当前我国文化贸易政策存在的问题及调整对策

汪　颖　黄建军(教授)



当前我国文化贸易政策存在的问题及调整对策

汪颖黄建军(教授)

文化贸易作为国际贸易领域发展速度最快的部门之一，已经成为全球经济的一个重要组成部分。文化贸易也是实现一个国家或地区文化影响力的重要方式。在经济新常态下，调整与完善我国文化贸易政策，增强我国文化产品和文化服务的整体竞争力，对提升国家文化软实力具有重要的现实意义。

一、 现行中国文化贸易政策存在的问题

现行中国以出口鼓励为主的文化贸易政策对推动我国文化贸易增长发挥了重要作用。商务部统计数据显示，2013年中国文化产品和服务进出口总额达到369.7亿美元，其中文化产品和服务出口302.6亿美元，比2006年提高近3倍。但中国文化贸易结构的发展却非常不平衡。中国已经成为世界文化产品出口第一大国，可是在文化服务和内容文化产品领域，却缺乏国际竞争力。中国文化服务和内容文化产品出口占世界份额的比例不足1%。与我国文化贸易发展的现实要求相比较，我国现行文化贸易政策仍然存在不足，主要表现在以下几个方面：

一是现行文化贸易政策体系还不完整，政策的法律效力等级相对较低。目前，《文化产业振兴规划》是唯一一部内容涉及文化贸易的行政法规，其他文化贸易相关法令条文都是以行政规章和规范性文件的方式予以颁布，立法层次和法律效力较低。我国还没有一部统筹文化贸易整体发展的基础性法律，也缺乏涉及各分类文化产品和服务贸易的行业法规。并且，各种规章或文件的颁布较为零散，缺乏系统性、稳定性和严密性，内容存在重复和交叉，甚至是相互矛盾的地方，某些空白领域又没有涉及，这些都导致了现行文化贸易政策法规的效率低下。例如，关于黄金时间境外影视剧的播出，2000年广电总局颁布的《电视剧管理规定》规定18时至22时之间播出的进口电视剧不得超过电视台每天电视剧总播出时间的15%；而在2004年颁布的《境外电视节目引进、播出管理规定》中却禁止各电视频道在每天的19时至22时播放境外影视剧。显然上述两个行政规章的规定存在冲突。此外，一些政策文件的条款规定过于宏观笼统，缺乏具体操作细则，也未明确具体执行部门。这些都给文化贸易政策的具体实施带来了困难。

二是现行文化贸易管理机制还不完善。我国关于对外文化贸易管理的行政机构设置较为复杂。国务院是最高国家行政机关，在其领导下，商务部、文化部、财政部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、国家新闻出版广电总局、国家外汇管理局等国务院部委、直属机构以及国务院部委管理的国家局共同参与和负责制定与实施文化贸易政策。各项文化贸易政策通常是各相关部门广泛讨论和协商一致的结果，而文化贸易政策的实施也需要各相关部门相互协调。这样一来，难免出现管理职能交叉、机构重叠和多头管理的现象。以音像产品为例，音像产品的出版和复制由国家新闻出版广电总局负责管理，音像产品的批发、零售、出租和放映由文化部负责管理，音像产品进出口的管理部门则同时涉及商务部、文化部、海关总署以及国家新闻出版广电总局。管理环节越多，政策效率就越低。

三是现行文化贸易政策没有将文化产品贸易政策和文化服务贸易政策很好地进行区分，政策针对性不强，政策重点不突出。我国现有文化贸易促进政策与其他产业贸易鼓励政策基本类似，着重于通过财政补贴、税收减免、金融信贷和项目奖励等措施降低生产成本，强化出口商品价格的竞争力，促进低成本优势的发挥。但是，文化贸易与其他一般商品贸易不同，它涵盖了文化产品贸易和文化服务贸易，具有经济和文化双重属性。低成本优势固然可以在劳动和资源密集的有形文化产品的生产中发挥作用，但却无法在科技、文化和创意含量俱高的知识和资本密集的文化服务行业得到延伸，相反却可能成为制约我国文化贸易均衡发展的瓶颈。依托低成本作为国际竞争优势的形成基础，只能让我国文化产业的发展徘徊于产业价值链中附加值最低的中间环节，而难以使其向附加价值丰厚的价值链两端移动。

四是现行文化贸易政策措施更多侧重于贸易环节的支持，对产业内部竞争力培育的重视度不够。在我国文化贸易发展初期，政府通过出口补贴、出口信贷和出口企业税收减免等出口鼓励政策促进了我国文化贸易的快速发展。但是，当我国劳动和资源密集型文化产品出口已居世界前列时，文化服务和内容文化产品的贸易差额却依然持续负值。文化服务和内容文化产品的核心竞争优势在于创新能力的培育，属于创新主导产业。现行文化贸易政策如果不针对新的发展阶段文化服务和内容文化产品的核心创新能力进行培育，那么其对促进文化服务和内容文化产品出口的政策效果自然就会大打折扣。持续性的补贴或保护也很可能会导致被呵护的企业失去持久创新的动力，丧失拓宽投资和承担风险的勇气，从而削弱产业发展的潜力。

五是现行文化贸易政策的扶持对象主要集中在大型国有文化企业或集团，对中小微文化贸易企业的重视不够。国家每年都有大量资金用于支持和补贴文化出口企业与项目。从2007年开始，政府每两年更新发布一次《国家文化出口重点企业目录》和《国家文化出口重点项目目录》，不断扩大对文化贸易出口的支持力度和范围。但是这些奖励和补助大部分给予了大型或国有文化出口企业或集团，而那些急需资金支持并更具创新活力的中小型和民营文化出口企业却难以得到国家资助。这不仅不利于创造公平竞争的文化市场环境，也不利于文化生产要素的流动与聚合。

二、经济新常态与中国文化贸易政策的选择

中国经济新常态不是一个静态目标，而是一个系统的动态目标，它将给中国带来新的发展机遇，为今后的中国经济发展给出新的战略定位，宏观政策要随之调整，同样也将对中国文化贸易政策的选择产生重要影响。

首先，新常态下中国经济增长更趋平稳，健康持续的经济发展为选择积极的文化贸易促进政策提供了物质保障和市场潜力。经济发展水平是制定文化贸易政策的基础。改革开放30多年来，中国经济发展迅速。2013年，中国国内生产总值达到8.3万亿美元，经济总量居世界第二位。中国人均国民收入达到6560美元，按照世界银行的划分标准，中国已经进入世界中等偏上收入国家行列。尽管从2012年开始，中国经济增长速度进入换挡期，经济增速放缓，但依然维持一定的合理的增长区间。经济增长除了速度以外，质量更加重要。积极转变经济发展方式，从规模速度型粗放发展转向质量效率型集约发展，推动市场化改革，提高经济运行效率，成为中国经济发展的新常态，中国经济增长将更趋平稳。不断提高的国民收入水平将为文化产品和服务消费创造广阔的国内市场，这也成为中国文化贸易发展的重要动力和优势。

其次，新常态下中国经济结构的优化升级明确了中国文化贸易政策的着力点。2013年，我国第三产业增加值占国内生产总值的比重达到46.1%，首次超过了第二产业，经济结构不断改善。但是中国经济的发展也到了调整转型的关键时期。劳动力、资源、能源和环境的约束严重制约着中国经济的进一步快速持续发展。以需求结构、供给结构和生产要素结构调整为主要内容的经济结构优化成为中国经济新常态下经济发展方式转变的核心部分。我国在劳动和资源密集型文化产品生产上具有较大竞争优势，但在知识和技术密集型文化服务和内容文化产品的生产上却缺乏竞争力。可恰恰正是文化服务和内容文化产品具有很高的经济、技术和文化附加值，资源损耗几乎为零，主要依靠高素质劳动人才的智力创新和科技创新。同时，鼓励和支持文化服务与内容文化行业的发展，对于满足我国消费者日益增长的精神和文化需求，形成对外文化贸易本地市场优势，并且进一步增强消费对经济增长的拉动作用具有重要作用。因此，在以经济结构优化升级为特征的中国经济新常态下，中国文化贸易政策目标追求的应该是文化贸易动态利益，扶持和鼓励的重心应该是以文化、信息和服务为基础，以创意创新为核心的文化服务和内容文化产品贸易。

最后，新常态下中国经济发展动力转向创新驱动确立了中国文化贸易政策的立足点。中国已经进入工业化中期阶段，中国经济增长将更多依靠科技进步，自主创新对经济社会发展的支撑和引领作用日益增强。文化产品和服务竞争力的核心就是内容与科技创新，文化创造力是文化产品和服务的价值源泉。文化产品和服务的文化价值，不仅仅体现在文化产品和服务本身，而且体现在文化逐渐成为推动经济活动和产业发展的核心要素。让创新智慧在传统文化和历史的积淀中迸发，将是我国文化产品和服务在激烈的国际竞争中得以生存与发展的必然选择。同时，计算机和互联网的出现，带给文化产品和服务在生产、制造、发行和营销上快速的技术经济变化。在数字世界里知识产权日益商业化，知识附加值在产品价格中所占比重越来越大。随着现代科学技术沿着硬件—软件—互联网—文化的方向纵深发展，整个产业链的核心价值也沿着制造—信息—知识—文化内容的链条转移。因此，在以创新驱动为发展动力的经济新常态下，我国文化贸易政策的立足点应该是支持文化产品和服务的创意研发，鼓励文化产品和服务创新。

三、经济新常态下中国文化贸易政策的调整与完善

在我国文化贸易发展初期，文化贸易政策目标集中于扩大文化贸易出口和实现文化贸易进出口平衡。但随着中国经济的不断发展和国家间软实力竞争的日趋激烈，转变文化贸易发展方式和融入全球文化产业价值链高端环节应该成为经济新常态下我国文化贸易政策的主要目标。为此，必须对现行文化贸易政策进行调整与完善。

(一)完善文化贸易法律法规

文化贸易立法是文化贸易发展的重要制度保障。我国应该加快制定文化贸易促进法，对文化贸易的管理机构和职能进行规范，明确文化产业分类标准，明确国家对文化贸易的基本原则以及长效促进机制，对文化贸易进行统筹全局的规范与指导。系统梳理现有文化贸易相关法律、法规和文件，找出现有政策内容存在的冲突和缺陷，终止过时的政策条文，弥补政策空白。积极修订文化各分类行业法律法规，如《电影法》《广播电视法》《出版法》《音像制品法》《演出法》等，构建立体的文化贸易法律体系。同时，强化法律条文的针对性和操作性，对具体的文化贸易政策措施以及执行部门进行详尽说明和规定，提高文化贸易政策的法律效率。

(二)建立高效的文化贸易管理机制

建立高效合作的文化贸易组织管理机制是提高文化贸易政策执行效率的关键。针对文化贸易管理机构重叠和管理职能交叉的现象，政府可以设立一个文化贸易促进机构专门履行文化贸易管理的职责，对文化贸易发展进行宏观协调与指导，规范文化贸易企业行为，促进公平竞争，并为文化贸易企业提供资金融通、技术支持、培训和信息咨询等方面的服务。同时，积极给予非政府文化机构和中介组织支持与帮助，充分发挥其对政府职能的延伸、辅助和监督作用，使其成为政府与文化行业保持良好沟通的桥梁，共同推进文化贸易发展。

(三)对文化产品和文化服务贸易进行分类政策设计

文化贸易标的包含文化产品和文化服务，单一或笼统的文化贸易政策难以起到实质性作用，因此必须对文化产品和文化服务进行区别性设计，才能有的放矢地实现既定的政策目标。首先，经济新常态下我国文化服务贸易政策应该立足于本国文化服务企业创新能力的培育，重点支持包括文化内容创新、技术研发、市场推广和衍生品开发在内的文化服务全球价值链高端环节。通过财政补贴研发鼓励本国文化创新和出口，也在WTO《补贴与反补贴措施协定》所允许的范围之内，不易引发贸易争端和纠纷。其次，经济新常态下我国文化产品贸易政策应该鼓励的是原创文化产品的出口，鼓励以原创终端文化产品供应商的身份嵌入全球文化价值链，带动我国文化产业价值链的功能升级、产品升级和工艺流程升级。而对手工艺、设计、视觉艺术以及新媒体这四类已经具有较强国际竞争优势的文化产品，在贸易政策设计上完全可以不再采取任何诸如财政补贴和税收优惠的出口鼓励措施。这样既避免了因违背WTO贸易协定而导致的贸易摩擦与纠纷，又能将相应的财政资源更多地用到那些具有发展潜力但尚不具备竞争力的文化产品和服务中。

(四)文化贸易政策重心由边境措施转向边境内措施

经济新常态下，将国内文化市场与国际文化市场相联通，带动文化产业生产要素的合理流动，促进我国大国国内市场规模优势的发挥，是提升我国整体文化产业国际竞争力的必然选择。在此背景下，传统文化贸易政策边境措施的作用范围、实施空间和政策效果都有限，应适时将文化贸易政策的重心转移至基于全球价值链发展的，以消除经济扭曲、实现公平竞争和促进国内改革为主要内容的边境内措施，形成文化贸易边境措施与边境内措施的有效互动。为文化贸易企业的经营活动创造良好的政策环境与发展条件，加大对文化产品和服务创新研发、基础设施建设和人才培养的财政补贴和税收优惠支持力度，积极支持包括文化产业结构调整、文化贸易统计、政策效果评估等内容在内的文化贸易基础研究，加强知识产权保护等，都属于文化贸易边境内措施范畴。其中，创造开放竞争的文化市场环境是文化贸易边境内措施的重点。数字化传输模式改变了文化产品和服务的传播、消费与贸易模式，使得广播、电影、电视、报刊和图书等文化产品和服务可以相互衍生与整合，媒介融合的潮流不可阻挡。因此，要求优先保护文化内容创作者的利益，充分考虑文化消费者的权利与需要，打破层级限制与行业藩篱，切实发挥市场在文化资源配置中的主导作用，使得文化产品和服务生产资源与要素可以在行业间自由流动，减少繁复的行政审批程序和手续，同时为大中小微文化企业创造公平的市场竞争环境。

(五)加大对中小微文化贸易企业的支持力度

经济新常态下，文化贸易政策支持的对象应该从大型国有文化企业或集团为主转向中小微文化企业。中小微型文化企业是文化创造力和企业动力最为活跃的部分，但它们在运作和发展过程中遇到的资金和政策环境阻力却是最大的。政府应特别重视对中小微文化贸易企业的资金扶持，积极对为中小微文化贸易企业提供融资的金融机构或民间投资者提供支持。对于那些已经具备一定国际竞争优势的大型文化企业或集团，应该鼓励其积极走向国际市场，在国际市场竞争中进一步积累经验和激活潜力。而对于那些效率持续低下的大型国有文化企业或集团应该坚决地进行改制或重组，不能再通过政府资金投入维持其低效的企业运行。

(作者单位：江西财经大学;责任编辑：白宇)