“十三五”规划释放社保改革信号

11月3日，新华社发布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下称《建议》），这是到2020年实现全面小康社会的一个五年规划。其中，与公众切身利益最相关、最能体现“小康”价值的，是一系列事关提高社会保障水平的部署。

经过30年的探索和发展，我国社会保障体系正进入全面深化改革阶段，尤其是“‘十二五时期，是我国社会保障制度改革力度最大、发展速度最快、惠及民生最广的时期”。中国社会保障学会会长郑功成教授评价道。人力资源和社会保障部部长尹蔚民也表示，我国已经建立起世界上覆盖人群最多的社会保障计划。截至2015年上半年，全国参加基本养老、基本医 疗、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别为8.46亿人、6.56亿人、1.71亿人、2.08亿人、1.76亿人。

但客观而论，中国现行的社会保障体系仍存在若干亟待解决的问题。如保障总体水平仍然较低，基本社会保险管理体制和运行机制城乡分割、地区分割现象仍普遍存在，城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大。此外，社会保险统筹水平和统筹层次还不高，社会保障基金可持续性也有待改善。

现行社保制度存在的矛盾和问题

财政部部长楼继伟在《建立更加公平更可持续的社会保障制度》一文中指出，目前社会保障制度设计和运行还存在一些深层次的矛盾和问题，风险隐患不容忽视。突出表现在三个方面。

首先，社会保险制度没有体现精算平衡原则，基金财务可持续性较差。“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高出6.6%；全国职工医保基金和城乡居民医保基金支出增幅比收入增幅分别高出2.5%和5%。

其次，政府、企业、个人以及中央和地方之间责任分担机制不合理，收入保障和提供医疗卫生等公共服务的职责过度向政府集中，医疗卫生和社会保障服务机构运行机制比较僵化。

再次，制度条块分割，不同社会保障政策之间以及社会保障政策与其他经济社会政策之间衔接配套有待加强，碎片化问题突出。

为此，楼继伟提出，应加快建立更加公平更可持续的社会保障制度，这是全面建成小康社会的重要内容和基本保障。

“十三五”规划仍然将建设更加公平更可持续的社会保障制度作为下一个五年的目标，社保制度的公平性、财务的可持续性、制度运行效率等将成为关注的焦点。

多方入手完善社保制度

适当降低社会保险费率

在基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险这五项社保里，目前我国已降低失业、工伤和生育保险费率。截至9月底，31个省（区、市）及新疆生产建设兵团出台了降低失业保险费率的相关政策措施，26个省份部署落实降低工伤保险费率，符合地方基金结余规定的30个省份下调生育保险费率。

今年2月底，根据国务院常务会议，失业保险费率由3%统一降至2%，给社会保险费率的整体降低“带了一个头”。相关专家曾测算，仅这一减费措施每年将减轻企业和员工负担400多亿元。

在今年初，人社部新闻发言人李忠曾表示，未来社会保险费率都将会适当降低。而此次中央对“十三五”规划提出明确建议，适当降低社会保险费率，人社部也将按中共十八届五中全会精神，着手编制人力资源社会保障事业“十三五”发展规划和就业、社保等专项规划。这意味着，未来我国五项社保费率都有望下调。

目前，养老保险缴费率是28%（个人：8%；企业：20%），医保缴费率是12%（个人：2%+3元；企业：10%），住房公积金是24%（个人、企业：各12%），再加上失业保险（个人：0.2%；企业：1%）、工伤保险（企业：0.3%）、生育保险（企业：0.8%）等，“五险一金”缴费率近66.3%。其中，个人负担不到20%，其余由企业负担。

超过40%的社保费率，高于全球平均水平，与欧洲高福利国家相当。

中国劳动学会副会长苏海南认为，目前社保费的基数和比例都比较高，对经济新常态下大多数企业来说形成了比较大的压力，“社保费率累积达到了41%以上，这在国际上横向比较也是偏高的。”

苏海南认为，要把蛋糕做大分好，必须使企业的发展保持可持续性。“将欲取之，必先与之。”苏海南认为，降低社保费率，有利于企业的可持续发展。

提高养老金投资回报率

目前养老金的年收益率仅为2%左右，长期面临贬值风险。推进养老金全国统筹，可为明年养老金入市，以市场配置的方式保值增值创造条件。

就养老金的顶层设计而言，公平是要消除身份和地位的差别，可持续性则是要保障基金的中长期收支平衡。

中国政法大学胡继晔认为，居民养老金城乡并轨、机关事业单位和企业并轨等举措在公平的问题上解决了一大步，但当前“可持续”成为一个非常大的问题。

人社部部长尹蔚民也公开表示，中国养老保险体系可持续性方面存在隐忧，中国是一个未富先老的国家，又是一个急剧快速老龄化的国家。中国现在60岁以上人口为2.1亿，占总人口的比重达到15.5%。综合有关方面预测，到2020年，60岁以上的人口将达到19.3%，2050年达到38.6%。当前中国职工养老保险的抚养比是3.04∶1，到2020年就要下降到2.94∶1，2050年将下降到1.3∶1。

“十三五”规划重点关注的就是社保基金的可持续性问题，通过完善筹资机制来实现基金的收支平衡。具体而言，首先就是扩大覆盖面，将更多的人吸收到这个制度中来。越多的人加入到这个制度中，就会有越多的缴费者，资金池就会越大。

延迟退休逐步落实

延迟退休也是影响基金可持续性的一个重要指标，它对基金的影响是双向的，既可以增加缴费年限，又可以减少基金支出的年限。所以，延迟退休成为很多国家应对人口老龄化时采取的措施。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称《建议》）提出，出台渐进式延迟退休年龄政策。此前，人社部已经确定了延迟退休的时间表。今年制定出渐进式延迟退休方案，2016年报经中央同意后公开征求意见，2017年推出。

尹蔚民说，方案将渐进到位，每年只会延长几个月的退休年龄，经过相当长时间达到法定退休年龄；推出后至少五年以后才会实施。

《建议》还提出要降低社保费率，拓宽社会保险基金投资渠道，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。

清华大学就业与社保中心主任杨燕绥认为，深度老龄化社会正在加速到来，应对老龄化已经是“十三五”规划的重要议题之一。老龄化社会两代人健康长寿，所以人们工作年限要加长，必须就业开源与福祉改善并重，谨慎地用钱，把钱用到最需要的地方。

医保改革稳步前进

改革医保支付方式

目前的医保支付方式基于过去的公费医疗、劳保医疗而设计，级别、工种等是这一制度设计的基础，从而导致一些医保政策范围外的一些费用和服务项目支出过多，与基本医疗保障形成了“争蛋糕”的局面。改革医保支付方式，就是尽可能提高医保政策范围内的报销比例，让医保控费，从而让更多的医疗资源投向普通民众。有了这个基础，医疗资源才能撑得起城乡居民大病保险制度的全面实施。

全面推进公立医院综合改革

公立医院不姓“公”，早已备受诟病。其中“以药养医”、过度医疗等尤其凸显了公立医院的逐利性。全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制，建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。

2015年5月8日，国务院办公厅发布《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，文件的出台标志着县级公立医院改革在全国推开。

2015年5月17日，国务院办公厅发布《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，将城市公立医院改革的试点城市拓展到100个。至此，县级公立医院改革全面铺开，城市公立医院改革在100个城市试点，省级公立医院改革在江苏等四个省份开展试点。

可以预期，今后五年相关试点改革到全面铺开的进程将大大提速。

全面实施城乡居民大病保险制度

《建议》提出：全面实施城乡居民大病保险制度。改革医保支付方式，发挥医保控费作用。改进个人账户，开展门诊费用统筹。实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。

楼继伟指出，在大病保险制度改革方面主要展开全面实施城乡居民大病保险制度。完善大病保险制度，覆盖所有城镇居民医保、新农合参保人群，与医疗救助等制度紧密衔接，共同发挥托底保障作用，有效防止发生家庭灾难性医疗支出。

改革进入关键期

显然，“十三五”规划建议中与社会保障相关的部分，具有紧密的相互关联性和明确的操作路径。但也要看到，这些部署也将深度触动现有利益格局。比如，在养老金由地方缴付并管理的情况下，全国统筹意味着中央与地方利益的调整；改革医保支付方式意味着干部就医利益的调整；划转部分国有资本充实社保基金意味着国有资本监管和使用方式的调整等等。没有相配套的改革措施，落实就将面临各种障碍。就此而言，“十三五”规划建议中的核心表述，实际上也将各相关领域的深化改革进程纳入了倒计时中。改革的彻底程度，决定着未来五年社会保障水平的提高程度。