地方政府债务风险研究

作者简介：向剑（1990-），男，汉，湖北荆门。硕士在读，中南民族大学，西方经济学。

在当前的国际环境里，各个国家都面临着大小不同的债务风险。同样中国政府的债务风险也引起了国际社会的广泛讨论。尤其是伴随着我国经济体制改革和税费体制改革中不断出现的问题，导致我国地方政府普遍出现财政收支缺口，中央财政收入的增长超过国民收入的增长，地方债务负担越来越重的情况。在这样的情况下，找到债务数量与债务结构和经济发展的平衡点是解决当前严峻的地方债务问题，维护社会稳定和社会可持续发展的紧迫任务。

一、地方政府的债务的现状

从债务的分类上分为显性债务和隐形债务。显性债务是由政府发行的债券或是与国际组织签署的合同，纳入地方预算，具有很强的约束性。隐形债务则主要是地方政府的投融资平台债务，这部分债务包括商业银行贷款、企业债、中期票据、短期融资券、信托理财产品等。

政府投融资平台是地方政府进行资金筹集的主要工具。地方政府投融资平台产生的现实原因是资金的需求，另一个原因现行的法律规范对借贷主体和发债主体的明确限制。《贷款通则》规定：“借款人因当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人，其他经济组织、个体工商户或具有中国人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”则地方政府不符合借款人的条件，直接向银行贷款是行不通的。为了解决资金需求与供给的矛盾，地方政府绕开了现行的体制和障碍，成立了集融资、建设、经营和债务偿还为一体的城市投资公司作为融资平台，来实现政府社会融资的目的。

从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。政府信贷规模的扩大会通过银行的等金融机构发展为金融市场的信用膨胀，直接结果是货币市场上的流通货币过多。一旦地方政府财政资金紧缩，政府部门的借款的逾期，可能会引发银行等金融机构的资金流动性，不利于国家的金融安全和金融行业的发展。

根据马斯特里赫特条约的相关规定，一国政府的债务总额占GDP的比重的红线是60%。根据《全国地方性债务审计报告》显示，2010年全国地方性债务总额为107174.91亿元，在加上2010年末的67548.11亿的国债余额，约5万亿的政策性银行债务余额，以及有可能由政府财政支出的1.9万亿的铁道部债务余额和4千亿的国有商业银行的不良贷款余额等，总计25万亿左右，占GDP的62%，超过警戒线2个百分点。随着经济增长的放慢，财政赤字的增加，债务余额会显著增加，债务余额占GDP的比重会不断增加。

二、地方政府的债务风险的成因

（一）现行财政体制的不完善

自1994年分税财政体制改革以来，建立起分税制财政体制，将财权想向中央集中，但是这次改革并没有在转移财权的同时调整事权。从财权上来说，自分税体制改革以来，中央和地方共享的税种逐渐增加共享比率不断提高，地方税务体系逐渐萎缩。同时，对于省级以下的地方政府来说，层级越低得到的税收就越少。从事权上来说，在财政体制改革中规定“中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出等；地方财政主要承担本地区财政机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展支出。”这样在改革前后，事权并没有实质性的改变。在实际工作中一些本应该由中央政府承担的财政支出也通过各种方式转嫁给地方。

（二）自身缺乏风险意识

由于近年来，金融危机等国际因素和国内需求不足等内在因素的存在，使得经济的增长速度放缓，严重制约了财政收入的增长。地方政府为了实现经济和生态的可持续发展，于是通过债务融资平台进行融资，向国际组织和商业银行进行贷款融资。但是，地方政府很少根据经济的发展和自身的现实情况去权衡还款能力。由于历史遗留的原因和为支持本地区有实力的企业，地方政府会为企业提供债务担保。在担保时，也没有对企业和项目进行很细致的考察和评估。一旦企业经营不善，项目盈利没有达到预期，往往不能按时偿还欠款，政府则必然负有连带的偿还责任。

（三）监督管理不规范

在国债管理中，中央政府每年都有预算和结算来控制国债的数量和相应的监督机构对国债进行规范的管理。而在各级地方政府中缺乏对债务有效的管理和监督体系，也没有一套科学的管理方法。

在地方由于缺乏专门的监管和审批机构，导致借债的主体分散、审批程序不严，有些部门甚至自己有举债权。这样就造成了地方政府不会严格审查项目的可行性和盈利能力，也不会关注资金的来源。在监督上缺乏一个统一的监督管理机构，形式上地方政府的财政部门是主要的管理者，但事实上管辖的范围有限，仅仅局限于政府预算所应该支付的债务。而拥有部分管理权的地方融资平台等组织或企业都是最后的债务偿还者，本质上还是地方财政的一部分。

三、地方政府的债务风险的防范

（一）通过立法来完善我国财政体制

在中央和地方责任划分上，要更加明确财权和事权的相匹配。大多数国家都在宪法和法律中规定了各级政府的财权和事权，明确了各级政府的责任义务，运用法律手段避免了各级政府之间责任的相互推诿和资金的相互争取。合理的划分中央与地方的事务权限，减少了各级政府间的相互推诿和侵权行为，增加了各级政府对债务的偿还意识，可以有效的防止地方政府对于债务数量的过度借贷，为规范政府行为创造条件。

同时也应看到地方政府的大量借债一方面是由于财政收入较少，另一方面是由于财政支出较大，收入无法满足自身的支出需要。在财政收入方面，必须保证地方政府能通过对立法手段合理的征收新的税种，增加财政收入。

（二）建立风险预警系统

政府的债务风险的发生主要是没有对其发生没有很好的进行预警。传统的债务风险评价更多的关注于显性债务和直接债务，从而忽略了隐性债务和或有债务，而目前随着地方政府融资平台债务、铁路公司债务、政策性银行债务的迅速增加，隐形债务和或有债务已经很大不能忽视。因此，可以从绝对指标和相对指标两方面对地方政府的债务风险进行预警。绝对指标是指在一个财政核算的周期内财政能够担保的债务总额；相对指标是指在一个财政核算周期内债务数量的总额占财政税收的比重。地方政府可以根据自身的经济发展状况和财政实力制定符合本地的债务绝对指标和相对指标。

（三）建立严格的监督管理机制

在政府方面，必须建立严格的监控体系，来完善债务管理制度约束地方政府的举债行为，比如把地方政府的债务纳入每年的财政预算内，并单独在中央成立专门的地方债务监督管理部门，负责对地方政府的债务风险进行评估和信息披露。在银行方面，贷款发放时要按照商业化的原则对项目进行评估，并考虑地方政府的债务数量、历史信用度、行政管理的能力、财政实力等方面进行全面的考察，不得随意进行放贷。在对融资平台公司进行贷款时，要尽可能的将符合抵押条件的资产和项目收益作为贷款抵押。在项目融资后，一方面要密切注意项目资金的流向，确保项目资金不被挪用或是投向不符合国家产业发展政策要求的地方。在企业自身方面，要全面认识企业自身的状况，弄清楚项目的盈利模式和资金的回收周期，尽量把企业自身拥有的城市资源发挥到最大，拓宽融资渠道和分散偿债时间。在项目的运作过程中，既要监控项目的财务风险，也要确保项目总资金的专款专用，并根据不同的风险状况来调整项目运行。（作者单位：中南民族大学）

参考文献：

[1]史雅洁.关于地方债务问题的研究[D].河南：河南大学，2012.

[2]宋敏.中国地方政府融资平台风险评价研究[D].河北：北京交通大学，2011.

[3]刘园园.地方政府财政或有债务风险探析[D].浙江：浙江大学，2010.

[4]张筱玫.商业银行关于政府融资平台风险的管理对策与评价[J].中国证券期，2011年，（10）：191.