填海造地影响的研究应更加深入，主要表现在：① 在研究方法上，目前学者应用GIS等技术和各种量化方法对填海造地的生态环境影响进行多尺度研究，但对填海造地的社会经济效益研究仅停留在定性认识上，未来需要加强量化研究，使决策者更好地权衡填海造地的利弊；②在研究内容上，“权衡(trade-off)”是近年来国内外研究热点，填海造地背景下的权衡研究更是未来海岸带管理中的难点，目前国内对于权衡的研究仅停留在理念上，未来需要进一步推进；③在研究趋势上，海岸带是人-地耦合的复杂区域，我国海岸带存在大规模围填，开展填海造地的社会生态系统脆弱性研究尤为重要，因而填海造地对海岸带社会生态系统稳定性的研究将是未来研究的重要方向。

4 填海造地管理对策及建议

4.1 制定专门法律，完善法律制度

为规范用海行为，我国已出台一系列相关法律法规，如《中华人民共和国海域使用管理法》《防治海洋工程污染损害海洋环境管理条例》等，但涉及填海造地的内容较少且不健全，显著滞后于目前我国填海造地的实践形势，亟须形成一套完整、系统、有针对性的填海造地法律法规体系，规定填海造地建设各环节的法律责任、合理控制工程规模和布局、确立完善工程环境影响评价和公众参与等相关制度，同时解决相关法律法规之间的协调统一问题。

4.2 加强监管力度，构建监测网络

目前我国填海造地管理工作的重点放在前期立项与审批阶段，而后期项目追踪和监管力度不足，导致超额非法填海或改变填海用途的事件频发。同时，存在对填海后新土地和周边区域的保养与生态修复监管的疏忽，造成填海区域生态环境损失增加。因此，应对填海造地项目的建设进展全过程进行监督，对违法违规行为要强制制止并给予相应处罚；监督项目实施单位，确保其严格按照该项目环境影响评价执行填海后的新土地维护、保养以及填海周边生态修复；构建国家与地区填海造地监测信息系统，利用GIS、RS等空间监测技术，实时跟踪和监测各个填海项目的进展情况，并及时反馈给管理部门。

4.3 建立综合管理机构，推进沿海城市“多规合一”

在填海造地法律制度的保障下，合理的总体规划是实现科学填海的重要手段。目前我国填海造地的总体规划主要体现在海洋功能区划中，采用三级规划模式，由国家主导规划，各省市在国家规定的份额下根据区域发展需求设计填海规划。然而现阶段我国的填海造地规划还比较粗略，存在上下脱节、总体把握不足的现象，降低海陆资源的利用效率。针对这一弱势，应设立专门的填海造地综合管理机构，以衔接国家、省、市三级规划机构，杜绝重复交叉管理，提高填海造地管理效率。同时，由于填海造地涉及部门众多、各部门之间缺乏协调合作，应鼓励在沿海城市推进“多规合一”，即将沿海城市重要的专项规划合成统一体系，建成涉及面更广的规划方案并实施战略布局，以协调各部门的利益和规划，实现更合理、有效的填海管理。

4.4 扩展公众参与形式，加强反馈力度

公众参与作为填海造地管理的一项基础手段，参与方式和程度相比以前有很大进步，但仍处于弱参与阶段。在填海造地建设中，我国的公众参与主要是政府对公众单方面的主导关系，即通过公告的形式公布填海造地的相关信息和政策，公众参与程度较低，不利于填海造地建设的协调和开展。建议扩展公众参与形式，将其与填海造地项目建设各环节紧密结合，在项目立项、实施、环评等阶段均设置公众参与，让公众掌握与自己利益相关的项目动态；除传统的电话、问卷调查、听证会等方式外，应加强互联网媒介的应用；加强对公众参与的反馈力度，避免流于形式，如收集公众意见后应及时归纳与分析，意见采纳与不采纳都给予充分说明，对公众关心的问题认真答复、及时处理，从而真正实现社会监督管理的作用。

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The Countermeasures and Suggestions Based on Social Economic Contribution and Ecological Environment Influence of Sea Reclamation

TIAN Haiyan1，LI Yangfan1，2，XUE Xiongzhi1，2

(1.College of the Environment and Ecology，Xiamen University，Xiamen 361102，China;2.Coastal and Ocean Management Institute，Xiamen University，Xiamen 361102，China)

Coastal areas are important windows for China’s economic，commercial and cultural communication with Southeast Asia，central Asia and Middle East areas，which are the core regions for “One Belt and One Road” national strategy.With the rapid development of coastal urbanization，the sea reclamation is becoming an indispensable means to meet the demand for land-use.This paper is an overview about social economic contribution of sea reclamation.Meanwhile，the ecological environment impact of sea reclamation was discussed in detail.Then，based on the research of comprehensive profit and loss of sea reclamation，three constructive suggestions were proposed，as increasing the quantitative research on social economic contribution，exploring the research on trade-off between social economic contribution and ecological environment impact，and focusing on the stability of social-ecosystem in the future.Four countermeasures and suggestions for sea reclamation were also proposed to provide theoretical

for the green sustainable development of coastal cities.

Sea reclamation，Coastal Zone Management，Ecological environment，Integrated management based on Ecosystem

2016-05-04；

2016-08-22

国家海洋局海洋咨询中心-厦门大学联合研究项目“我国典型沿海大城市围填海生态影响评估及总量控制技术研究”.

田海燕，博士研究生，研究方向为海岸带环境管理，电子信箱：thybelle@qq.com

李杨帆，副教授，博士，研究方向为海岸湿地环境与生态城市，电子信箱：yangf@xmu.edu.cn

F205；P748

A

1005-9857(2016)10-0021-05