我国医疗卫生领域引入PPP模式的问题与对策分析

吴 敏，刘 岩，何有琴，牟 燕，颜建华，提慧慧

(山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062)

·卫生管理·

我国医疗卫生领域引入PPP模式的问题与对策分析

吴 敏，刘 岩，何有琴，牟 燕，颜建华，提慧慧

(山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062)

从法律制度、运作体系、人才建设入手梳理了我国医疗卫生领域引入PPP模式存在的主要问题，并提出了建议，包括:提高对PPP模式的理性认识;加强政府引导，完善相关法律、法规及政策;加强医院PPP项目人才队伍建设。以期为促进我国医疗卫生PPP项目建设提供借鉴。

医疗卫生领域;PPP模式;法律法规;人才队伍建设

PPP是英文Public－Private Partnerships的缩写，一般翻译为公私合作伙伴关系、公私合作、公私合营、政企合作等。国际上开展医院PPP项目建设已有较长的历史，积累了较为丰富的案例和经验［1－4］。2014年12月，国家发展和改革委员会印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 (发改投资〔2014〕2724号)，指出政府和社会资本合作 (PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。医疗、健康养老等公共服务项目均可推行PPP模式。本文对我国医疗卫生领域引入PPP模式存在的主要问题进行了梳理，并提出了相应的对策建议，以期为促进我国医疗卫生PPP项目建设提供借鉴。

1 医疗卫生领域引入PPP模式的现状

2014年以来，PPP模式受到的关注越来越多。《2015年国务院政府工作报告》提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。《2016年国务院政府工作报告》提出，完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。按照政府参与的方式，医疗卫生领域中PPP模式包括特许经营、股权合作和政府购买服务等多种形式。2016年4月，北京市卫计委正式发布《北京市公立医院特许经营管理指南》，成为全国首个公立医院特许经营的规范性文件。安贞国际医院和新海淀妇幼医院分别是北京第一家和第二家采用特许经营模式共建的代表，选择的社会投资方都是国企。以股权合作形式引入PPP模式的代表性医院有北京新世纪儿童医院、北大国际医院、云南省昆明市儿童医院等［5］。北京新世纪儿童医院可以说是开展PPP模式较早、取得明显成效的案例代表。2006年，北京儿童医院与北京嘉华康永投资管理有限公司开展PPP模式合作，成立北京新世纪儿童医院，在项目设置、新业务开发、专业领域细分、个性化定制、医疗服务多元化经营等方面形成了有自己特色的发展道路［6］。

2 医疗卫生领域引入PPP模式存在的主要问题

2.1 开展PPP模式的法律法规有待健全

PPP模式的健康开展，需要有完善的法律法规体系及稳定的法制环境为其提供有力保障。PPP项目的科学性、规范性、合作质量都需要相关法律法规制度的约束。但是，我国目前仅有政策指导，关于医院PPP模式的法律法规缺位［7］。

目前，有关公用事业开展公私合作的规范，主要来自国务院下属的部委和地方政府或部门规章，颁布机关基本为政府机构而非立法机关，权威性差，而且在实践中缺乏可操作的标准和细则［8－9］。由于在医疗卫生领域中开展PPP模式缺少有针对性的法律法规，PPP合作关系的主体选择、融资、评估、管理等缺少规范性指导，实施PPP项目不仅增加了参与主体“钻法律空子”的投机性风险，还容易遇到因法律依据缺失而导致发生纠纷难以依法维权等现象的出现。对于社会投资方，由于缺少在PPP项目中有关利益的法律保护，可能会影响其投资积极性，不利于PPP项目的推广应用。

2.2 PPP模式的运作体系需要进一步完善

2.2.1 缺少推行医疗卫生领域PPP项目的专门促进机构

医疗卫生领域是关系到群众生命健康的领域，有其独特的专业性和复杂性，与其他公共事业相比，在引入PPP模式的过程中需要考虑更多的问题，更需要有一套健全完整的运行体系。但是，目前在运行体系的建设上还比较滞后。PPP模式是政府与社会资本合作，但政府部门缺少推行PPP项目的专门促进机构，医疗卫生主管部门对PPP模式也缺少理论认识和实践经验的积累，在PPP项目的推行中缺少强有力的保障［10］。

2.2.2 缺少成熟的医疗卫生PPP项目投资方

发掘培育较为成熟的医疗卫生PPP项目投资方，对于PPP模式的成功引入也很关键。例如，英国很多医院PPP项目是针对医院的设计、建设、保洁、洗涤、维护等非临床支持服务开展与社会资本方的合作。很多社会资本方都是具备成熟经验、形成系统流程的PPP项目公司。这些项目公司本身可能就是能够提供临床非支持服务的股份公司，或者是能够整合各种非临床支持服务的分包商，这就给医院PPP项目的开展提供了有利的条件［8］。如果没有这样成熟的PPP项目公司，医疗机构在引入PPP模式、开展公私合作的时候，就需要分别与不同的社会投资方签定PPP合作协议，其整合、协调管理的难度，管理的成本也随之增大，而且也难以保证合作的效率和服务的质量。国内虽有不少具备投资医疗卫生领域意愿和能力的社会资本方，但真正能熟悉医院PPP项目运作的投资方却十分鲜见，难以有效支撑医疗卫生领域引入PPP模式的市场竞争及支持服务能力的需要。

2.3 PPP项目的运作人才队伍建设有待加强

2.3.1 缺乏卫生行政部门PPP项目综合管理人才

医疗卫生领域有其专业性和复杂性，关系群众的生命健康，体现的是公益属性，因此医疗卫生领域引入PPP模式，更需要注重科学性、严谨性、规范性。医疗卫生领域的PPP模式与市场经济中的企业合作、其他公用事业中的公私合作都有着巨大的不同。其出发点是基于群众健康利益的最大化，落脚点是为群众提供更为安全、高效、便捷的医疗卫生服务，改善群众就医体验，提高就医满意度。医疗卫生领域PPP项目的运作，需要医疗卫生、管理、市场领域的知识储备，需要宏观把控、细节处理、谈判技巧等多维度能力。这对PPP项目的运作人才队伍提出了很高的要求，需要政府部门行政人员在原有专业素质的基础上，拓展市场化的专业能力，从宏观上把握医院公私合作伙伴关系中的公共利益导向，增强对医疗卫生服务效率和质量的把控能力［11］。

2.3.2 缺乏医疗卫生领域PPP项目专家

为了保证医院PPP项目的科学、严谨、规范，在与社会资本方签订医院公私合作协议之前，必须对医院PPP项目开展全面扎实的论证、分析和评估，对其合作形式、运作流程、预期收益、风险控制都要进行严谨的评估和预判［12］。由于政府部门和医疗卫生机构自身的专业限制、风险管理评估的能力不足等，非常需要外部智库的支持，协助政府部门和医疗卫生机构完成PPP项目的前期论证、收益和风险评估、协议谈判、起草相关合作条款、运作管理等工作，必需借助PPP项目专家的理论和实践经验，确保公私合作关系中公共利益的最大化。但是，目前在医疗卫生领域，能够熟练驾驭PPP模式的相关理论、评估方法、谈判技巧等综合素质的政府行政人员和专家比较稀缺，需要进一步加强相关的培训和实践，以专业的视角权衡双方利益，促成PPP项目落地。

3 推进医疗卫生领域引入PPP模式的对策建议

3.1 提高政府对PPP模式的理性认识

PPP模式在缓解医疗卫生机构资金压力、提高医疗机构的建设管理水平、引进先进的管理模式和理念等方面，确有其优越性［13］。从国内外医疗卫生领域开展PPP模式的实践经验来看，PPP项目具有充分的可操作性和收益的可预期性［14－16］。政府部门应更新观念、用好政策、抓住机遇。目前，国家正在推行与社会资本合作经营的PPP模式，逐步放开公共基础设施建设领域，其中就包括医疗养老行业。社会资本非常希望进入医院这个医疗健康产业链的终端。在这种大的潮流趋势、政策环境刚刚兴起之时，主动抓住机遇、利用机遇，就能在与社会投资方的谈判中取得主动权，就能有足够的挑选议价空间，最大限度的争取和实现公共利益。政府部门在医疗卫生领域推行PPP模式的过程中，既要大胆借鉴吸收国内外PPP模式的运作管理经验，也要注重结合实际、审慎前行。例如，英国国土和人口少、经济发达、法制健全，而我国社会经济、人文环境与其有着巨大的差异，因此在医疗卫生领域中引入PPP模式也不能盲目照搬。政府部门在推行PPP项目的过程中，既要看到PPP模式的优点也要实事求是地评估风险，建立对PPP项目的理性认识。

3.2 完善法律法规和政策

政府鼓励PPP项目，需要加强顶层设计，从规制上给予更为明确的规范，为PPP项目运行创造一个稳定的制度环境。特别是医疗卫生领域有其特殊性和复杂性，提供的医疗卫生服务的质量和安全与群众的生命健康密切相关，医疗卫生领域的PPP项目，不仅需要国家层面通用的法律法规和政策，卫生计生主管部门也需要针对医疗卫生行业的特点，制定医疗卫生领域PPP项目的规范政策、运作指南，对医疗卫生领域PPP项目的立项、建设、运行、管理以及争端解决机制等做出明确的规定，提供可供参考的医疗卫生PPP项目合作协议范本，从而降低PPP项目的政策风险和运作难度，提高社会资本参与PPP合作项目的积极性和投资信心。

3.3 完善医院PPP项目的立项决策机制

PPP模式并不是适合所有的医疗卫生机构，是采用PPP模式还是采用传统模式进行建设，需要建立一个完善的立项决策机制，这样才能有助于政府部门和医疗卫生机构根据实际作出科学决策。例如，英国建立了VFM(Value for Money)评估准则，有一套对PPP项目的必要性、科学性和可行性进行评估的机制和方法，帮助公共部门在前期决策和招标阶段评估是否需要采用PPP模式建设公共项目，定量评价和比较PPP模式与传统模式的优劣，有利于政府公共部门做出科学的决策，获得 PPP项目的效益最大化［17－18］。我国也要重视并尽快建立起这样的评估体系和决策机制，制订科学、合理、可操作的医院PPP实践指南，根据医院的自身特点，综合考虑医院的性质、类型、规模等因素，经过扎实、科学的论证，决定是否采用PPP模式。

3.4 设立专门机构，加强对医院PPP项目的评估和监管

加强医疗卫生领域PPP项目的运作体系建设，在国家和省卫生计生部门建立专门的医院PPP项目管理办公室作为牵头机构，协调有关部门开展对医院PPP项目的指导、规范、培训、咨询、监管、评估等工作。探索建立独立的第三方医院PPP项目指导机构，组织专业化的团队，在政府公共部门和社会投资方之间搭建桥梁。相关主管部门和独立的第三方机构对PPP项目开展评估和监管，而且要保持项目的长期监管、定期评估和经验总结。

3.5 加强医院PPP项目人才队伍建设

医疗卫生领域开展PPP项目，对卫生主管部门、医院管理人员的能力要求比较高，涉及的专业知识涵盖了经济、工程、法律、管理、医疗、设备等多个领域。PPP项目管理层必须加强学习和培训，提高对医院PPP模式的认识和实践能力。要培育医疗卫生领域PPP项目的专家库，加强决策支持智库建设，通过开展专题研究、案例调查、实践论证等活动，提高专家对PPP项目立项、管理、评估等方面的研究水平，并将研究成果转化为促进医疗卫生领域PPP项目推广实施的政策措施，发挥好对决策的智力支撑作用。

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(本文编辑:张永光)

The necessity and feasibility of public－private partnerships model in medical and health field

WU Min，LIU Yan，HE You－qin，MU Yan，YAN Jian－hua，TI Hui－hui
(Shandong Institute of Medicine and Health Information，Jinan Shandong 250062，China)

The necessity of introducing the public－private partnerships model(PPP)in medical and health field was discussed form medical and health care needed，the huge financial pressure in enhancing the service environment in public hospitals，as well as the improvement of service and management efficiency.In addition，the feasibility of PPP model in medical and health field was analyzed from the aspects of policy and practice.

medical and health field，public－private partnerships model，necessity，feasibility

R197.1

A

1003－2800(2016)12－0040－03

2016-07-13

10.3969/j.issn.1003－2800.2016.12.010

山东省卫生计生委2015年医药卫生体制改革研究课题 (NO:YG201506);山东省医学科学院医药卫生科技创新工程

吴 敏 (1980－)，女，山东兖州人，博士，助理研究员，主要从事卫生事业管理方面的研究。