新业态下城市轨道交通项目评估探讨

朱卫国

(中国地铁工程咨询有限责任公司　北京　100037)



新业态下城市轨道交通项目评估探讨

朱卫国

(中国地铁工程咨询有限责任公司北京100037)

阐明城市轨道交通项目评估是政府投资基础设施建设程序中的重要环节，在国家发展改革委审批建设规划、省级发改部门审核可行性研究的背景下，认为评估机构需要正确定位、客观公正、实事求是地进行评估，建立能够保障专业知识正确运用的评估管理机制，并且要抓住轨道交通行业的建设管理特点，明确各阶段评估重点，以真正发挥评估的作用。

城市轨道交通；项目评估；新业态；评估机构；客观公正

在以往的城市轨道交通建设管理程序中，建设规划获得国家批复以后，各条线路的可行性研究报告需上报国家发展改革委审查。在本届政府简政放权的思想指导下，国家将可行性研究报告的审查工作下放到省级政府来管理。省级发改部门在做项目决策前需要有咨询机构为其提供技术支持。国家发展改革委在发改基础[2015]49号文中明确了在项目审批前应委托有资质的第三方机构开展评估工作[1]。

笔者作为编制发改基础[2015]49号文附件《城市轨道交通规划编制和评审要点》《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》的主要参与者，结合评估工作实际，从第三方评估机构角度，探讨如何做好新业态下的城市轨道交通评估工作。

1　影响评估的关键因素

咨询评估工作是城市轨道交通项目管理中非常重要的环节，尤其是将可研下放到省级管理后，评估工作更为重要。由于各种各样的原因，影响评估工作的因素很多，但主要集中在以下几个方面，无论是管理部门还是评估机构只要认清这些关键影响因素，就可以在工作中有的放矢，避免各种因素的影响，确保评估目标的实现。

1.1评估机构的公正性

以往轨道交通项目的咨询评估机构通常是国内几家大型专业咨询公司或设计院，受国家发展改革委委托，并对国家发展改革委负责，具有一定的公正性保障。可研审批权限下放后，省级发改部门委托的评估机构涉及面更广泛，包括部分地方性咨询机构，是否能够不受众多利益关联方等因素影响，独立公正地进行评估是评估质量保证的重要前提。认清这一点，选择评估机构时需要确保其公正性。

1.2评估机构的专业性

轨道交通项目涉及多个系统，是专业性很强的工程，评估机构是否专业很重要。

省级发改部门管理经济领域的多种行业，通常有固定的评审中心或咨询公司，但对轨道交通的专业性管理就显得力不从心，通常通过专家会的形式借助专家的力量进行评估。但由于给专家的时间短，任务重，以及其专业能力的差别，可能会造成评估结论的偏差，需要评估机构有自身的识别能力和综合能力。因此，评估机构的专业性也是评估过程必须要考虑的。

1.3评估工作的深入性

轨道交通项目投资巨大，通常1条线需要投资上百亿元或几百亿元。要进行深入评估就需要投入很大的人力、物力、财力、精力，需要进行必要的调研、调查、研究和论证，有时可能还需要反复多次。

长期以来，评估工作是政府部门委托，一直采用国家计委(1999)1283号《关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》的收费标准[2]，评估收费标准很低，不可避免地形成简化评估程序和内容、降低标准、节约投入的趋势，给评估质量带来巨大的影响。

虽然发改价格(2015)299号《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》[3]明确了建设项目前期工程费用的市场化要求，但面对强势的政府性投资，以及后续工作巨大的利益影响，评估费用能否真正做到市场化还有待检验。

总之，无论从政府角度还是评估机构角度，只有认清评估过程存在的问题，以及新业态下可能出现的影响评估质量的因素，才能够避免各种因素的影响，确保评估目标的实现。

2　正确定位，做到客观公正

城市轨道交通项目的建设主体是地方政府，立项审批是国务院主管部门，可行性研究审批是省级政府主管部门。评估机构是以第三方的角色为政府部门提供技术咨询，为政府决策提供技术支持。需要评估机构正确认清自己的角色，客观公正地做好技术第三方。

2.1政府需要专业公正的第三方

轨道交通项目涉及多学科、多专业，一个人要全面深入地了解之很不现实，政府工作人员很难对上报来的技术文件做出全面评价，科学行政也需要有专业第三方提供技术咨询。因此，在对轨道交通项目进行决策前，需要有专业的技术咨询机构提供客观公正的技术评估。从政府的角度，这个第三方必须专业、客观、公正、无利害关系。

2.2评估机构应正确自我定位

由于受政府委托，代替政府部门做技术把关，评估机构需要正确自我定位，从第三方角度客观地反映项目的实际情况。首先，评估机构应摆正心态，做好“幕僚”，为政府决策做好技术支持工作，而不是做“政府代理人”，不能有代政府行使权力的心态。其次，评估机构不能有项目后续承担设计、施工任务等因素的影响，不能有利益关系，这样才能保证评估结论的科学合理、公正、客观。总之，只有从思想观念上正确定位，认清角色任务，才能依靠自身技术素养，为政府决策提供客观公正的技术支撑。

3　实事求是，发挥评估作用

评估是轨道交通建设程序中的重要环节，通过分阶段对建设规划、可行性研究报告、初步设计等进行评估，就拟建项目的必要性、可行性、经济性、合理性及合法性进行综合分析，提出评估结论，作为政府决策的重要依据。在这一过程中，评估机构必须实事求是，充分发挥评估的作用。

一直以来，轨道交通项目建设规划及可行性研究都要上报国家发展改革委，由国家发展改革委委托咨询机构进行评估，这种评估起到了重要作用。但随着建设轨道交通的城市越来越多，政府部门面对的情况也越来越复杂，国家相关主管部门间也需要协调，造成建设规划及可研审批周期长，评估过程复杂。可行性研究审批权限下放到省级行政主体后，可能会形成工作简化、审批加快的趋势，甚至可能影响评估的科学性、公正性。

评估机构必须实事求是地提出评估意见，敢于说不，充分发挥评估作用。我公司在评估《北京轨道交通东四环线工程可行性研究》[4]项目时，面对的情况就比较复杂。由于轨道交通项目投资大、专业多、建设周期长、在可研评估的同时，设计及施工准备工作都已开展，似乎项目建设势在必行。通过深入细致的评估工作，实事求是地提出了项目在规划符合性、系统合理性、环境影响方面存在的不足，客观公正地做了评价，给出慎重决策的建议，为政府决策暂停该项目建设提供了重要的技术支持。

4　专业水平，提高评估质量

评估机构必须具备极高的专业水平，评估机构及人员自身的专业素质是提高评估质量的重要保障。

现阶段城市轨道交通项目通常采用的评估模式是评估单位组织专家组，借助专家力量以评估会的形式集中专家意见，并依据专家意见编制评估报告。因此，专家水平是评估质量的一个重要影响因素，评估单位在用好专家的同时，更要提升自身的专业水平。

4.1充分发挥专家作用

专家通常是行业内专业水平较高的技术人员，在自身的专业领域成绩突出，技术全面。借助专家力量可以极大地提升评估水平。但专家通常都是业务骨干或行业内知名人士，工作繁忙，时间紧张，在短时间内对项目进行系统了解，并提出科学意见，对专家及评估机构来说，都是一个较高的要求。

因此，要充分发挥专家作用，评估机构首先要对评估项目充分了解，根据评估的重点、难点，有针对性地选择专家。其次，要保障专家有充分的时间了解项目，了解项目的重难点，听取汇报和了解相关意见，能充分与报告编制人员、相关部门、评估机构进行沟通交流。另外，需要建立一定的机制，确保专家认真负责地行使职责，既能充分发挥技术优势，又不能受外界因素的影响。让专家充分发挥作用可以有效提高评估质量，起到事半功倍的效果。

4.2专业素质是评估质量的保障

评估质量需要评估机构专业素质的保障，尤其是对直接相关人员的专业水平要求较高，需要有较强的综合能力，能够对轨道交通中众多专业都有一定程度的了解，具有对项目全面评价的能力以及识别项目重难点的能力。

由于专家工作的特点是时间短，任务重，所以在做出咨询意见的过程中存在遗漏某些问题的可能，尤其是容易被忽略的地方。这就更需要评估从业人员的专业素养和综合能力。

例如笔者在评估某城市的一个轨道交通高架车站改造项目时，新增加的过街高架桥桥墩立在城市道路人行道上。看似合理的方案却存在一定问题，已有的一个过街天桥的桥墩也立在人行道上，新增高架桥需要与其错位而立。表面上可行的方案，却因两个桥墩的布置造成了城市道路人行道失去了连续性。专家意见没有发现这一问题，评估人员及时指出了问题所在，给出正确评估意见，才使得这一问题在后续工作中得到优化。因此，评估人员需要有较高的专业水平和系统能力，能对项目整体把握，而不仅仅是对项目的投资估算进行审核。

5　机制保障，确保评估严谨

评估工作不仅需要评估单位有正确的定位、专业的水平和实事求是的态度，更需要有效的机制来保障评估工作的严谨。

评估项目各有各的特点，需要一套有效的质量管理体系来确保评估质量。根据评估工作流程特点，建立了一套评估项目管理办法，实施三级审核制度，并最终要通过公司技术委员会专题会审。将整个评估流程纳入ISO9000管理体系，从项目的输入到输出全过程进行质量管控，确保评估报告质量没有瑕疵。

有效的机制能够确保评估机构专业水平的充分发挥，是形成高质量评估报告的保障。

6　用心评估，紧抓行业特点

城市轨道交通项目投资巨大，对城市影响深远，因此国家要求拟建设城市轨道交通的城市必须上报建设规划，申请立项。建设规划由国家发展改革委委托评估，批复项目立项后，可行性研究报告由省级发展改革委委托评估。建设规划与可行性研究阶段不同，深度不同，更主要的是编制目的有区别，委托主体以及评估单位都可能不同，这就给评估机构提出了更高的要求。需要对行业发展现状及趋势充分了解，抓住各阶段评估重点。

6.1建设规划评估重点

建设规划编制的主要目的是上报国家申请立项，因此，在编制过程中会尽可能满足可批性。评估中必须识别项目的真实、合规及合理性。

《城市轨道交通规划编制和评审要点》[5]中针对规划评估提出了6个方面的要求作为评估重点：必要性和建设时机、合规性、合理性、可行性、外部保障、可控性。

规划评估实质上就是要确定建设项目是否必要，建设时机是否合适，建设方案是不是合理，效果如何；另一层意思是考量政府财政承受能力、外部保障条件是否具备，风险是否可控。把握住重点，才能使评估起到应有的作用。

6.2可行性研究评估重点

可行性研究是在建设规划批复立项后进行的，是承接建设规划并指导工程设计的研究阶段。评估工作的主要任务是对建设项目进行全面的评估。

《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》[6]中提出了6个方面的评估重点：必要性、合规性、合理性、安全可靠性、经济性、创新性。

可以看到，可行性研究评估与建设规划评估重点有相同点，也有不同点，相同点中的侧重点及评估依据也有一定差别。可研评估更要突出与建设规划批复方案的相同与不同、工程方案的合理性、经济合理性等方面。

评估中一定要紧抓两个阶段的评估重点，并注重协调两个阶段的关系，做到实事求是、公正、合理。

7　结语

城市轨道交通作为政府投资的基础设施项目，投资巨大，影响深远。评估单位应该有强烈的责任感，以实事求是的精神，运用专业知识，为政府部门做好技术支撑，在项目决策中切实起到评估的作用。

[1] 国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知:发改基础[2015]49号文[A].北京，2015.

[2] 关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知：计价格[1999]1283号文[A].北京，1999.

[3] 关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知:发改价格[2015]299号文[A].北京，2015.

[4] 中国地铁工程咨询有限责任公司.北京轨道交通东四环线可行性研究咨询评估报告[R].北京，2014.

[5] 城市轨道交通规划编制和评审要点:发改基础[2015]49号文:附件1[A].北京，2015.

[6] 城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲:发改基础[2015]49号文:附件2[A].北京，2015.

(编辑：曹雪明)

Assessment of Urban Rail Transit Project with New Style of Business

Zhu Weiguo

(China Metro Engineering Consulting Corporation, Beijing 100037)

The assessment of urban rail transit project is an important link in government investment. Currently in China, the construction plan should be approved by the National Development and Reform Commission and feasibility study by the provincial development and reform departments. Under this context, assessment agencies should have correct positioning, be objective and fair, seek truth from facts, establish management mechanism to make use of professional knowledge, seize the characteristics of urban rail industry, focus on the emphasis in different assessment stages and play a real role in assessment.

urban rail transit; project assessment; new style of business; assessment agencies; objective and fair

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.01.025

2015-11-13

2015-11-26

朱卫国，男，副总工程师兼评估中心主任，高级工程师，从事轨道交通规划设计及咨询评估，zhu_cmecc@163.com

国家发展改革委发改基础[2015]49号文

U231

A

1672-6073(2016)01-0106-03截至2015年中期，我国内地已有39个城市的轨道交通建设得到国家批复，批复建设总里程达到6 839.7 km。