公共管理视角下城市生活垃圾处理的困境与对策

王军　周玉格

(武汉科技大学马克思主义学院　武汉 430065)



公共管理视角下城市生活垃圾处理的困境与对策

王军周玉格

(武汉科技大学马克思主义学院武汉 430065)

摘要文章客观分析城市生活垃圾的现状，探讨城市生活垃圾处理技术发展的现行方式的局限性，并针对现行国情下垃圾处理的突出问题，分析当前城市生活垃圾处理的困境及突破口，基于公共管理的视角提出相应对策。

关键词城市生活垃圾公共管理困境与对策

0引言

作为发展中国家，在经济迅猛发展与城镇化进程加快的同时，城市生活垃圾的持续增长已成为困扰我国城市居民的严峻问题。在经济建设的发展过程中，我国城市生活垃圾现状的主要特点有：①数量急剧增多。据不完全统计，我国约37.3%的城市已陷入垃圾围城的困境，且还在以8%～10%的速度迅猛增长。②种类增多。随着科技进步与城市生活水平的提高，高科技奢侈品垃圾所占的比重越来越大；城市生活垃圾的构成也有较大变化，表现为有机物含量不断上升、无机物含量持续下降、垃圾可回收利用率提高。③分布不均匀。受城市经济发展水平的影响，呈现东多西少的状况，同时政府对垃圾处理的态度也会影响垃圾的分布。④分类回收率低。我国目前的垃圾回收一直处于无序状态，缺乏统一的组织与有效管理[1]。

1从公共管理的角度看我国城市垃圾处理的困境

1.1公共政策顶层设计不足

新《环保法》被外界一致认为是我国环境保护立法史上最完善也最严厉的法律，其施行标志着我国首次尝试推动经济社会与环境保护协调发展。尽管亮点诸多，但仍然存在缺陷，具体表现在以下几个方面。

(1)法律效力有限。在自然资源保护方面，新《环保法》并未明确与其它相关法律的从属关系，如《农业法》《森林法》《草地法》等，导致新《环保法》的部分条款受到其他自然资源管理责任部门的挑战。

(2)环保部门执法受限。目前环保部门执法仍然受到我国环境治理结构不完整、各部门职责分工相互重叠等现象的影响。新《环保法》的推行并未对环保监管在体制层面上进行改革，也没有形成行之有效的具体方案与措施，这就直接导致地方环保部门无法拥有独立执法权，对违反《环保法》的单位或个人实施停业、关闭等惩处措施时须报请当地政府审批通过。如果环保执法与经济建设存在利益冲突时，鉴于企业纳税是地方财政收入的主要渠道之一，地方政府有可能会包庇违法单位或个人。

(3)公民环境权难以得到有效保障。新《环保法》规定：公民、法人和其它组织有依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。然而，目前只有数量有限的非政府组织具备相应条件，能以环境问题向法院提起诉讼，其它组织尚无该项权利。

1.2政府无法抉择垃圾处理方式

垃圾处理方式一般包括卫生填埋、焚烧和生化处理这三种方式，民意调查显示，约90%的民众认为生化处理所造成的环境污染性最小，卫生填埋与焚烧都会造成较严重环境污染[2]。然而就我国现阶段的技术与经济实力来看，完全依靠生化处理垃圾的可行性并不高。

(1)卫生填埋。卫生填埋需要垃圾填埋中心有足够的消纳力来处理垃圾，现阶段我国承担垃圾转运与消纳的主要责任部门是各地环卫部门。而多年的实践证明，即使政府投入再高，环卫部门消纳垃圾的速度仍远跟不上垃圾产生的速度。另外，填埋也并不是一劳永逸的方案。随着城镇化的进程加快，可利用的填埋土地面积不断缩小。与此同时，垃圾的产量却以年平均8%的速度来增长。科技的发展也导致城市生活垃圾中出现越来越多的塑料、金属、玻璃等不易降解的物质，易对填埋场区周围的环境造成二次污染。

(2)焚烧。目前，焚烧又分为原地焚烧和搬迁焚烧。一直以来，垃圾焚烧项目都受到居民强烈的抵制，其重要原因在于焚烧会产生二口恶英，有专家指出，我国可以借鉴发达国家已经成熟的垃圾焚烧技术进行原地焚烧，这理由似乎并不那么令人信服。以我国目前的焚烧现状看，存在进口设备难以适应中国现有生活方式，我国运营监管难以与先进技术相匹配等缺点。鉴于我国国土面积大的实际情况，又有人提出搬迁焚烧这种方式。但搬迁焚烧的问题在于选址，同时还要考虑搬迁后的项目是否能优于现阶段项目，如果占地面积过大，会导致投资运行成本高，同时要考虑后期项目运营费、扬尘处理费，无法体现出焚烧的最大优越性。另外，搬迁焚烧需要满足群众各方面的不同意见，包括对环境质量现状的看法、对项目建设的主要环境问题的认识、对项目拟建地环境质量改善的建议、对项目建设的态度、对项目环境保护工作的要求等。即使解决了上述的所有问题，焚烧的风险仍然不可预估，上述两种方式都只能是一种治标不治本的解决方案。

(3)生化处理。垃圾处理的最优途径就应该是将其“资源化利用”。2006年10月，全国第一个以“有机垃圾厌氧发酵生物处理技术”为核心的城市生活垃圾处理项目开工建设，其流程是通过固定程序进行分选，从而分离出易腐烂的有机物，采用最先进的厌氧消化工艺进行沼气发电和高温堆肥[3]。然而，这个原计划于2008年正式投入使用的项目直到现在仍处于缓慢建设阶段。之所以会这样，一是垃圾成分变化很大，与原先的初步设计情况有一定偏差，导致设备需要一直调试；二是技术操作的问题，我国的垃圾生化处理技术并不成熟，只能参考借鉴国外模式进行，而这种模式却并不一定适应我国。

正是因为上述三种处理方式各有其优劣，使得政府在垃圾问题处理方式上也难以抉择。政府每每推出环保工艺工程时，一旦遇到民众反对或抗议，便只能缓建或停建，而拿不出更好的办法去解决。

1.3多元共治、社会参与的环境治理理念缺失

作为城市公共设施建设的一部分，城市生活垃圾处理也需要公众和各种社会组织的参与、建议、规划与监督等，政府、社会和个人每一方在城市生活垃圾的处理上，都发挥着不同的作用。多元共治、社会各方参与的城市生活垃圾管理模式在目前看来是一种较好的形式，但是这种模式也需要在实践中形成并不断完善。

目前普通民众对于垃圾的分类仍充满疑惑，很多居民并不理会垃圾分类的号召。在垃圾处理问题上，居民往往偏向于用放大镜看个人的权利，而忘了去承担相应的社会责任。另外，环保NGO作为来源于民间、造福于民间的非政府组织更易赢得良好的公民基础，本可以起到鼓励个人积极参与生活垃圾处理活动、引导生活垃圾减量化和资源化，但有些环保NGO却在利益的驱使下回避了自己的责任和义务，成为部分企业逃避环保责任的助推手。在这种情况下，需要形成一个多元共治、社会各方参与的城市生活垃圾管理模式，在多方力量的共同参与和互相配合下，妥善解决环境问题。

2我国城市生活垃圾处理问题的对策

2.1加强顶层设计

新《环保法》改变了过去单纯依靠政府为环境保护唯一主体的模式，体现出多元治理、社会参与的现代环境治理理念。有效的环境治理只依赖一部法律是远远不够的，同时还需要在此基础上制定出更有效、可持续的执行机制、问责机制，以体制来保障环境治理的顺利进行。

城市生活垃圾治理环节公众参与的构想依赖于政府与公众的共同努力。只有形成政府与公众之间的高效沟通与协调机制，才能保障实现各自利益并妥善解决处理生活垃圾时所产生的矛盾。在多元共治理念中，政府应该注重做好以下几点：①整体规划。政府应扮演好“掌舵者”的角色，为本地环境治理的发展制定出有针对性的技术政策，用法规或政策性文件引导公众参与到环境治理中，同时引进适应当地城市发展的技术来处理生活垃圾；②设备管理工作。政府要对生活垃圾处理的设备从引进到后期维护进行全程管理，也要在设备购置或维护之前开通渠道，聆听公众的利益诉求，保证设备引进之后可长期使用且运转正常；③促进垃圾处理产业化。政府要加快促进城市生活垃圾处理完整产业链的形成，化解因资金短缺而导致的垃圾处理设备老化与技术落后的局面，使得城市生活垃圾处理长期可持续[4]。

2.2完善监督体制

目前我国处理垃圾为社会公益项目，大部分资金来源于国家财政拨款。主要责任部门为各地市的城市建设环卫部门，负责包括垃圾回收、转运以及处理等环节。在整个处理过程中，对于整个项目的执行、管理、监督等均由政府部门一力承担，就容易出现这样的现象，某地的环卫部门既是项目的负责单位，又自我进行管理与监督。如此内部监督会导致项目实施的整个过程中有漏洞存在，容易出现“找关系”、“走后门”的现象，甚至有极端人士会打着利民的幌子，做出阻碍整个垃圾处理行业发展的事情。如对于本该技术处理的垃圾，却偷工减料只做简单填埋，利用差别谋取不当利益。在内部监督体制下，这类事情只需做好表面工作，政府工作考核时便能无忧。

另外，直线型的城市建设与管理体制容易造成多头管理，各自为政[5]。因此，在执行管理职能的过程中，若出现利益项目，便会争相负责，产生监管的重叠；当出现某些责任问题的时候，则会互相推诿，产生监管的空白。为此，要做到三权分立，即将具体的执行机构、管理机构和监督机构分开。另外需要引进市场机制，发挥市场资源配置的最大优越性，形成项目执行部门之间的有效竞争机制。还要发挥人民群众参与监督的作用，使项目的执行既做到公开透明，又能接受民众的监督。

2.3规范运营模式

当前我国在垃圾处理设施建设方面，逐渐由过去的以政府为主导，政府投资和社会投资并举的方式转变为政府主导，特许经营或委托经营的模式。简单地说，就是在政府补贴的基础上，个体、企业与政府签订协议，共同建设垃圾处理设施，协议期内，在保障民生的同时，企业可以通过垃圾处理作为一项盈利事业来建设、管理并运营。协议期满，个体、企业要将设施的使用与经营权无偿转交给政府。这种模式可以调动多方积极性，有助于政府全面正确地履行其职能，减少行政审批，进一步推进简政放权，更好地发挥市场和社会在管理中的作用。

3结语

本文仅以政府决策的角度分析了改变城市垃圾现状的对策，但决策之后更需详尽的解决方案。政府可以加大对国外先进技术的引进力度，尽可能全面解决现有生活垃圾处理中产生的问题，同时对新生生活垃圾在源头上进行处理，如分户“即时垃圾”处理模式，可在有条件的地区试点安装“即时垃圾”处理设备。以美国政府为例，政府将房屋验收合格与否和设备安装情况挂钩，要求每个家庭都安装即时处理设备，否则房屋无法验收合格。这样的好处是使得厨余垃圾的处理效率大大提高，对垃圾进行了源头分离。源头治理就表示所有的家庭都要参与其中，与政府、运营企业共同努力来完成这一目标。而在我国，无论是公民个人的道德观念、文明素质、日常养成还是制度建设的完善程度都还远远不够，需要长期持续的教育引导和监督管理。

参考文献

[1]张益. 我国城市生活垃圾处理现状及对策[J]. 建设科技,2010(15)：38-41.

[2]卢英方，田金信，孙向军. 中国城市生活垃圾管理体制探讨[J]. 城市管理,2002(2)：15-18.

[3]杜吴鹏,高庆先,张恩琛,等. 中国城市生活垃圾处理及趋势分析[J]. 环境科学研究, 2006(6)：115-120.

[4]郭伟伟. 城市生活垃圾管理体制的改革与完善[D]. 上海：华东政法大学, 2010.

[5]胡涛,张凌云. 我国城市环境管理体制问题分析及对策研究[J]. 环境科学研究, 2006(S1)：28-32.

Difficulties and Countermeasures of Municipal Solid Waste Treatment Based on the Perspective of Public Administration

WANG JunZHOU Yuge

(SchoolofMarxism,WuhanUniversityofScienceandTechnologyWuhan430065)

AbstractThis article objectively describes the current situation of MSW, discusses the limitations of current MSW processing mode, analyzes the difficulties and breakthroughs of the present MSW treatment in accordance with the problems existed in homeland MSW treatment and puts forward some corresponding countermeasures based on the perspective of public administration.

Key Wordsmunicipal solid waste (MSW)public administrationdifficulty and countermeasure

(收稿日期：2015-04-29)

作者简介王军，男，1964年生，四川自贡人，教授，研究方向为社会主义市场经济。