一组两会自治制度下民主法治建设调查报告

赵玉娇 原 飞

(1.广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530000； 2.广西民族大学民族学与社会学学院，广西 南宁 530000)

党的十八大以来，全国各地积极推进民主法治建设，农村法制化水平得到深化。鉴于民族地区具有显著的特殊性，在推进民主法治建设过程中如何与当地基层自治制度有效结合，值得深思。本次调研选取贵港市民主法治建设成果好的屯，探讨民主法治建设与当地一组两会自治制度的融合。

1 一组两会屯级自治制度

一组两会屯级自治制度是以屯为基本单元开展的自治制度。从组织架构上来讲，就是党小组领导下的户主(代)会和理事会自治制度。党小组设组长一名，组员两名，组员由屯内党员协商推选产生，对一组两会起行政领导作用。户主会由屯内所有户主组成，主要是根据党小组的提议，召开户主会议对屯级公共事务和公益事业进行协商决议并对执行情况进行监督，是一组两会中的议事决策机构。理事会是一组两会中的执行实施机构，设会长一名，成员若干名，对户主会负责，向户主会报告工作，负责执行落实理事会的决议，并接受党小组和户主会的监督。

2 调查情况及调查方法

2.1 调研地基本情况

本次调研以广西贵港市覃塘区龙凤村平田屯、新归屯、陈归屯、内龙屯4个具有代表性的屯为样本。这些样本都采用一组两会自治制度，而且都在短时间内取得了显著成效，实现经济效益环境效益双增长。

2.2 样本选取

在本次走访调查中本组调查人员了解到在覃塘区屯级自治单位常住人口中老年和留守儿童占到了总人数的69.5%。其中屯内青壮年以留守妇女为主，负责农务劳作和照顾老人孩子，其他青壮年长期外出务工，对屯内事物不甚了解。屯内居民文化程度较低，以初、高中文化水平居多，接受过高等教育的人数不足20%，多为在读学生或已迁出屯外居住。

2.3 调研方法

本次调研采用个人访谈、问卷发放和文献分析等方法。个人访谈深入当地村民家中，选取了不同性别、年龄层次、职业分别进行采访。问卷发放采取抽样的方法，选取奇数生产队为问卷发放对象。本次调研共发放、回收问卷50份，有效问卷32份。全部调查问卷回收后进行统一进行编码，并利SPSS 22.0进行了统计分析。文献分析法主要是阅读和整理屯内历史文献、政务制度资料、经济发展沿革记录和纠纷调解记录等公共事务办理记录。

3 调研结果分析

本次调研围绕“一组两会制度下民主法治建设”将调研内容分为问卷对象基本信息、基层民主自治参与情况调查、政务公开、监督反馈制度和法治制度五个方面，总计24小题，并从后四个层面剖析调研地民主法治建设现状和问题，并提出对应策略。

3.1 一组两会自治参与情况调查

在此次调查中我们将基层民主自治制度作为了调查的一个重要内容。在该层面的调查和访谈中笔者着重了解屯内居民对一组两会制度的认知度、参与度和满意度，调查结果显示被调查者对该制度了解程度普遍较高，但对于一组两会的成员的选举和换届规则，当地居民知之甚少，很少有人能清晰、完整、准确地说出相关规定。此外，当地居民对村内政务并不热心，召开一组两会时仅户主(通常为家中男性长者)参加。其他家庭成员更少参加到协商中去，尤其是当地女性(如图1所示)，很少有人参与到户主会的协商过程中去，这从侧面反映了当地女性地位低下，缺乏法律常识，在权利意识方面明显低于男性。

图1 一组两会自治制度问卷得分统计表

3.2 政务公开情况调查

在一定程度上，政务公开的效果取决于政务透明度和公开途径两个维度。调研依据这两个维度对屯内政务公开情况进行了调查，统计数据显示：9.4%的居民认为一组两会政务公开做到了定期公开，而34.4%的居民则认为屯内一组两会没有进行政务公开。31.3%的居民认为屯内公开的信息详实有效，另外21.9%的居民责任为屯内公开信息公开含糊不清，实用性差。针对同一问题的反应为何会出现如此大的差异？笔者结合统计数据发现公共政务公开途径平均值仅为1.56分(满分为4分)，这有可能就是出现如此反差的主要原因。在本小组入户访谈过程中发现在当地活动中心公开栏贴有一组两会成员图、屯内财务使用明细、电费表等信息。此外，从当地居民口中我们了解到屯内财务公开途径极少，在活动中心公开栏张贴大字报是唯一主动公开途径。另一方面的原因是一组两会工作人员责任意识不强，更新频率较低。

3.3 监督反馈机制

如果说基层民主自治制度是一个有机体，那么监督反馈机制就是作用于这个有机体，保证其良好发展的外生性力量。但当地一组两会制度并没有相应的监督反馈机制，促进其民主法治建设健康化。从组织结构上来讲，一组两会就是党小组领导下的户主会协议，理事会执行，显然这一机制缺乏有效的监督反馈机制，尤其是财务监督反馈机制不胜人意，这一点也得到了统计数据的证实。本次调研针对选举制度和财务管理制度两方面的监督与反馈问题进行了问卷调查，数据显示，只有28%的居民认为当地的公共财务监督效果良好，34.4%的居民认为监督反馈过程困难，65.6%的居民认为反馈效果不理想。由此可见，监督反馈机制的不完善、途径的欠缺和过程的困难，导致问卷监督反馈结果不理想，当地百姓不满意的现状。

3.4 法治制度

加强法治宣传教育是维护社会和谐稳定的重要措施，是提高国民法治水平的重要途径，强化依法治理，加强法治教育责任重大。过去几年里，覃塘区加大普法力度，效果显著。调查表明，过去几年里参加过民主法治教育的人数占总人数的81.3%，且经常参加过普法宣传活动的人占46.9%(如图2)。可见民主法治宣传在基层自治中越来越被重视，人们参与这些活动的热情也越来越高。此外，我们了解到村民遇到纠纷，一般会选择找户主会会长解决，或者双方大吵或大打一架，只有极少数的人会选择报警或者提起诉讼。存在这种现象，主要是人们受传统的观念的影响，认为报警或者向法院起诉不是光彩的事情，而且在他们的普遍认知中，法院起诉费用高昂，难以负荷。过去几年，覃塘区开展的普法活动很大程度上改变了当地居民处理纠纷的方式。调查显示，当遇到法律纠纷时，40.6%的居民愿意诉诸法律，寻求帮助，50%的居民希望能得到当地德高望重的人进行调节，只有9.4%的居民表示会武力解决，以暴制暴。

图2 法制活动参与情况

当地举办的普法活动在一定程度上惠及了百姓，受到了当地百姓的欢迎和支持。统计显示，81.3%的居民认为这些普法活动对自己有帮助，有必要定期举办，剩下的18.7%的群众认为开展的普法活动对自己没有帮助，但大家都表示应该开展更多的普法活动。据了解，近几年来，随着经济的快速发展，屯内居民遇到的法律问题以债权债务纠纷，宅基地纠纷，土地承包、流转纠纷居多。此外，屯内多数青壮年常年外出务工，留守老人和儿童增多，儿童教育问题日渐严峻，未成年人违法犯罪问题也呈现上升趋势，但尚未得到足够重视。

图3 普法活动效果统计

4 民主法治示范村建设存在的问题

4.1 公民参与度低

在当地居民中老年人数占大部分比例，且受教育程度较低，文化水平总体不高，所以只有极少数居民了解并参与到屯内一组两会成员的选举中，有一部分居民从未参与过选举，居民本身法治观念意识并不强，与居民自身不珍惜自己的选举权利也有一定的关系，很多人在村委会选举中抱有无所谓的态度，对自己享有的基本权利也并不是很清楚。从性别差异上讲，女性民主法治意识更为薄弱，许多女性表示从未参与或关心过一组两会自治制度的选举、换届和例会，这一方面是农村妇女社会地位低的缘故，另一方面是对自身权利不关注的缘故造成的。从文化水平上讲，民主法治意识与文化水平呈正相关关系。文化水平越高，民主法治意识越强，对村内政务关注度也越高。

4.2 政务公开制度不健全

一组两会屯级自治制度在政务公开的内容和途径等方面表现出随意性和滞后性，致使政务公开难以有效推进。从公开内容上讲，当地政务内容呈现出相当大的随意性。当地居民透露屯内政务公开信息鲜少更新，政务公开栏中每年除了会公布两会信息外，最常公开的信息就是水电费信息、卫生费信息。一组两会对当地公共事务、公益事务、行政权力的实施和监督等群众最关心的内容公布较少，公布内容和时间都具有较大随意性，实用性差。从公开途径上讲，政务公开途径明显滞后。现行主要公开途径为大字报，忽略了线上公开。在调研中，我们发现当地网民非常多，不少地方实现了WiFi覆盖，但当地政务公开并未利用这一有利条件进行线上公开。

4.3 缺乏民主监督反馈机制

从组织结构上讲，一组两会制度缺乏有效的监督和反馈机制，没有设立对应的监督部门，也没有开设反馈渠道。从工作流程上讲，一组两会成员既管理农村公共事务，又管理农村集体经济事项，如果村务公开和民主管理落实不到位，容易造成滥用职务权力谋求私利的腐败。调查结果也显示，当地居民普遍存在有一种非诉心理，信“访”不信“法”，在遭受不公正待遇之后，有50%的人会更愿意向身边亲朋好友寻求帮助或者任其继续发展，以暴制暴。此外，34.4%的居民认为一组两会没有正式的监督反馈部门，其他居民表示一组两会没有监督反馈机制，或将希望寄托在上级监管部门上。

4.4 民主法治教育效果差

民主法治教育实用性差，流于形式。据当地居民反应以往开展的民主法治教育往往采用简单易行的方式，缺乏专业性、实用性和趣味性。首先，目前一组两会开展的民主法治教育活动主要包括派发书籍、以会代训、宣传海报等传统手段，由于人们生活习惯的改变，这些方式的投资回报率要远远低于预期。其次，以往开展的民主法治教育活动内容单一贫乏，疏于计划、缺乏专业设计，导致民主法治教育活动与新农村建设时期的新问题、新矛盾吻合性差。第三，居民学习积极性不高。由于法律知识的枯燥无味，法律条文晦涩难懂，加之文化水平有限，当地居民多为被动接受知识，很少有居民主动学习。因此，不少村民建议应开展形式多样，内容丰富的普法活动，增加普法活动的实用性。

5 加强民主法治建设策略

5.1 营造参与型政治文化

参与型政治是指社会成员对政治体系作为整体以及体系的输入方面和输出方面都有强烈而明确的认知、情感和价值取向，并对自己作为体系成员的权利、能力、责任及政治行为的效能具有积极地认识和较高的评价。参与型政治文化培养的是参与型的公民，这样就有助于提高政治参与度，完善参与机制，拓宽参与渠道，调动居民政治参与的积极性。根据民主法治建设的调查情况，要调动居民参与的积极性，我们必须从以下两个方面努力。第一，摒弃家长制，执行“一人一票制”，特别是鼓励年轻人参与，给年轻人更多机会，充分保证每个村民都能真正地按照个人意愿进行投票选举。第二，要尊重女性，提升女性政治地位和社会地位。屯内妇女在基层自治过程中，尤其是在养老和教育发挥关键支撑作用，应给予这些妇女在民主政治上的参与度、参与层次、参与比例、参与渠道上一定优待，为其政治束缚松绑。

5.2 健全政务公开制度

完善的政务公开制度是监督行政权力和保障公民行使权力的有效途径，防止行政主体对权力的滥用。在政务公开过程中要特别注意公开内容的规范化和公开途径的创新应用。政务公开内容应在明确行政相对人，明确法律责任的前提下，公布公民最关心的时事热点以及与公民切身利益息息相关的各项公共事务，逐步规范政务公开制度。在政务公开过程中要特别注意公开内容途径的创新应用，充分整合现有资源，结合现代人的生活方式和生活习惯，创新公开途径，提升政务公开效果。

5.3 健全监督反馈机制

在一个尊重法治的社会，社会公众与政府之间应该存在监督与被监督的良性互动，而且，政府要在这个良性互动中学会从“被动接受”到“主动作为”完善监督反馈机制，保证监督反馈效能。第一，设立监管部门。设立监管部门，增加监督者和被监督者的监督意识，这是强化监督的最基础性的工作。第二，完善反馈渠道。完善反馈渠道才能将监督结果发挥成效，使权力运用规范化。第三，要从严执法。对违法、违纪、违规问题和不接受监的行为，应根据相关规定进行严肃处理。监督反馈机制应贯彻一组两会制度的始终，保持政务、政务透明，做到监管无处不在、无处不透明。只有在这样的外生力量作用下，农村基层民主法治建设才能持续地、稳定地、健康地发展壮大。

5.4 增强法制教育效果

民主法治建设最终还是要落到老百姓民主法治素养上去，因此要千方百计地提升农民民主法治素养，增强普法效果。第一，丰富民主法治教育形式。除了传统的教育形式，还应充分利用现代科学技术和人民生活习惯，增加微信、微博等新型形式。第二，加强民主法治教育实用性。根据新农村建设期间出现的新问题、新矛盾及时制定教育计划方案，更新民主法治教育内容，解决老百姓最关心的热点、难点问题。第三，增加民主法治教育趣味性。兴趣是打开知识大门的金钥匙。如果民主法治教育变得生动有趣，受众的注意力很自然就会集中，收到理想的学习效果。因此，在民主法治教育过程中要将晦涩的条文简单化、趣味化，方能变被动为主动。

6 结语

在民主法治建设的过程中，如何将依法治国和基层自治有效的结合起来是现在和将来值得大家思考的一个问题。在应对基层自治中民主法治建设出现的参与度低、政务公开制度不健全、监督反馈制度不健全、法制教育效果差等问题，要积极营造参与式民主文化，健全政务公开制度和监督反馈制度，增强普法效果，使我国基层民主法治建设能够稳步推进。

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