《电力建设工程施工安全监督管理办法》释义

黄幼茹

（全国电力安全专家委员会，北京 100031）

《电力建设工程施工安全监督管理办法》释义

第2讲 关于《办法》的几个突破点

黄幼茹

（全国电力安全专家委员会，北京 100031）

1 完善电力建设工程施工安全监管方面的法规体系

《办法》基本涵盖了现行法律法规即国家在电力建设工程施工安全方面的规定。包括《建设工程安全生产管理条例》、《电力监管条例》等法规，也包括一些仍然适用的国家标准、“三定方案”等国家有关规定，同时也借鉴了其他行业的经验。从电力建设工程施工安全生产各环节全面规定了监管目的、依据、原则、内容、措施和罚则等，弥补过去在法规建设方面的缺陷，丰富和完善了现行电力建设工程施工安全监督管理方面的法规体系。

2 明确电力建设工程施工安全各环节的监管内容

（1） 明确了国家能源局主管部门及其派出机构在电力行业施工安全方面具有监管责任、监管权力和监管措施，并建立健全电力建设工程安全生产监管机制，制定电力建设工程施工安全行业标准，为国家能源局及其派出机构进行施工安全检查和监管提供了法律支撑。

（2） 丰富和明确建设单位、勘察设计单位、施工单位和工程监理单位在安全管理方面应承担的主体责任，为安全责任划分提供了有力依据，避免出现在安全管理方面职责不明、办事推诿、出现事故责任不分明等现象，能促使企业强化施工安全管理。

（3） 明确了违法违规的处罚条款，明示了各建设主体忽视施工安全管理可能承担的后果，对各单位的管理者起到警示和威慑作用。

3 深化电力建设工程施工安全的监管措施

根据《电力监管条例》和《建设工程安全生产管理条例》的监督管理理念，《办法》明确了能源监管机构的监管措施和权限。主要表现在以下5个方面。

（1） 有权要求被检查单位及时提供有关安全生产的文件和资料。国家能源局及派出机构，包括组成的专家组，在进行施工安全检查时，有权力调取相关企业安全管理相关资料，并进行查阅，这些资料既包括安全管理相关的电子文本、相片、录像等，也包括安全生产相关的监控录像。

通过查阅这些相关资料，一是可以查出企业的安全管理状况，提出相关的建议；二是可以通过资料是否齐全、完整，反映出企业是否有效实施安全管理；三是通过这些资料，可以确定是否存在违反法律法规等行为，必要时给予纠正和作为实施处罚的依据。

（2） 监管措施直接、有效。《办法》进一步明确了监管人员在进入施工现场时可以直接对违反安全生产的行为进行纠正。不管是施工现场作业人员的违章行为，还是安全管理工作的违规违法行为，进入现场的监管人员均有权进行纠正或制止。这就赋予了监管人员在监管时有更多可采取的制止违章和违法行为的措施和手段。

（3） 明确了监管人员有停工的权力。能源局及其派出机构在施工安全检查中，发现有重大生产安全事故隐患，一是要挂牌督办，责令及时整改；二是不仅要分析评估隐患本身存在的危害，还要分析在整改过程中，是否会出现其他的危害因素，整改前或整改过程中无法保证安全的，可以作出暂时停止施工的处理，或要求作业人员从危险区域撤出，从而保证作业人员生命安全。所以新《办法》进一步明确了在监管过程中可以采取暂时停工的监管措施，可使监管人员在检查过程中面临重大安全隐患时，有可用的、有效的权力。

（4） 启用“约谈机制”是一种行之有效的监管措施。《办法》中规定，采取的措施中，可以约谈存在生产安全事故隐患整改不到位的单位，这是另一种对企业管理者未履行安全管理职责或履职不到位的一种行之有效的监管办法。约谈，直接对准管理者，可以让管理者更清楚对安全生产应负的责任。

（5） 安全信用体系建设和公开不良信息，是对监管措施的完善和深化。《办法》明确要建立电力建设工程施工安全领域相关单位和人员的信用记录，并将其纳入国家统一的信用信息平台，依法公开严重违法失信信息，安全信用体系建设不仅丰富了国家诚信体系的内容，同时也是对已有监管措施的进一步完善和补充。

4 新增电力建设工程施工安全监管处罚条款

《办法》新增了完整的一个罚则章节，本章10条处罚条款，《办法》罚则部分根据《电力监管条例》和《建设工程安全生产管理条例》等规定，参照国家安监总局、住建部等部门规章和有关文件，借鉴10年电监会期间供电监管的立法经验，从监管机构、参建单位到个人等环节均作出了处罚规定，特别是明确了对违法违规的个人的处罚条款。表现在以下2个方面。

（1） 新制定的《办法》增加了对违法行为的惩处内容，突破了以往的违法处理界线，法律责任明确、处罚严厉。

随着经济社会发展和形势变化，《电力建设安全生产监督管理办法》（电监安全〔2007〕38号）缺失对违法行为的责任追究和处罚，难以适应安全生产领域的实际需要。为了明确对安全生产违法行为的处罚，对国家能源局及其派出机构主管人员、工程项目建设单位及参建单位的主要负责人、项目负责人及作业人员都明确了应承担的法律责任和相应的处罚。

（2） 强化了对安全生产违法行为的处罚力度和责任追究的力度。

《办法》对于违法违规行为，不但规定了要对企业进行处罚，也会对企业的主要负责人、安全生产管理人员的处罚，是一种双罚制度，同时还会对企业采取相应的“行业禁入”的处罚。

从《办法》中可以看出，对责任追究力度较大，如发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依据刑法有关规定追究刑事责任等。《办法》不仅写明了违法处罚的条款，而且直接宣示了谁违法谁就应该接受处罚和制裁，对安全生产起到了保障和促进作用，体现了法律的可实施性和可操作性，这也是《办法》的一个亮点。

5 体现促进安全生产管理水平提高的宗旨

新制定的《办法》有效促进了工程建设项目各主体单位加强内部建设。《办法》中强调了建立健全安全生产保证体系和监督体系，要求推广应用先进技术，推进实施安全生产标准化建设和安全生产科学管理，这些要求都是为了促进工程建设各相关单位加强企业内部管理，完善企业文化，提升施工安全管理水平，体现了《办法》人性化的一面。

《办法》的制定，并不是为了明确责任主体，也不是为了进行处罚，而是为了促进工程建设各主体单位从内部管理上提升安全生产管理水平，从而达到“保障人民群众生命和财产安全”的根本目的。这也是新的《安全生产法》提倡的原则和理念。

6 统一各方认识

（1） 统一了电力建设单位、设计单位、施工单位和监理单位等参建各方主体的认识。办法从2013年6月底开始起步，开始定位在电力建设工程全方位监管，包括电力企业内部的管理，取名《电力建设工程安全生产监督监管办法》。研究过程中各方存在分歧，一是认为目前国内还没有一个监管机构的监管办法是针对企业内部的；二是“三定方案”只赋予我们只对电力建设工程施工安全的监督管理。经过研究，我们采纳了电力企业的意见，改为《电力建设工程施工安全监管办法》，立足监管，而不是管理。还有其他许多条款都是在研究、争论中达到基本统一的。

（2） 统一了社会的认识。为维护社会各方合法权益和公共利益，在国务院法制办和国家发展改革委门户网站公开征求意见，并根据意见反馈做了进一步的修改完善，在认识上得到统一。

（3） 统一了能源监管机构内部的认识。从2013 年6月开始启动到办法发布实施期间，多次召开专题会议研究，听取各派出机构专业人员意见，2次征求能源局内部意见，并在发改委内征求有关司局意见，根据各方意见，形成共识。

2016-05-20。

黄幼茹（1940-），女，教授级高工，全国电力安全专家委员会秘书长、中国电机工程学会首席安评专家，主要从事电力安全方面的工作。