农村精准扶贫的问题与策略——基于花垣县精准扶贫的启示

谭凤连，彭宇文

（湖南师范大学商学院，湖南 长沙 410081）

农村精准扶贫的问题与策略
——基于花垣县精准扶贫的启示

谭凤连，彭宇文

（湖南师范大学商学院，湖南 长沙 410081）

基于“精准扶贫”的背景，剖析了传统建整扶贫存在的主要缺陷：即以促进区域发展来带动脱贫的效果不佳，真正贫困人口从扶贫开发中受益较少，政府宏观调控存在瞄准偏差，扶贫资金使用与管理机制存在缺陷。总结了花垣县“精准扶贫”的经验，主要是精准识别贫困对象、精准发展支柱产业、精准改善居民环境、精准提供公共服务和精准创新扶贫机制，提出了“精准扶贫”的几点启示，即产业带动策略，教育先行策略，健全组织领导。

精准扶贫；瞄准偏差；结构调整；科教扶贫；政府责任

中国是一个农业大国，农村贫困地区面积大，而且结构性差别非常突出，特别是在中西部老少边穷地区，贫困现象更为严重，有些地区由于生态环境的恶化或自然灾害的影响等原因，相对贫困或返贫现象日趋严重。因此，要促进中国经济可持续发展，从根本上解决“三农”问题，切实缩小城乡居民收入差距，不断提升农民生活质量、健康标准和幸福指数，实施“精准扶贫”是必然措施。“精准扶贫”是习近平总书记于2013年11月3～5日到湖南湘西自治州花垣县十八洞村调研扶贫开发工作时首次提出的重要思想。“精准扶贫”思想的提出，标志着在全面建成小康社会的历史进程中，国家扶贫开发思路出现了重大转折。是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理、精确考核以及配套措施的减贫、治贫方式［1-2］。“精准扶贫”不仅要关注“精准”二字，更要关注“扶”，即如何精准的帮扶。湖南省湘西自治州花垣县的“精准扶贫”实践探索表明：在精准扶贫工作中，需要实施产业带动、教育先行策略，需要构建贫困户、政府各级职能部门、社会组织机构（如金融机构、社会团体、科研院所）等多方联动机制，才能确保“精准扶贫”计划的顺利展开，并收到预期的良好效果。

1 传统建整扶贫存在的主要缺陷

我国自1986年以来，一直实施以产业带动为主要模式的扶贫攻坚计划，使数以亿计的农村贫困人口成功脱贫，但目前全国依然有超过7 000万的农村贫困人口。原有建整扶贫策略成绩巨大、举世瞩目，但确实存在一定的问题，不再适应农村经济发展的实际情况。

1.1 以促进区域发展来带动脱贫的效果不佳

中国经济已由超过30 a的持续中高速增长进入以内涵式发展为主体的经济新常态，经济形势已然发生重大变化。在这种经济新常态下，未来经济增速将会逐步缓慢下降。另外，减贫主要集中于农村，农民脱贫主要靠农业，传统观念上的整县整片甚至包括城市在内的整体扶贫推进，已经转向一乡一村一组一户的点对点精准式扶贫。但贫困地区农村不像城市及发达地区的农村或城乡结合部，扶贫脱困很难在短期取得明显成效，而且绝对成本较高。实践证明农业的减贫效应是工业和服务业的4倍。但是农业在GDP中的比例不断降低，农产品价格走低，农民收入低的情况说明，纯粹靠促进区域产业经济发展来带动贫困地区产业经济发展，从而使农民脱贫致富的办法已经不可行了，必须寻找新的精准式扶贫策略。

1.2农村贫困人口从扶贫开发中受益较少

通过对以往整村推进以项目带动为主体的扶贫工作进行评估后发现，扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，真正的贫困农户很少受益。整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收益和消费年均增加9.2%，而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受益，即扶贫缺乏到户机制和瞄准机制，贫困户自身难以参与和分享各类扶贫项目。有关学者调查研究表明，在行政区划横跨云南、贵州、四川三省的乌蒙山集中连片特殊困难地区的38个县（市、区），2013年扶贫项目农户覆盖率约仅为30%，获得补贴的农户比例只有15%；还有武陵山区的4个县，2012年贫困农户补贴面只有50%，且户平年均只有1 680元［3］，如果按照户平5口人计算，人均每年不足350元，对于扶贫脱困简直是杯水车薪。此外，贫困农户缺乏利用基础设施项目创收的能力，他们大多数文化水平不高，创收能力有限。还有一些贫困农户因负担不起少量配套资金和成本，不能平等享受扶贫项目带来的效益。产业扶贫也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户。有些需要通过移民搬迁来脱贫的贫困户因负担不起搬迁成本而出现“搬富不搬穷”的问题，包括金融扶贫中的贫困户也由于没有抵押和担保而被排除在外。真正需要扶持的农村贫困人口却并没有得到扶持，有些甚至反而使真正的贫困户更加贫困。

1.3政府宏观调控存在瞄准偏差

首先，在以往的扶贫过程中，地方政府和扶贫部门没有充分认识到扶贫工作的综合性、复杂性、差别性和艰巨性，认为扶贫主要是扶贫部门的事情，没有认识其全面性和整体性，导致在整体推进扶贫过程中头痛医头脚痛医脚，走过场，搞形象工程、政绩工程，甚至把扶贫项目的立项投资以及财政资助作为利益关系相互交换，一些地方甚至把能否确定为国家级贫困县作为县委政府是否有作为的标志。这种思想认识和观念上的偏差，使建整扶贫工作与实际需求大相径庭，甚至背道而驰。其次，扶贫到户的方式过于简单化，比如出现直接给所有贫困户现金补贴，让贫困户和非贫困户做同样的产业项目，出现了大量到户项目失败的现象，政府也很少进行综合扶持，导致扶持的效果和可持续性不佳。再次，政府过分关注贫困家庭当年的收入，不注重资产积累，贫困户的抗风险能力低，很多贫困户刚脱贫又重新进入贫困户，甚至比之前更加贫困，返贫现象突出。造成这种现象的主要原因是政府在扶贫资源的分配方面缺乏全面考虑，存在严重的瞄准偏差，导致资源分配失衡，加之扶贫对象缺乏利益诉求机制和渠道、扶贫部门执行结构的科层化导致政府主导的扶贫成效不佳［4］。

1.4 扶贫资金使用与管理机制存在缺陷

目前一些地方政府在管理扶贫资金方面，习惯于将资金与项目捆绑在一起的，资金跟着项目走，导致扶贫资金管理缺乏灵活性。另外，扶贫项目类型往往是下级部门申请，并经上级部门审核确定的，期间有较长时期的滞后，这可能导致与实际需求脱节，不仅影响扶贫的精准度，还可能造成资金的无效投放、流失甚至浪费。政府在扶贫过程中主要关注的是短期问题，但实际上更需要关注的是长期扶贫问题。以往政府扶贫过程中没有关注其短期和长期效果的平衡问题，包括经济收益与生活质量、财富积累与可持续发展、扶贫与扶智、生活质量与身心健康问题等。因此，中央提出实施精准扶贫战略适逢其时，并且已经逐步显现出强大的推动力和作用效果。

2 花垣县精准扶贫的成功经验

作为湖南最偏远的山区县之一，湘西自治州花垣县曾是该省乃至全国有名的贫困县。花垣县距离省城450 km，山高坡陡，交通落后，土地贫瘠，资源匮乏，生产生活条件十分恶劣［5］。自从习近平总书记2013年11月到花垣县十八洞村考察时提出“精准扶贫”战略思想以来，县委县政府按照习总书记“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示精神，以十八洞村为试点，采取了一系列“精准扶贫”措施，取得了一定的成绩：2014年，花垣县减贫13 998人，农民人均收入达5 509元，同比增长12.4%［6］；2015年，城乡居民人均可支配收入分别达18 994和6 276元，分别同比增长8.3%、13.9%［7］。在具体的扶贫实践中，花垣县已成功探索出“精准识别贫困对象、精准发展支柱产业、精准改善民居环境、精准提供公共服务、精准创新扶贫机制”等“五个精准”经验。

2.1精准识别贫困对象

花垣县在全县范围内，积极推广十八洞村群众自愿申报贫困情况“三榜三审九个不评”的经验，展开对贫困对象的精准识别［5］。“三榜”即群众按要求申报公示征求意见“第一榜”，采纳并核实群众意见且无异议后公示名单“第二榜”，征求调整意见，最终确定公布名单“第三榜”；“三审”即村民小组确定最终贫困户以后逐级上报村支两委、乡政府、县扶贫开发办三道审核程序；“九个不评”即明确有楼房或商品房的家庭不评等“九个不评”标准。通过实施“三榜三审九个不评”，实现了对贫困对象的“精准识别”，为“精准扶贫”奠定了良好的基础。

2.2精准发展支柱产业

一是突出农业园区建设，加快发展现代农业。2015年花垣县带动1万户以上的农户，形成了0.93万hm2优质稻基地、0.73万hm2水果基地、0.8万hm2油茶基地、0.67万hm2蔬菜基地、9万头黄牛养殖基地［5］。二是突出景区景点开发，培育特色旅游增长点。花垣县着力打造边城茶峒、古苗河、紫霞湖、九黎部落群和崇山老卫城等五大旅游板块，积极发展旅游经济。三是推动重点项目建设，为经济增长增强拉动力。大力开展“项目工作推进年”活动，加强项目调度和考核，促进项目建设有力有序推进，投资成为拉动经济增长的主动力。2015年实施重点建设项目投资总额27.62亿元。加大水利工程建设和水库除险加固力度，确保城乡居民饮用水安全；四是积极推动国有企业改革解困，帮助困难职工解决企业养老保险4 166.6万元。通过发展支柱产业，让农村贫困人口享受产业发展带来的经济收益，人均增加纯收入近2 000元。

2.3精准改善居民环境

一是注重生态文明建设，大力推进“两型”矿山建设和环境污染综合整治，积极改善贫困地区的生态、经济、社会环境，着力培育区域经济新的增长点与可持续发展能力［8］，为城乡居民营造天蓝、地绿、水美的生产生活和居住环境；二是加强美丽乡村建设，改善村容村貌。启动了136个农村基础设施建设项目，建设集中供水工程39处，新建山塘22口、水渠44.2 km、水池88口，新修通畅工程96 km；三是实施危房改造、棚户区改造、保障性住房建设4 370户，惠及群众超过3万人，极大地改善了居民居住、生活环境，提升了乡村居民的生活质量和幸福感。

2.4精准提供公共服务

一是大力推进惠民政策，确保农民普遍受益。2014年民生支出占公共财政支出的63.66%，同比增长21.94%，累计拨付各类支农专项资金近2亿元，通过“一卡通”发放涉农惠民补贴9 809万元，受益群众26.3万人。二是稳定就业，确保劳有所得。2014年新增城镇就业超过3 200人，零就业家庭动态援助实现全覆盖。三是城乡居民社会养老保险实现全覆盖。基础养老金由每月55元提标至75元，城乡困难家庭100%享有基本生活保障和农村合作医疗，全部实现应保尽保，发放救助资金6 054 万元。四是县级公立医院改革稳步推进。为25.4万农村居民建立健康档案，完成30个村卫生室建设，合格村卫生室总数达到200个，群众看病难、看病贵问题逐步缓解。五是大力发展教育、科技扶贫。全力改造10所合格学校，47所农村中小学校，办学条件持续改善，教学质量稳步提升，确保建档立卡贫困家庭适龄儿童和少年全员享受学前至高中阶段免费教育和全覆盖资助；整合“阳光工程”、“雨露计划”、职业技术教育等培训资源，加大扶贫对象、新型职业农民培训特惠扶持力度，使每户扶贫对象掌握1～2种致富技术。

2.5精准创新扶贫机制

一是改革驻村帮扶机制。实行县、乡、村、组、户五级联动，实施党员干部结对帮扶，花垣县162个贫困村都派驻了工作队，6.2万名党员干部与结对帮扶对象建立了密切联系，制定了脱贫方案，落实了帮扶措施［5］。二是通过选派驻村第一书记和选拔大学生村官等方式，加强村支两委建设，将致富能人作为村级带头人培养，大力推进、切实强化“能人当村官，村官做能人”机制［5］。三是建立了“县级领导包乡镇，县直单位包贫困村，党员干部包贫困户”的责任体系［9］。明确要求扶贫工作队每月驻村不少于20 d，帮扶单位分管领导一个月入村指导一次，主要领导两个月入村调研一次，党员干部一季度入村帮扶一次［5］。四是建立严格的考核验收机制。重点考核验收到村到户情况，将考核验收结果作为帮扶单位绩效评价、党员干部评先评优和晋职晋升的依据。同时，对帮扶不力的单位负责人或个人采取约谈、诫勉谈话等方式加强督促，明确“不脱贫不脱钩”的要求，对工作不力的工作队员予以调整［5-9］。

3 花垣县精准扶贫的几点启示

3.1产业带动策略——精准扶贫的物质基础

花垣县的经验说明，实施“精准扶贫”，要求切实推进产业发展战略。中国地域差异很大，经济发展情况千差万别，各地实施精准扶贫必须立足本地特色资源，发展优势产业，促进结构调整，切实增强自我发展能力。一是依托环境资源优势，调整产业结构［8］，大力发展特色农业，引进龙头企业与专业合作社进行产业开发，推进农村区域化布局、产业化经营，围绕基地建设，扶持和发展特色优势产业，走产业化扶贫开发道路；二是立足文化资源优势，积极培育民族文化旅游产业，促进民族特色家庭手工业的发展，着力打造民俗特色专业村，重点发展民族特色产品，拓宽贫困家庭的就业渠道，扩大贫困户的创收、增收空间；三是大力推行“企业+基地+农户”的产业发展模式，使龙头企业担负起贫困户创收、产业结构调整、带动区域经济发展的重任，引导龙头企业依托地方特色，发展特色农产品精深加工业，从而延伸产业链，让城乡居民在产业带动战略中增收受益；四是走可持续发展道路，实施绿色扶贫，以当地实际情况为准，构建绿色、低碳、可循环的产业体系和产品体系，改变原有的经济增长方式，发展绿色经济；五是坚持产业项目与农民意愿相结合，发挥主观能动性，在实施扶贫开发的过程中赋予贫困农户应有的政策知情权、实施参与权、管理维护权和评估监督权等［8］，培养贫困人口自我组织、自我管理、自我创新和自我发展的能力。

3.2教育先行策略——精准扶贫的内生动力

中国贫困地区一个非常明显的特征就是教育科技事业发展缓慢，农民脱贫致富缺乏后发优势，因此，必须坚持扶贫与扶志、输血与造血、治穷与治愚、自力更生与社会扶持相结合的扶贫策略［8］，采取强力措施推进精准教育扶贫，遏制贫困的代际转移。一是健全完善农村义务教育经费保障机制，促进教育公平，解决农民子女学有所教的问题；二是提升“乡村教师”待遇， 推进信息化教育，实施教育扶贫，师资力量是关键，要切实提高乡村教师经济待遇和生活待遇，在城乡教师流动、职称评聘、建立荣誉制度等方面向乡村教师倾斜；三是实施教育扶贫对象瞄准机制，确保建档立卡贫困家庭的适龄儿童和青少年全部享受义务阶段至高中阶段免费教育，对建档立卡贫困家庭学生提供全覆盖资助；四是加强科教扶贫，实现教育资源整合，切实加强新型职业农民培训，努力提高农村贫困户的科技文化素质和生产技能［8］；五是形成既流动又相对稳定的向贫困乡、村、组、户输送智力资源的规范机制，完善下派挂职锻炼制度、干部轮换制度和应届大学毕业生到基层工作锻炼制度，在现有干部管理体制改革下，调配、充实、培训贫困县、乡、村基层干部队伍［10］。花垣县的经验表明“：治愚”和“治贫”，根本手段是发展教育，特别是农村职业技术教育和新型职业农民的技术培训，这是确保精准扶贫取得可持续发展和效应的内生动力，是扶贫攻坚、脱贫致富的治本之策。

3.3健全组织领导——精准扶贫的根本保障

花垣县的经验表明：要使精准扶贫取得切实效果，让农村贫困人口真正受益，以最短的时间脱贫致富，必须充分发挥政府在扶贫中的重要作用。因此，必须健全组织领导，强化政府责任，不断完善精准扶贫新的体制机制。一是信息确认要精准。要按照“规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，做到乡、村有规划，组、户有方案，建立贫困户信息管理系统，努力形成全社会扶贫和全方位协作新格局。二是资金使用精准。建立资金管理机制，统筹使用资金。把扶贫资金与减贫成效挂钩，加强扶贫资金监督检查，确保资金规范运行。集中财力、物力，加大扶贫投入力度，整合各类扶贫资源，开辟新的扶贫开发融资渠道。三是措施到户精准。根据贫困类型和群体特征相机选择扶贫措施，充分考虑资源禀赋状况和不同类型的贫困人口，有针对性地实施点对点精准扶贫。四是积极探索投融资新机制，强化政策保障、投入保障和机制保障。采用财政转移支付、金融投入、投资入股等方式支持相关经济实体和微小企业、地方特色产业发展，让普惠政策惠及尽可能多的贫困家庭。五是积极采取因村派人精准措施，强化党政一把手责任制和重点帮扶对象干部包干制，配优扶贫专干，强化驻村扶贫。六是坚持静态识别与动态退出相结合，实行最严格的考核督查问责制。建立完善领导机构，层层落实精准扶贫攻坚责任。健全考核评价体系，强化考核结果运用，把考核结果作为帮扶单位绩效考核评价、党员干部晋职晋升和评先评优的依据，对扶贫不力的干部进行诫勉谈话，强化“不脱贫不脱钩”的“一对一”精准扶贫策略［5］。最终形成政府、社会组织和贫困户各司其职、各负其责，以产业带动为基础、内外结合的多元扶贫与自我脱贫互动机制，确保实现精准扶贫目标。

［1］ 王思铁. 精准扶贫：改“漫灌”为“滴灌”［J］. 四川党的建设（农村版），2014，（4）：14-15.

［2］ 李春明. 精准扶贫的经济学思考［J］. 理论月刊，2015，（11）：5.

［3］ 汪三贵. 中国农村的贫困问题和我主要扶贫政策［EB/OL］. www. docin.com/p-145740，2016-02-15.

［4］ 孙 璐. 扶贫项目绩效评估研究——基于精准扶贫的视角［D］. 北京：中国农业大学，2015.

［5］ 张文雄. 好准“脉”看准“病”开对“方”——关于湖南花垣县精准扶贫的调查报告［N］. 人民日报，2015-08-11（16）.

［6］ 努力打造精准扶贫“花垣模式”［EB/OL］. http：//edu.gmw.cn/ newspaper/2015-11/02/content_109731547.htm，2015-11-02.

［7］ 佚 名.花 垣 县2016年 政 府 工 作 报 告［EB/OL］. http：// www.biancheng.gov.cn/sitepublish/site326/14941/14992/15017/ content_41139.html，2016-03-24.

［8］ 朱金鹤，崔登峰. 新形势下新疆国家级贫困县的贫困类型与扶贫对策［J］. 农业现代化研究，2011，（3）：276-280.

［9］ 成俊峰，黄 能，方富贵，等. 向平困宣战——常宁市精准扶贫巡礼［N］. 湖南日报，2015-12-29（009）.

［10］ 沈君立. 试论新时期新疆国家级贫困县扶贫的指导思想、重要任务和基本方针［J］. 新疆社会科学，2005，（6）：84.

（责任编辑：肖彦资）

Problems and Strategies of Rural Targeted Poverty Alleviation—Based on the Inspiration of Targeted Poverty Alleviation in Huayuan County

TAN Feng-lian，PENG Yu-wen
（Business School of Hunan Normal University， Changsha 410081， PRC）

Based on the background of “targeted poverty alleviation”， the major defects of traditional poverty alleviation were analyzed as follows： the bad effect of drive out of poverty through regional development， the less benefit from the poverty alleviation among the really poor people， the less work of the government macroeconomic regulation and control， and the defects in the use & management mechanisms for poverty alleviation funds. The experience of “targeted poverty alleviation” in Huayuan country was summarized， such as Identify objects in poverty， develop pillar industry， improve the resident environment， provide public services， and innovative mechanism for poverty alleviation. Finally， several enlightenment were concluded， including leading industry strategy， educational poverty alleviation，improveing the organization and leadership.

targeted poverty alleviation； aiming deviation； structural adjustment； educational poverty alleviation； government responsibility

C912.82

A

1006-060X（2016）08-0103-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.08.030

2016-06-30

湖南省社科基金项目（13YBA210）；司法部中青年项目（14SFB30036）

谭凤连（1991-），女，湖南攸县人，硕士研究生，研究方向为人口、资源与环境经济学。

彭宇文