尼克松政府毒品战的“新机制”：北约现代社会挑战委员会与国际禁毒合作

摘 要：随着毒品战的全球化和单边施压的失效，尼克松政府开始积极推进北约现代社会挑战委员会参与国际禁毒合作，借此强化盟国对毒品问题的政治关注，并努力使之成为向盟国特别是土耳其施加间接压力的媒介。美国政府的努力尽管遭到了大西洋联盟尤其是英国、挪威、丹麦、土耳其和法国等国的抵制和批评，但毒品管制、治疗和康复方面的合作最终被纳入了现代社会挑战委员会的议程。同时，现代社会挑战委员会的工作为联合国管制毒品滥用基金的创建和麻醉品委员会禁毒项目的推进提供了原动力，推动了土耳其政府根除罂粟种植的行动。以此而论，现代社会挑战委员会作为北约的“第三维”进一步拓展了其关注的领域，同时，在一定程度上亦成为了尼克松政府在大西洋联盟中推进毒品战的一项新机制。

关键词：尼克松;毒品战;北约现代社会挑战委员会;土耳其

作者简介：张勇安，男，历史学博士，上海大学历史系教授，从事欧美医疗社会史、国际禁毒政策史研究。

基金项目：复旦大学中外现代化进程研究中心教育部重点研究基地重大项目：“困局与治理：北约现代社会挑战委员会研究”，项目编号：13JJD770010;教育部新世纪优秀人才支持计划

中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）01-0141-12

遵照美国总统理查德·尼克松的提议，同时也是迫于美国的压力，1969年11月6日，北约理事会批准建立现代社会挑战委员会（CCMS），这被尼克松政府视为世界上最强大的军事联盟——北大西洋公约组织的“第三维”1，即除军事防御和政治协商之外的社会之维。现代社会挑战委员会旨在汇聚北约盟国中的人才和资源共同应对先进技术时代的问题，通过补救措施敦促民族国家和国际社会采取行动。[1]尽管现代社会挑战委员会的目标主要集中于环境问题，但随着尼克松政府毒品战的全球化和单边施压的失效，现代社会挑战委员会逐步成为了尼克松政府推进毒品战的“新机制”。

国际学界虽已经关注到了尼克松政府借助北约现代社会挑战委员会推进盟国共同打击毒品问题的努力，但受限于研究的主题和档案文献，未能就此问题给予详述。1本文试图以原始档案文献的解读为基础，全面探讨尼克松政府借助北约现代社会挑战委员会推进国际禁毒合作的过程，并借此剖析冷战时期美国与盟国在非传统安全领域中的合作与冲突，进而从新的视角展现冷战国际史研究的不同面相。

1969年12月，现代社会挑战委员会第一次会议在布鲁塞尔召开，会议确认了委员会的工作将主要致力于解决环境问题。换言之，北约理事会一开始就把委员会的工作重心限于环境问题，而美国政府同样对此表示认可。美国总统城市事务顾问兼美国驻北约现代社会挑战委员会协调员丹尼尔·莫伊尼汉（Daniel P. Moynihan）就认为，现代社会挑战委员会能够在环境治理领域发挥作用，而且首先应该就力所能及之事展开行动。2

就在这次会议召开一周后，美国驻安卡拉大使馆在致国务院的电报中提出，除美国和土耳其政府的双边禁毒合作外，是否还有其他能够打击麻醉品和其他危险药物的阵线，并建议扩大合作的范围和采取多国合作的方式来推进美土禁毒合作。他们意在把麻醉品和其他危险药物问题引入新建立的现代社会挑战委员会。在他们看来，这一问题对生产国和消费国都构成威胁，所以作为现代社会的典型问题需要多国介入，借此对生产、加工和贩卖毒品的国家施加多边压力。正是基于这些考虑，尽管现代社会挑战委员会第一次会议没有将此作为符合主题的活动纳入会议议程，但他们建议委员会能够考虑将此问题作为一个附加项目，纳入其后的活动当中。[2]

作为回应，美国驻北约大使罗伯特·埃尔斯沃思（Robert F. Ellsworth）认为这个提议极具想象力。但他坦承，把毒品问题从双边推向多边框架涉及诸多非常敏感的政治因素，而决定现代社会挑战委员会作为多边论坛是否适用之时，需考虑其所讨论的问题是否能够公开。正是考虑到这些因素，埃尔斯沃思建议，在公开提议将现代社会挑战委员会作为讨论毒品的论坛之前，美国政府需要事先征询其盟国尤其是那些与美国有双边禁毒合作协议或正在寻求这种协议的国家的意见。尽管多数盟国都会认同毒品滥用是现代社会一个严重的问题，现代社会挑战委员会也可以为此开展有效的工作，但是他们可能更愿意将现代社会挑战委员会在打击毒品贩运方面的工作纳入更为宏大的框架中加以考虑。[3]

美国国务卿威廉·罗杰斯（William Rogers）非常赞赏埃尔斯沃思给出的令人信服的理由，并预见到把毒品问题纳入现代社会挑战委员会是未来的发展趋势。然而，罗杰斯认为，就目前而言，任何此类的倡议都可能暂时被推迟。尽管现代社会挑战委员会第一次会议已经表现出了超越单纯考虑环境问题的明显意愿，但罗杰斯仍担心引入诸如毒品这样敏感的问题可能会引起一些国家，尤其是法国，再次提出先前所坚持的观点，即现代社会挑战委员会应避免涉及政治上敏感的社会问题。实际上，正如埃尔斯沃思所关注到的那样，现代社会挑战委员会第一次会议的主要成绩之一就是，把委员会确立为一个可以在很大程度上公开而非秘密地开展工作的开放论坛，美国国务院认为现代社会挑战委员会在建设阶段应该维持其最初的形象。更为重要的是，与美国驻安卡拉大使馆官员的评估不同，国务院对迄今为止在与主要毒品生产国或转运国政府的双边谈判中所取得的进展感到满意，所以，国务院担心此刻将问题置于更大范围的多边框架下讨论可能会阻碍迄今达成的合作。国务院对双边合作的信心和对多边合作的顾虑，令其决定暂不打算采取任何行动，以免妨碍现代社会挑战委员会已经取得的令人鼓舞的进展。因此，国务卿罗杰斯答复美国驻安卡拉大使馆时指出，现在尚不适合与盟国讨论现代社会挑战委员会涉足毒品问题。尽管如此，国务院对此也埋下了一个伏笔，宣称，一旦发现委员会是解决毒品问题的有效方法，国务院就会将其纳入考虑范围。[4]

实际上，尼克松政府向土耳其的海洛因贩运宣战以来，美国不断向土耳其施加压力，敦促土耳其根除其国内所有罂粟种植，但这种单边施压的效果并不尽如人意。美国政府部分官员甚至强调，维持同土耳其的冷战同盟关系极为重要，并重申美国对土耳其人进一步施压可能会颠覆苏莱曼·德米雷尔（Süleyman Demirel）政府。同时，尼克松政府意识到，来自一个大国的双边谈判和外交压力，即使成功了，也不足以遏制非法鸦片生产和毒品走私。[5]（P549）正因如此，在土耳其鸦片问题上寻求多边施压或国际化的设想再次被提到议事日程。1

1970年4月，美国驻安卡拉大使威廉·汉德利（William J. Handley）同土耳其总理德米雷尔、外长伊赫桑·萨布里·查莱扬吉勒（Ihsan Sabri Caglayangil）以及外交部秘书长奥尔罕·伊拉普（Orhan Eralp）就现代社会挑战委员会作为将毒品问题初步国际化平台的可能性进行磋商。25月13日，副国务卿艾略特·理查森（Eliot L. Richardson）同土耳其外长查莱扬吉勒就毒品问题再次进行商讨，这次会谈聚焦于联合国或现代社会挑战委员会哪个国际论坛更适合讨论这一问题，以及如何在一个更广泛论坛中提出这个问题，怎样在现代社会挑战委员会中加以讨论等。[6]实际上，土耳其作为北约盟国中主要的鸦片生产国，它更为担心的是，如果盟国都讨论毒品问题，必然会令这一问题公开化。[7]（P87）

经过前后多次的会商之后，国务院意识到美土双边禁毒合作已到了一个收益递减点，现代社会挑战委员会可能是个可行的平台，其真正的意图是希望通过把这一问题国际化会促使土耳其及时作出回应。尽管现代社会挑战委员会无法解决世界性的毒品问题，但国务院认为，它可以作为随后更大规模的国际行动的最初的和有效的催化剂，当然，其直接的目标是为土耳其提供一个可公开接受的理由，以便其迅速采取国内行动。[8]

确实，相较于单纯地依赖来自美国的直接的单边施压，多边渠道会促使土耳其采取更为积极的行动来根除鸦片生产。在5月19日致总统国家安全事务助理亨利·基辛格的备忘录中，理查森就明言，国务院做出这个决定是为了打开一条多边的渠道，因为现代社会挑战委员会会议是一个媒介，它为土耳其宣布进一步的措施以及在更大范围的国际会议上推进整个毒品问题的解决提供了一个平台。[9]（Doc170）这样，把毒品问题纳入现代社会挑战委员会的工作议程，借此寻求盟国支持来共同推进问题的解决，成为尼克松政府毒品战的重要努力方向之一。

根据理查森的提议，5月19日，国务院致电汉德利和埃尔斯沃思，指令他们与土耳其外交部、土耳其常驻北约代表穆哈雷姆·比吉尔（Muharrem Nuri Birgi）以及北约秘书长曼利奥·布罗西奥（Manlio Brosio）就此动议进行全面的磋商。同时，就采取的方式或征求哪国的意见来提议召开现代社会挑战委员会麻醉品特别会议等事项，国务院要求埃尔斯沃思征求布罗西奥的意见。[8]

现代社会挑战委员会麻醉品特别会议旨在迫使土耳其根除罂粟种植，所以北约行动的有效度必然依赖于华盛顿和安卡拉能否“达成一致意见”，汉德利大使与土耳其外交部联合国司司长阿西姆·阿克雅麦克（Asim Akyamac）讨论相关的细节并强调美国政府的当务之急是使现代社会挑战委员会迅速关注到查莱扬吉勒外长同理查森副国务卿的意见已经达成一致。3为此，5月22日，查莱扬吉勒外长重申了立场：土耳其同意召开现代社会挑战委员会麻醉品特别会议，但前提是要尽一切努力避免把土耳其挑出来单独对待。[10]

显而易见，土耳其政府一开始就意识到现代社会挑战委员会麻醉品项目有可能成为美国向土耳其施压的新变种，为了消除土耳其的顾虑，尼克松政府认为，需要隐藏美国、土耳其和法国在呼吁召开会议过程中的作用，同时为了让现代社会挑战委员会的行动具有广泛的认可度，它将需要三到四个其他主要盟国以美国的建议为基础提出动议。为此，罗杰斯和莫伊尼汉决定以私人身份访问联邦德国、卢森堡、比利时、荷兰和法国，以寻求支持。

5月25日，莫伊尼汉抵达海牙[11]，并同荷兰首相会晤。莫伊尼汉代表美国政府邀请荷兰作为代表国之一正式提议现代社会挑战委员会召开麻醉品特别会议。同时他指示埃尔斯沃思借出席在罗马召开的北约理事会部长会议之机，征得各国部长们的同意，在6月中旬之前举行现代社会挑战委员会麻醉品特别会议。尼克松政府之所以选定这个时间，主要考虑到土耳其政府将在6月底前通过下一年度罂粟种植计划。[12]

考虑到时间紧迫，6月1日，埃尔斯沃思拜会了联邦德国、法国、土耳其和荷兰驻北约的代表，以及北约秘书长布罗西奥和现代社会挑战委员会主席吉纳·兰德斯（Gunnar Randers），商议特别会议的议程表和目标，不出所料，各位代表都强调，北约迅速采取行动的前提是美国须同土耳其达成一致。[13]各国的考虑并非事出无因，土耳其作为北约内部唯一合法种植罂粟的国家，现代社会挑战委员会讨论毒品问题，无论如何掩饰，最终的目标必定指向土耳其，而这正是德米雷尔政府所担心的。而且，如在此问题上屈从美国的压力，土耳其现政府定会遭致国内极左或极右反对派的攻击。为把潜在的风险降至最低，比吉尔再次强调，土耳其和美国应该隐于幕后，而由布罗西奥以及德国或荷兰提议召开会议。[14]

美国外交官与选定的盟国商议后，国务院断定最好的方式是尽快将整个问题纳入现代社会挑战委员会，所以，会议的议题需囊括整个毒品问题，这样既有助于盟国之间就更广泛的信息进行交流，而且也可以避免国际社会把现代社会挑战委员会视为美国继续向土耳其施加双边压力的烟幕，以此而论，特别会议议程的设置就显得非常重要。诚然，国务院一再强调，美国和土耳其在提议召开会议的过程中必须完全隐形，这主要还是考虑到土耳其对未来罂粟种植问题异常敏感。[15]

通过与盟国高层官员积极协调，卢森堡、比利时、德国等三国政府最终接受了美国政府的建议，同意向布罗西奥提议召开现代社会挑战委员会麻醉品特别会议。旋即，国务院指示美国驻外使馆采取后续步骤，敦促三国指令常驻北约代表立即向布罗西奥提议，因为国务院非常清楚，布罗西奥只有在收到盟国对此问题的充分关切后，他才可能在北约理事会上呼吁召开现代社会挑战委员会麻醉品特别会议。[16]与此同时，美国也加紧了同土耳其政府的沟通与协调。6月9日举行的白宫海洛因特别工作小组会议指示汉德利大使与德米雷尔总理协商，就土耳其在现代社会挑战委员会会议上可能的预期和性质达成共识。[9]（Doc172）

在美国的施压下，6月12日，北约理事会召开，讨论作为紧急事项召开特别会议的可能性。作为对盟国提议的回应，秘书长布罗西奥提议6月18日和19日召开现代社会挑战委员会特别会议，讨论日益严峻的毒品问题。联邦德国、比利时和荷兰的代表相继表示赞同。土耳其常驻北约代表比吉尔则指出，特别会议将是一次预备会议，并强调在广泛的基础上审视问题的迫切性，这样专家可以提出最好的解决方式并采取国际行动。比吉尔极力主张这次会议不只是一种姿态而是更为高效和严肃的行动，而他也相信土耳其期望扮演非常有合作精神的角色。作为美国政府的代表，埃尔斯沃思对于布罗西奥的建议表示欢迎，同时表示，毒品问题严重并日益加剧，影响到了社会各阶层和各盟国，而且，它还是美国总统尼克松决定有效处理的问题之一。

但是，对于布罗西奥的提议，英国政府的代表一方面同意毒品问题确实重要，另一方面则质疑如此匆忙采取行动是否必要，鉴于此，他要求提供更多与会议目的和规模相关的信息，而这些信息对于英国政府是否批准这一提议和在会议上采取什么样的立场至关重要。同时，英国代表还提醒不要重复已经准备就绪的国际禁毒工作或是空有其表。英国代表对会议规模和信息的要求得到了法国、挪威和丹麦代表的响应和支持，事实上，法国政府代表同样担心，仓促行动可能会影响其选出合适的代表参会。

综合各方意见之后，北约理事会做出决议：第一，各常驻北约代表同意在6月18日下午可能加上19日召开麻醉品特别会议。第二，根据土耳其的建议，兰德斯和工作人员届时将准备关于活跃在禁毒领域的国际组织和它们活动的文件。第三，鼓励任何愿意就会议的规模和目标提出想法的代表团提前采取行动。第四，这次特别会议是一次没有得到官方或北约授权的会议，公开宣传将受到严格限制，同时各国的公开说明也将限制在允许范围内。[17]显而易见，这些决议同北约盟国把现代社会挑战委员会视为公共公开平台的初衷相违背，也必定影响它在处理麻醉品问题上的成效。

三、麻醉品特别会议的召开

北约理事会的决议加速了现代社会挑战委员会麻醉品特别会议的召开，为消除盟国之间的分歧，提高会议召开的有效度，埃尔斯沃思向国务院建议：密切同英国政府展开双边会谈，以促成英国方面最为全面的合作;尽早制订一个有关国际行动和其有效性的基本文书;同时把美国将在会议上宣读的发言稿和现代社会挑战委员会可能的行动范围通知所有北约盟国，值得注意的是，他这里特别强调行动范围不是针对土耳其。[17]

作为回应，尼克松政府立即决定美国代表团将由丹尼尔·莫伊尼汉率领，由来自禁毒领域机构的高级别政策顾问和专家陪同参加。其后，国务院指令所有驻外使节接触所驻国政府，表达美国对现代社会挑战委员会特别会议的支持并请求各国政府安排与美国类似的高级别代表参会。这样，既可让各国政府表达他们对现代社会挑战委员会特别会议的兴趣和支持，还可避免给人留下美国是唯一选派高级别的政策顾问和专家官员参会的国家的印象，国务院指示美国驻外使馆，“如果你们的讨论确信进一步的说明对得到所在国政府积极而全面的参与是必要的——并且只有在那种情况下——你们才能够解释迅速的国际行动而不是继续美土双边努力的必要性。在说明这一点时，你们应该强调你们是在极其秘密的情况来解释的，同时表示我们相信信息是由少数人掌握的”。需要特别指出，国务院专门要求美国驻伦敦大使馆为让英国转变态度需要做出特别努力，以保证其积极全面的合作。美国驻波恩、布鲁塞尔和海牙大使馆应敦促所在国政府同所有北约盟国积极接触，这些措施对于推动现代社会挑战委员会麻醉品特别会议的召开将是有效的。[18]

尽管美国政府积极地向英国施压，以迫使这一最亲密的盟友给予合作，然而，其收效似乎不大。英国驻北约大使伯纳德·巴罗斯（Bernard Burrows）表示，英国政府对会议之所以不积极，很大程度上是因在现代社会挑战委员会应怎样推进试点项目上存在误解，英国政府原以为试点国家只有在项目发展到后期阶段才会让其他国家（除共同试点国）加入，这种误解使英国很难在这么短的时间内有效地派出专家。[19]英国外交部常务副部长丹尼斯·格林希尔（Denis Greenhill）同样对于美国的敦促反应冷淡，表示他们需要征询相关部门的意见方能决定下一步的行动。[20]晚至6月17日，英国外交部官员才通知美国政府，英国将派出内政部药物部门的主管彼得·比德尔（Peter Beedle）参会，代表团将由巴罗斯率领。英国外交部给出的解释是，因为国内大选工作的需要，部长们都不能出席此次会议。[21]同时，荷兰政府、法国政府同意尽量安排高级别专家参会，挪威和希腊会派其常驻北约代表出席。葡萄牙、加拿大和其他盟国愿意为美国的努力给予最有效的支持，尽管他们抱怨在如此短的时间内委派专家非常困难。

但对尼克松政府来说，最优先和最重要的问题是土耳其政府能否向现代社会挑战委员会会议派遣类似级别的代表团，从而令会议真正达到向土耳其施压的目的，因为毒品问题被美国政府视为是美土关系中“最重要”的问题之一。[22]尼克松政府一直在不遗余力地敦促土耳其外长查莱扬吉勒及其他官员确保美国和土耳其政府能够在毒品问题和现代社会挑战委员会特别会议的代表问题上完全达成一致，并敦促土耳其代表团在推进和利用有利条件宣布大幅削减土耳其罂粟种植面积上扮演积极的角色。[23]

遗憾的是，土耳其远不能满足美国的要求，查莱扬吉勒外长重申土耳其政府不会向布鲁塞尔派遣高级别的代表团。但土耳其政府将把翌年的合法生产区域减少至5个省份，并会继续尽快改进管制措施。同时，查莱扬吉勒告诫道，并不是土耳其政府不能够这么做，而是在没有得到任何明确的补偿收益的情况下，如果采取此类措施，对土耳其政府来说存在政治风险。[24]

考虑到土耳其的反应，6月16日，国务卿罗杰斯通过汉德利大使向土耳其外长查莱扬吉勒传达了口信：“我们热切希望两国政府能如事实证明的那样有共同的关注，安卡拉可以向布鲁塞尔派出一个类似的代表团，这个代表团能够在土耳其准备采取的消除鸦片威胁的额外措施上具有发言权。”[25]但土耳其政府坚持认为，比吉尔能够以他一贯的能力和经验全权代表土耳其政府的意见。[25]因土耳其的态度和决定，即将召开的现代社会挑战委员会特别会议注定收效不大，特别是在向土耳其施压问题上。

6月18日至19日，现代社会挑战委员会特别会议召开，北约盟国均派代表参会。这次会议具有一种预备会议的性质，大部分时间都在致力于审查相关的质疑：现代社会挑战委员会能否有效地提出让北约采纳的管制麻醉品的措施，抑或鉴于国内外已经采取的行动，这些措施是否被证明是多余的甚至是有害的;现代社会挑战委员会应该怎样定位其关注点，它是否能够在这一领域发挥有效的作用？经过讨论，会议达成如下共识：兰德斯作为主席将根据商定的要点和现代社会挑战委员会的讨论起草一份报告。主席的报告不久就会被传阅并提交7月8日召开的理事会讨论。基于现代社会挑战委员会的提议仍在理事会考虑筹备之中，代表们同意北约发言人不会发表公开的声明。[26]

根据特别会议达成的共识，6月25日兰德斯主席完成报告。该报告向北约理事会建议：第一，邀请成员国敦促联合国麻醉品委员会召开特别会议;第二，批准现代社会挑战委员会来研究北约在缓解由毒品滥用而引发的威胁中可能扮演的角色;第三，注意到美国将提出关于当前世界毒品滥用的程度和性质以及各种形式的管制国际麻醉品非法贩运的提案，旨在为北约和现代社会挑战委员会提出具体行动的建议;第四，指令现代社会挑战委员会尽快报告其调查结果。[27]

事实证明，现代社会挑战委员会特别会议不可能完成任何实质性的工作，尽管这是美国第一次利用其动议国际禁毒合作。尼克松政府高层对会议深感失望，不仅是因为土耳其政府拒绝派遣同级别的代表参会，也是由于会上土耳其缺乏愿意合作的行动。[28]更为重要的是，在6月30日，德米雷尔政府在年度法令中宣布1970年的鸦片种植限于6个省份以及第7个省份的部分地区，1971年则授权批准4个省份的种植，而不是考虑到美国和其他国家当前的感受来完全根除鸦片罂粟的种植。白宫海洛因问题特别工作小组主席哈里·施瓦兹（Harry H. Schwartz）毫不掩饰地表达了他的失望之情，“尽管现代社会挑战委员会会议刺激了北约的其他成员国更为严肃地思考毒品问题，但在土耳其问题上却一无所获”[29]。

为此，尼克松政府试图借助北约继续向土耳其政府施压，迫使其完全根除鸦片种植，具体而言，迫使其取消1971年秋天授权批准4个省份种植鸦片的公告。然而，美国的动议却遭到了部分盟国特别是丹麦政府的反对，反对北约就麻醉品生产问题向土耳其或他国施压。丹麦认为，土耳其鸦片产量的减少只是意味着其他国家产量的增加。只有世界范围内的行动才可能真正应对其生产，而当务之急是管制滥用和打击贩运。[30]事实上，丹麦的反对意见既道明了毒品问题的复杂性，又反映了部分盟国的心声，同时也引发了更多国家对美国提议的质疑。

四、美国与盟国分歧的扩大

美国与盟国的分歧逐步演化为怎样界定现代社会挑战委员会在解决麻醉品问题中的角色和作用，怎样处理现代社会挑战委员会与联合国麻醉品委员会（CND）之间的关系，也就是说，现代社会挑战委员会是否起到了有效的补充作用，抑或只是后者工作的重复。英国和荷兰政府表示除麻醉品委员会外，联合国其他机构也可以采取有力的行动。他们尤其担心，德米雷尔政府不满现代社会挑战委员会涉足吸毒问题，可能会牺牲美国已经在联合国所付出的努力。[31][7]（P87）

事实上，土耳其政府也试图把现代社会挑战委员会的作用限于推动联合国的禁毒行动。1970年10月18日，土耳其驻日内瓦联合国代表坎德米尔（N. Kandemir）受命同美国派往现代社会挑战委员会参加工作会议的代表、麻醉品和危险药物滥用局局长约翰·英格索尔（John Ingersoll）接洽。坎德米尔提出，现代社会挑战委员会就麻醉品问题的讨论应限于支持联合国麻醉品委员会近期通过的决议，而且麻醉品委员会的决议经联合国经社理事会和联大通过之后，美国政府应同意现代社会挑战委员会不再将麻醉品作为持续的议题。因土耳其政府担心，现代社会挑战委员会不停地讨论麻醉品问题会导致土耳其国内的“反对派”再次误导土耳其公众，而被国内指责为迫于美国“压力”而“出卖”本国利益。作为回应，英格索尔则表示现代社会挑战委员会不仅乐意支持麻醉品委员会决议，而且也更希望考虑联合国力所不逮的毒品问题的某些方面。作为妥协，英格索尔同意现代社会挑战委员会不会重复其他国际机构的工作，但仍对密切关注联合国的禁毒行动保有兴趣。

然而，与英格索尔的观点不同，埃尔斯沃思建议，许多北约国家的高层刚刚开始对毒品问题产生兴趣，因此支持对未来北约的议程做出总结似乎为时过早，尽管将来现代社会挑战委员会在这个问题上的任何考虑肯定会谨言慎行，避免重复联合国的活动。现在的现代社会挑战委员会讨论旨在宣传和教育而非导致北约的试点项目。同时现代社会挑战委员会可以作为有效的监测和特殊的利益集团来保证联合国行动。假使联合国大会未能按照麻醉品委员会决议行动，现代社会挑战委员会可以起到替代作用。[32]而莫伊尼汉更是直接批评道，联合国麻醉品委员会作为麻醉品问题的“官方的”世界组织，在打击非法麻醉品贩运方面一事无成。而很可能因北约包括土耳其的推动，它才介入到这一问题。[33]（P177-178）

可以发现，即使是美国政府内部对现代社会挑战委员会的角色定位都存在分歧，而盟国内部更是意见不一。为了统一思想，获得盟国的支持。10月19日至20日，现代社会挑战委员会毒品问题全体会议召开，美国代表莫伊尼汉不遗余力地陈述了毒品问题，然并未能获得盟国代表的响应。甚至有代表质疑现代社会挑战委员会关注毒品问题是否合适，对美国先前发布的书面研究报告的一些方面提出了反对意见。而且，这种对美国表态的反对在北约中占据了惊人的主导地位，土耳其、法国、丹麦、挪威都因为其各自的理由而持普遍的不合作态度。[7]（P89）

丹麦代表克罗格-迈耶（Kroga-Meyer）坦承，日益加剧的毒品问题与他称之为“世界范围内的青年反叛”息息相关，他警告称，北约对这一问题的“动人的号召”可能适得其反，造成青年人对北约介入的憎恶。他也指出，即使是某些盟国也会对北约作用的公开化表示不满，那项新倡议可能会扰乱和阻碍那些已经试图解决毒品问题的国家的进程和工作。丹麦担心美国政府正试图将北约变成一个打击麻醉品的活跃组织。[34]挪威代表表达了同样的观点，认为现代社会挑战委员会关注毒品问题是不妥当的。土耳其代表萨辛巴斯（Sahinbas）同意丹麦关于现代社会挑战委员会对毒品问题关注的公开化会摧毁为解决这一问题做出的所有努力。他也批评美国政府的报告——《世界麻醉品形势》——是不完整的，因为它们没有涉及对精神类药物的研究。萨辛巴斯称美国的研究因此“可能会给人一种误导的印象”。他建议各国“谨慎地”在国际范围内推进，首先要为麻醉品委员会决议寻求支持。法国代表莫奈（Manet）宣称，法国政府对丹麦、挪威和土耳其代表团做出的声明感到满意。莫奈反对美国研究报告中夸大法国在毒品加工和贩运中的罪责，表示不应出版这一报告。

作为对盟国强烈反对的积极回应，一方面，莫伊尼汉强调美国从未提出而现在美国的意图也不是在毒品领域提出试点研究，因为美国倡议的目的在于将现代社会挑战委员会作为加速国际行动的跳板;但另一方面，他又重申现代社会挑战委员会是考虑毒品问题的一个绝好的恰当的机构，美国没有将毒品消费视为孤立的或异常的行为，而是视为美国没有人可以避开的一个普遍问题。莫伊尼汉表示，“我们必须坚持和期待情况的转变，我们会尽一切努力让它发生”[35]。

毋庸置疑，美国政府不仅对丹麦、挪威、土耳其和法国代表在会上的声明感到失望，而且对出席会议的其他国家代表团的完全沉默感到不满，在美国看来，他们没有理由对毒品贩运和消费的日益高涨无动于衷。为此，国务院要求美国驻外使节，尤其是驻哥本哈根和奥斯陆的代表，寻求恰当的时机向所驻国政府的合适官员重申美国政府的立场。他们从未打算也不认为公开现代社会挑战委员会对麻醉品问题的关注是明智的，而计划把这一问题限于北约内部进行磋商。[36]

为此，美国国务院助理国务卿帮办玛格丽特·蒂贝茨（Margaret J. Tibbetts）分别在11月13日和16日与挪威和丹麦官员讨论了现代社会挑战委员会和麻醉品问题，重申毒品问题对于美国的重要性并希望挪威政府支持现代社会挑战委员会继续发挥作用。1克罗格-迈耶认为，虽然青年激进分子只占极少数，但他们的呼声是响亮的，新闻界会扩大他们的影响力，并且极有可能削弱“沉默的大多数”对丹麦作为北约成员国的支持。尽管他声称丹麦会同意下一年现代社会挑战委员会会议再次讨论麻醉品问题，但暗示丹麦反对召开现代社会挑战委员会麻醉品特别会议。同时，他对美国在10月召开的现代社会挑战委员会直接指责法国和土耳其表示不理解，因据他所知，三国正在就禁毒问题进行双边合作。最后，他重申美国不应该低估丹麦在寻求麻醉品问题解决措施上的兴趣——而与美国不同的是这件事应该在哪里进行。[37]而挪威外长斯万·斯特雷（Svenn T. Stray）则表示，现代社会挑战委员会在挪威没有获得很大支持，是源于面临着国内政治难题即劳动党极力反对北约。[38]

对比利时而言，它没有严重的毒品问题，所以对联合国麻醉品委员会的努力感到满意，因此比利时政府不希望给人一种印象，即现代社会挑战委员会在削弱联合国麻醉品委员会在这个领域的工作。比利时北约代表团得到的指示是采取一种“微妙”的立场，不提出反对但试图确保联合国麻醉品委员会的作用得到尊重。[39]

经过一系列徒劳的努力，现代社会挑战委员会的工作又回到了起点。尽管美国政府也坚称在这个问题上启动一个试点项目是不必要或不可取的，然而，大西洋联盟却担心美国把北约打造成一个新的禁毒机器。作为妥协，同时考虑到现代社会挑战委员会未来参与打击毒品滥用的国际努力的可能性，兰德斯也劝告，现代社会挑战委员会在执法领域的终极角色不是作为行动主体或“治安力量”，而可以作为成员国之间讨论问题和考虑改进执法合作的主体，以及在北约成员国支持但不是监管之下在非成员国之间建立新的政府间联络的主体。[40]这一劝告预示着美国不会轻易放弃推进现代社会挑战委员会参与国际禁毒合作的努力。

结 语

尽管有这样或那样的批评和质疑，尼克松政府仍不愿放弃推进现代社会挑战委员会在麻醉品领域做出的努力。在1971年10月佛罗伦萨专家委员会会议上，除处理毒品贩运和执法问题外，还在卫生保健项目之下提出了戒毒康复项目。这个项目旨在开发更为有效的国际合作尤其是在海洛因成瘾领域。[41]美国代表强调这个子项目为组织康复项目的评估、预防教育、人力资源开发、应用研究和技术领域的多国共同努力提供了大量的机会。所有国家都可以从对毒品依赖者的治疗和康复的进展中获益。[42]

11月8日到10日，现代社会挑战委员会全体代表大会召开，美国代表尼尔森·格罗斯（Nelson Gross），以佛罗伦萨专家会议达成的结论为基础，提出了现代社会挑战委员会应该展开对“高级卫生保健服务系统”的试点研究。格罗斯强调如果这个项目被理事会接受，美国愿意作为试点国家，并在1972年年初召集一组专家来筹备工作计划，同时在成员国的参与国中间达成协议。在美国压力下，现代社会挑战委员会决定采纳提议并建议理事会批准对“高级卫生保健服务系统”的试点研究。戒毒康复项目作为试点研究的子项目开始被纳入现代社会挑战委员会的工作议程。[43]

显而易见，如果现代社会挑战委员会被视为盟国之间进行坦诚和实质性讨论的论坛，从而推动各成员国国内和国际禁毒行动，而不是仅对这个问题进行试点项目，那美国无疑是成功的。[44]它为后来联合国管制毒品滥用基金的创立以及麻醉品委员会项目的加速推进贡献了最初的推动力[41][45][7]（P78），或者说美国的努力在为联合国在麻醉品问题上的工作“注入了能量”方面是成功的。[7]（P88）更为重要的是，现代社会挑战委员会对这个问题的关注显然有助于推动土耳其政府根除罂粟的种植。至少，现代社会挑战委员会某种程度上成为了土耳其可以采取行动的媒介，而这种行动恰是他们所认为的不能在美国的直接压力下进行的。毒品问题的国际化有望加强土耳其政府在限制鸦片贩运上的灵活性，将土耳其政府屈服于美国影响的猜测降到最低，尽管这一问题的解决根本还是源于美国的压力。

同时，我们也看到，尼克松政府试图把现代社会挑战委员会打造成盟国就社会问题的协商机制的努力并非一帆风顺。就毒品问题而言，美国政府一定程度上将现代社会挑战委员会视为全球毒品战的一个新机制，但是，北约盟国出于各自的考虑而对美国的指令和压力感到不悦，因为在他们看来，毒品问题是美国人自己的问题而不是他们的问题，他们不打算分担责任从而加大本国的负担。也许，北约盟国也担心这个世界上最强大的军事联盟的第三维会成为干预其国内社会决策的一个新途径。

[1] “NATOs Committee on the Challenges of Modern Society，”Folder： CCMS—Miscellaneous Papers， RG 59 Records Relating to the NATO Committee on Challenges of Modern Society（CCMS）， 1969-1972， Box 1， Lot 76 D 37. N.A.

[2] “Telegram 8311 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， December 17， 1969，”Folder： SOC 8 NATO 12/1/69， RG 59 CFPF， 1967-1969， SOC 8 NATO， Box 3085. N.A.

[3] “Telegram 5730 from US Mission to NATO to the Secretary of the Department of State， December 18， 1969，”Folder： SOC 8 NATO 12/1/69， RG 59 CFPF， 1967-1969， SOC 8 NATO， Box 308. N.A.

[4] “Telegram 210698 from Department of State to American Embassy in Ankara， December 20， 1969，”Folder： SOC 8 NATO 12/1/69， RG 59 CFPF， 1967-1969， SOC 8 NATO， Box 3085. N.A.

[5] Elliot L. Richardson， “Strengthened Programs of International Cooperation for Halting the Illicit Supply of Drugs，”Department of State Bulletin， Vol. LXII， No. 1609 （April 27， 1970）.

[6] “Memorandum of Conversation， May 13， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[7] Edwina S. Campbell， Consultation and Consensus in NATO， Implementing the Canadian Article. University Press of America， Inc.， 1985.

[8] “The Telegram 75877 from the Secretary of the Department of State （Rogers） to the US Mission to NATO and American Embassy in Ankara， May 19， 1970，”RG 59 CFPF，1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[9] U.S. Department of State， Foreign Relations of the United States （FRUS）. Vol. E-1， Washington， D.C.： United States Government Printing Office， 2005.

[10] “Telegram 3259 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， May 22， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[11] “Telegram 79528 from the Secretary of the Department of State （Rogers） to American Embassy in Hague Priority and American Consul in Rotterdam， May 23， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[12] “Telegram 1756 from American Embassy in Hague to American Embassy in Rome， May 25， 1970，” RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[13] “Telegram 2079 from US mission to NATO to the Secretary of the Department of State， June 1， 1970，” RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[14] “Telegram 2134 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 5， 1970，” RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[15] “Telegram 84905 from the Secretary of the Department of State （Rogers） to American Embassies in Ankara， Bonn， The Hague， Paris， and US mission to NATO， June 3， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[16] “Telegram 88531 from the Secretary of the Department of State to American Embassies in Bonn， Brussels， Luxembourg， and The Hague， and US Mission in NATO， June 8， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[17] “Telegram 2237 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 12， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[18] “Telegram 92774 from the Secretary of the Department of State （Rogers） to All NATO Capitals except Ankara Immediate， June 13， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[19] “Telegram 2253 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 13， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[20] “Telegram 4627 from American Embassy in London to the Secretary of the Department of State， June 15， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[21] “Telegram 3812 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， June 17， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[22] “Telegram 93794 from the Secretary of the Department of State to American Embassy in Ankara， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[23] “Telegram 3766 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[24] “Telegram 3785 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， US Mission to NATO， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 310. N.A.

[25] “Telegram 94645 from the Secretary of the Department of State to American Embassy in Ankara， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[26] “Telegram 2326 from the Secretary of the Department of State to US Mission in NATO， June 19， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[27] “Telegram 2407 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 29， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[28] “Telegram 106419 from the Department of State to American Embassy in Ankara， July 3， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[29] “Memorandum from Harry H. Schwartz for the Acting Secretary of the Department of State， July 2， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[30] “Airgram A-200 from American Embassy in Copenhagen to the Secretary of the Department of State， July 15， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[31] “Telegram 3572 from US Mission in Geneva to US Mission in NATO， October 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[32] “Telegram 3829 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State （Rogers）， October 19， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[33] U. S. Department of State， Foreign Relations of the United States （FRUS）. 1969-1976， Vol. XLI， Western Europe; NATO， 1969-1972， Washington， D.C.： Government Printing Offic， 2012.

[34] “Telegram 3888 from American Embassy in Copenhagen to US NATO in Brussels， October 20， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[35] “Telegram 3870 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State （Rogers）， October 21， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[36] “Telegram 185359 from the Secretary of the Department of State （Rogers） to All NATO Capitals， November 11， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[37] “Telegram 4219 from American Embassy in Copenhagen to the Secretary of the Department of State （Rogers）， November 18， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， B3032 N.A.

[38] “Memorandum of Conversation， November 17， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 8 NATO， Box 3015.N.A.

[39] “Telegram 4981 from American Embassy in Brussels to the Secretary of the Department of State （Rogers）， November 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[40] “Telegram 4299 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， Oct 15， 1971，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[41] “Telegram 185038 from the Department of State （Johnson） to All NATO Capitals， Oct 8， 1971，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[42] “Report of Advanced Health Care Delivery Systems， Experts Committee， Florence 11th to 12th October， 1971， Annex to C-M （71） 83， 25TH November， 1971，”RG 59 Bureau of European Affairs， Office of OECD， European Community and Atlantic Political-Economic Affairs， Subject Files， 1961-1975， E 2-Narcotics， Nov-Dec 1971， Box 2. N.A.

[43] “Proposal for a Pilot Study on Advanced Health Care Delivery Systems， C-M （71） 83， 25TH November， 1971，”RG 59 Bureau of European Affairs， Office of OECD， European Community and Atlantic Political-Economic Affairs， Subject Files， 1961-1975， E 2-Narcotics， Nov-Dec 1971， Box 2. N.A.

[44] “US Position paper for Preparatory Committee on the Challenges of Modern Society， August 29， 1969，”Folder： SOC 8 NATO 7/1/69， RG 59 CFPF， 1967-1969， SOC 8 NATO， Box 3085.N.A.

[45] “International Note， Bureau of Intelligence and Research， RSGN-4 UN： Problem of Drug Abuse to be considered at Special Meeting in Geneva， August 4， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101 .N.A.

[责任编辑 王雪萍]