中国深化国防和军队改革：里程碑意义的变革

齐岳峰

2015年9月3日，中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70 周年纪念大会在北京隆重举行。图为领队机梯队接受检阅

2015年11月24日至26日，中央军委改革工作会议召开，习近平出席会议并发表重要讲话

一场以强军目标为引领，推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广前所未有的国防与军队改革，正式开始了。

2015年11月24日至26日，中央军委召开改革工作会议，对深化国防和军队改革作出全面部署。

以此次会议为标志，中国新一轮国防和军队改革进入实施阶段，国防部新闻发言人杨宇军称，这“在人民军队发展史上具有重要的里程碑意义”。

消息的发布似显突然，但筹划早已如静水流深，徐徐潜行。

为何要改革

“我经常看中国近代的一些史料，一看到落后挨打的悲惨场景就痛彻肺腑！”中共中央总书记、中央军委主席习近平2013年12月27日在“一次重要会议”上的这番讲话，后来被媒体广为传播。

不过，习近平当时说的另一段话，更阐明了军队改革的现实必要性：“当前，世界主要国家都在加快推进军队改革，谋求军事优势地位的国际竞争加剧。在这场世界新军事革命的大潮中，谁思想保守、固步自封，谁就会错失宝贵机遇，陷于战略被动。”如习近平所说，“军事上的落后一旦形成，对国家安全的影响将是致命的。”

从军事革命的角度看，正如习近平的判断，世界新军事革命已进入深入发展阶段，现代军队领导指挥体制正在各国以不同的形态呈现，但全球共同的追求无不是体制编制的联合化、精干化，以及武器装备的信息化、精确化、隐形化和无人化。

这种改革和转型是全方位的，从军事理论形态到作战形态等与国防军队有关的领域，无不被囊括其中。

军事专家赵小卓告诉《瞭望东方周刊》，在地区冲突和动荡此起彼伏，恐怖主义活动层出不穷，核安全、能源资源安全、网络安全形势依然严峻的当下，变革是必须走的一步棋。

而从中国军队自身来看，改革的需求亦很迫切。

以陆军为例，长期以来，中国军队陆军数量庞大，历次精简后仍然拥有全球人数最多的队伍。但就是这支全球最大的陆军，在中国军队系统中，却始终没有一个专门的领导机构。

改革前，中央军委对陆军的领导，通过解放军四总部与分布在全国的七大军区施行。专家认为，这不利于陆军部队的专业发展，也影响了联合作战的效能。

在上述会议上，习近平直言，中国军队当下存在“领导管理体制不够科学、联合作战指挥体制不够健全、力量结构不够合理、政策制度改革相对滞后等深层次矛盾和问题”。

在此之前，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要深入推进国防和军队改革。其中明确要求，推进军队领导管理体制改革，优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制。健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制，推进联合作战训练和保障体制改革。

除了这些问题，习近平在上述会议中还提到军队存在的其他问题，如“我军总的数量规模还有些偏大，军兵种比例、官兵比例、部队和机关比例、部队和院校比例不够合理”，“干部考评、选拔、任用、培训制度还不够健全，征兵难、军人退役安置难、伤病残人员移交地方难等问题”。

按中国国防部对此次深化国防和军队改革目标任务的说法，2020年前，在领导管理体制、联合作战指挥体制改革上取得突破性进展，在优化规模结构、完善政策制度、推动军民融合发展等方面改革上取得重要成果，“努力构建能够打赢信息化战争、有效履行使命的中国特色现代军事力量体系，完善中国特色社会主义军事制度”。

这无疑是一场全方位、立体式的重大改革。

2013年5月，解放军狙击手在昆明集训。图为狙击小组利用信息化装备向指挥部传递战场情况

860余次座谈论证会

改革决策并非一日之功。事实上，全军亦对整体性、全局性的改革早有呼声。在赵小卓的回忆中，这种呼声也始终伴随着谨慎。毕竟，一支长期的胜利之师，对自己“动起刀子”来，并不是一件轻松的事情。

2013年，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的总部署，深化国防和军队改革被专门作为一个章节呈现。全会强调，要深化军队的体制编制调整改革;推进军队政策制度调整改革;推进军民融合深度发展。

《公报》公布后，举世瞩目，赵小卓记得，当时很多人都开始期盼国防与军队改革的启幕。

不过消息公布后，人们并没有见到想象中的迅速行动。2015年赵小卓随团出访匈牙利，该国驻华武官问他：你们的（国防和军队）改革还有动静吗？

但改革是复杂的。如赵小卓所说，中央军委制定改革方案是经过深思熟虑的。

2014年3月15日，习近平在中央军委深化国防和军队改革领导小组第一次全体会议上发表讲话。这意味着，统领全军深化改革工作的组织机构其时已经正式成立。

赵小卓说，军委深化国防和军队改革领导小组成立后，为深化认识，统一思想，习主席多次听取各总部、大军区领导的意见建议，了解他们的想法与见解，作出了一系列重要论述与重大决策。

后来，国防部新闻发言人杨宇军公开对媒体称：党中央、中央军委对国防和军队改革高度重视，习主席亲自担任中央军委深化国防和军队改革领导小组组长，主持研究改革重大问题，领导推动改革重大工作，作出一系列重要论述和重大决策。

军队改革是复杂的系统工程，涉及复杂的个人利益和部门利益。面对这一工程，既要有顶层设计，也要明确和细化改革目标、思路、步骤和方略。

杨宇军说，针对此次改革，中央军委多次召开会议专题研究改革，相关工作机构大范围、多渠道、多轮次组织深入调研，先后组织座谈会、论证会860余次，到690多个军地单位调研，当面听取900多名在职和退休军职以上领导、专家意见，2000多名军以上单位班子成员和师旅级部队领导参与问卷调查，许多基层官兵、军队老同志、地方干部群众纷纷以各种方式为改革献计献策。改革调研论证的广度和深度前所未有，为改革决策和方案的科学性奠定了坚实基础。

总部体制将变革

在此次中央军委改革工作会议上的讲话中，习近平指出，把握深化国防和军队改革的指导思想，关键是要抓住党在新形势下的强军目标这个“牛鼻子”，坚持用强军目标审视、引领、推进改革。

而要实现这个目标，如习近平所说，要把领导指挥体制作为改革重点，联合作战指挥体制则是重中之重。

其具体改革路径为：对领导管理体制和联合作战指挥体制进行一体设计，通过调整军委总部体制、实行军委多部门制，组建陆军领导机构、健全军兵种领导管理体制，重新调整划设战区、组建战区联合作战指挥机构，健全军委联合作战指挥机构等重大举措，着力构建军委——战区——部队的作战指挥体系和军委——军种——部队的领导管理体系。

这一改革可谓有的放矢。

本轮国防和军队改革相关内容中，军委总部体制将被调整，“实行军委多部门制。”

此前，中国人民解放军实行中央军事委员会领导下的总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部体制。这四总部分别负责全军军事工作、政治工作、后勤工作、装备工作，这一体制是历史形成的，对保证军队各个系统有效的运行发挥了重要作用。

军事专家尹卓告诉《瞭望东方周刊》，随着时代发展变化，“这种体制的滞后性、局限性日益突出”。

按此次改革的精神，原有的军委总部体制将被调整为军委多部门制，使这些部门成为中央军委领导下的参谋机关、执行机关、服务机关。

赵小卓说，这轮改革是一场自上而下强力推动的大变革——至少，从目前的公开信息来看，原有的军委“四总部”将变为多部门，这种变动将不是小事，实现了对军委机关的体系性重塑。

此外，此次改革将建立专门的陆军领导机构。军事专家楼耀亮告诉《瞭望东方周刊》，陆军由总部代行领导职能调整为成立专门的领导机构，是对军兵种领导管理体制的健全，有利于构建联合作战体系，也有利于陆军的建设发展。

如何加强党对军队的绝对领导

对领导管理体制和联合作战指挥体制进行一体设计，将进一步加强党对军队的绝对领导。

在此次中央军委改革工作会议上，习近平强调，要着眼于贯彻新形势下政治建军的要求，推进领导掌握部队和高效指挥部队有机统一，形成军委管总、战区主战、军种主建的格局。坚持坚定正确的政治方向，通过一系列体制设计和制度安排，把党对军队绝对领导的根本原则和制度进一步固化下来并加以完善，强化军委集中统一领导，更好使军队最高领导权和指挥权集中于党中央、中央军委。

尹卓指出，此次改革要构建形成的军委-军种-部队的领导管理体系和军委-战区-部队的作战指挥体系之间，有合有分。两条线都由中央军委总负责，都在军委的统一领导指挥下。

2015年4月24日， 完成联合护航任务的中国海军第十九、二十批护航编队在亚丁湾B点附近海域举行分航仪式

2015年8月24日，在中俄联合军演中的中国空军歼轰-7战机

关于此次改革，国防部新闻发言人杨宇军说，最终是要“努力构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系，完善中国特色社会主义军事制度”。

2013年3月的十二届全国人大一次会议解放军代表团全体会议上，习近平就曾指出：建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，是党在新形势下的强军目标。听党指挥是灵魂，决定军队建设的政治方向;能打胜仗是核心，反映军队的根本职能和军队建设的根本指向;作风优良是保证，关系军队的性质、宗旨、本色。

此次改革也意味着，在“政治建军”和“军委管总”的框架内，党对军队的绝对领导将得到进一步加强，军委的集中统一领导和战略管理、战略指挥功能将进一步强化。

纪检、巡视、审计、司法监督加强

此次改革将组建新的军委纪委，向军委机关部门和战区分别派驻纪检组，推动纪委双重领导体制落到实处。调整组建军委审计署，全部实行派驻审计。组建新的军委政法委，调整军事司法体制，按区域设置军事法院、军事检察院，确保它们依法独立公正行使职权。

依法治军、从严治军是强军之基。在此次中央军委改革工作会议上，习近平强调，抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系。

本次深化军队改革，一个重要方面是按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力，解决军队纪检、巡视、审计、司法监督独立性和权威性不够的问题。

赵小卓说，早在去年11月，解放军审计署建制关系已由受总后勤部领导管理调整为由军委直接领导管理，加强权力制约与监督的改革导向已初露端倪。这次改革进一步沿着这个方向深入调整，本次改革后，新调整组建的军委纪委、军委政法委、军委审计署直接向中央军委负责，依法独立公正地行使监督职能。

正如军事专家张军社所说，加强对权力运行的制约和监督，编密扎紧制度的笼子，必将有效铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，推动形成决策科学、执行坚决、监督有力的良好局面，是这轮改革的一个重要着力点。