全球投资政策发展趋势与构建一带一路投资合作条约网络

竺彩华(教授)　李　诺

(作者单位：外交学院国际经济学院;责任编辑：白宇)



全球投资政策发展趋势与构建一带一路投资合作条约网络

竺彩华(教授)李诺

一、引言

自20世纪90年代以来，国际直接投资(FDI)呈现出迅猛发展之势，其增长速度超过了同期世界工业生产和国际贸易的增速，成为世界经济中最为活跃的因素之一。但迄今为止，尚没有一个全球性的多边投资协定。因此，规范全球直接投资的国际投资协定(International Investment Agreements，IIAs)实际上是由各种双边投资协定(Bilateral Investment Treaties，BITs)以及含投资条款的协定(Treaties with Investment Provisions，TIPs)组成。根据联合国贸发会发布的《2016年世界投资报告》，截至2016年4月底，全球投资规则由3313个IIAs所构成(包括2953个BITs和360个TIPs)。其中，最引人瞩目的就是美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)，12个成员国于2016 年2月正式签署协议。美国在2012年公布了新的BIT范本，被认为是其重塑国际投资规则的蓝本。通过对比发现，美国2012 年BIT范本23 项条款中，有14 项出现在TPP 投资章节中，5 项与TPP 其他章节相对应，重合率高达83%。因此，TPP 投资规则主要体现了美国意志，必然成为美国主导亚太地区乃至世界投资规则的有利平台。

相较于美国2012年BIT范本和TPP投资条款的相关内容，中国目前参与的国际投资规则无论从所涉深度和广度上来说都存在很大差距。从深度来说，无论是中国所签订的BITs还是自由贸易协定(FTAs)，在投资准入和保护程度方面都无法与美国的BIT范本或TPP匹敌；从广度来说，中国所签的BITs和FTAs还有很多未触及美国BIT范本和TPP中所涉及的内容，如环境保护与劳工条款等。中国现有的国际投资条款大多都是在20世纪80年代和90年代所签，那时更多考虑的是作为发展中国家的东道国利益保护问题。如今，中国不仅是引资大国，同时也已成为对外投资大国，因此，如何兼顾东道国与母国身份下的国家以及企业利益成为当前中国参与国际投资规则构建时必须考虑的问题。

以基础设施互联互通为核心的一带一路倡议，既是中国新时期全方位扩大对外开放战略的重要组成部分，也是致力于推动各国扩大相互开放和贸易投资便利化、促进全球发展合作的“中国方案”。自倡议提出以来，中国对沿线相关国家的直接投资快速增加。2014年年末，中国对一带一路沿线国家投资存量达1亿美元以上的国家有37个，其中10亿美元以上的国家16个，主要包括新加坡、俄罗斯、哈萨克斯坦等。2014年，中国对一带一路沿线国家投资流量高达136.6亿美元，占中国对外投资流量的11.1%，是2008年的3倍多。2015年对一带一路非金融类投资达到148.2亿美元，同比增长18.2%，占总额的12.6%，主要流向新加坡、哈萨克斯坦、老挝、印度尼西亚、俄罗斯和泰国等。此外，截至2015年11月底，中国企业正在建设75个境外经贸合作区，其中已确认通过考核的13个。在建的75个合作区中，53个分布于一带一路沿线国家；已通过考核的13个合作区中，10个位于一带一路沿线国家。因此，总体上来看，中国未来在一带一路的投资发展空间很大。然而，一带一路沿线很多国家不仅是高腐败和高政治风险地带，而且是低法治水平区域，存在较高的制度风险。双边投资协定则提供了一种异于国家制度的投资保护，能够替补东道国制度的缺位，东道国的制度环境越差，签署双边投资协定对于促进和保护投资的作用就越大。目前，一带一路沿线还有17个国家没有加入WTO；同时，在TPP完成签署、新一轮全球经贸规则将从理念变为现实的背景下，绝大多数一带一路沿线国家又面临再次被新经贸规则边缘化的风险。事实上，中国企业在一带一路沿线国家投资也同样面临一些新经贸规则所涉及的挑战，如雇佣当地员工、技术和服务以及环境管理等问题。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已明确提出，要“围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，健全‘一带一路’双边和多边合作机制”。在全面签署带有投资条款的一带一路FTA尚无可能、双边FTA仍极其有限的条件下，健全和发展双边投资协定将是实现促进和保护一带一路沿线国家投资的最佳政策工具。因此，本文拟以国际投资政策及发展新趋势为切入点，深入分析中国与一带一路沿线国家签署的BITs(含TIPs)现状及存在的主要问题，并针对新时期出现的新变化和新要求提出相应政策建议。

二、全球投资政策发展趋势

根据《2016年世界投资报告》，2015年全球FDI达到1.76万亿美元，比上年增长38%，是2008年金融危机以来的最高水平。其中最值得关注的是：发达国家吸引FDI比重从2014年的41%上升到2015年的55%，扭转了五年来发展中国家和转型经济体吸收大部分全球FDI的发展趋势。在全球经济复苏仍然乏力、总需求持续疲弱、跨国公司利润水平下滑以及政府出于反避税目的而对反转交易(inversion deals)采取更严格的政策措施的背景下，全球范围的投资政策及相应规则也正在出现一些新的变化，主要反映在两个层面：一个是国家层面，另一个则是国际层面。

(一)各国投资政策发展趋势

各国投资政策总体上来说继续朝着投资自由化和便利化方向发展。2015年，有46个国家共出台了96项外资政策措施，其中85%(71项)都有利于投资的自由化和便利化，高于2010—2014年的平均水平75%；亚洲发展中经济体出台的政策最多(占总数的42%)；非洲、亚洲和北美的政策大多有利于促进投资自由化和便利化，而大洋洲、拉丁美洲和加勒比的一些国家出于对土地和自然资源所有权的担忧，政策多属限制性的。

1.投资自由化政策

各国投资政策总体上向更加开放的方向发展。例如，中国不仅向外资开放银行卡结算业务、放松对外资投资房地产市场的限制，而且还允许外资设立独资电子商务企业并指定北京“试点”开放特定服务业；重新修订《外商投资产业指导目录》，与2011年的目录相比，限制类由79条减少到38条，禁止类由38条减少到36条，尤其制造业开放力度很大。印度采取了各种自由化措施，如外资投资保险和养老基金市场的持股比例从26%提高到49%、允许外资百分之百参股医疗器械制造业等。2015年11月，印度还实施了一项FDI全面自由化战略，放松了包括农业、民航、建筑、国防、制造业和采矿业等15个部门对外资的管制。此外，巴西全面放松了保健行业的外商投资；马尔代夫首次允许外资拥有土地所有权；缅甸通过了新的采矿法，为外资提供了更加有利的投资环境，同时还允许外国投资者在与当地企业合资的前提下从事农产品和医疗产品的进口和贸易活动；菲律宾解除了对外资在借贷公司、房产投资以及各类融资企业的所有权限制，同时还减少了必须雇佣当地人的职业的数量；越南开始允许外国投资者购买机场以及提供部分地面服务，最高股权比例为30%，同时也放松了对外资购买房产的限制。

投资自由化政策的另一个表现就是私有化。2015年发达国家在私有化方面最活跃，尤其在诸如交通和通信等基础设施服务领域。例如，法国出售了空间卫星发射公司(CNES)；希腊与外国投资者签订了转让14个地区机场的私有化协议；意大利对国家邮政服务进行了部分私有化——出售了意大利邮政公司38.2%的股份；日本邮政也首次公开发行股票；西班牙则对其国家机场运营公司Aena 49%的股份实行了私有化；乌克兰则在透明和竞争的基础上对其约300家国有企业进行了私有化。

2.投资促进和便利化政策

很多国家实施了投资促进或便利化政策。其中一项政策就是实施新的投资法。如智利出台了新的《外商投资框架法》，设立了外商投资促进机构，并为外国投资者进入外汇市场、自由汇出资本和收入、免受歧视等提供担保。埃及则修改了投资法，设立了庭外论坛以友好解决投资者和国家之间的争端，并为特定行业和地区的投资提供激励。缅甸也通过了新的投资法，整合并替代了《2012年外国投资法》和《2013年市民投资法》，其目的之一就是加快投资审批速度。还有些国家出台了各种激励措施。如，印度尼西亚增加了作为创新产业享受税收优惠的经济部门；韩国允许外资小企业在开业头两年雇佣非韩国籍雇员；俄罗斯为特定产业最低投资额超过7.5亿卢布的外国投资设立了特殊投资合同程序，以给外国投资者提供包括融资激励在内的各种支持措施；美国也给投资房地产的外国投资者降低了税收，使他们能够享受和美国投资者同样的税收待遇。

3.新的投资限制和管制措施

对战略性产业或国家安全因素的担忧导致各国也出台了很多新的投资限制和管制措施。发达国家在这方面的倾向更加明显，如澳大利亚降低了外资投资农业的审查门槛；匈牙利限制外资购买被私有化之后的国有农场；波兰要求外国投资者在购买诸如发电、化工以及通信等战略性产业达到或超过20%股权时就需要经过政府审批；俄罗斯于2016年将外资在媒体行业的最高持股比例从50%降至20%。尤其自2006年以来，与国家安全审查相关的投资法律和监管措施不断增加，迄今至少有8个国家(加拿大、中国、芬兰、德国、意大利、韩国、波兰和俄罗斯)基于国家安全理由颁布了外国投资审查法。同期，还有很多国家通过增加新的行业、指导原则以及门槛修订了与国家安全相关的外国投资审查机制。尽管其中有部分国家是为了厘清程序要求从而提高国家安全审查机制的透明度，但大多数修订都增加了对外国投资的限制，尤其对国家安全定义和应用范围的泛化使得东道国在审查过程中拥有了充分的自由裁量权。

(二)国际投资协定发展趋势

1.IIAs数量下降，但大型区域性协定的重要性提升

2015年全球共签署了31个IIAs(包括20个BITs和11个TIPs)。其中最活跃的国家包括巴西(6个)、日本和韩国(各4个)以及中国(3个)。截至2016年5月末，仍有接近150个国家正在谈判57个IIAs，其中包括超大型区域协定如跨大西洋贸易投资协定(TTIP)和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。尽管新的IIAs的数量以及达成协定国家的数量持续下降，但一些大型的协定(如TPP、RCEP)由于参加者众多，因此具有非常重要的经济和政治意义。另外，23个国家参与的服务贸易协定(TISA)谈判也在紧锣密鼓地进行，其内容包括国内监管、立法程序透明、金融服务等，预计于2016年9月完成最终文本的谈判。

2.《投资仲裁透明度公约》向各国开放签署

2013年7月，联合国贸法会(UNCITRAL)通过了《联合国贸法会基于条约的投资者和国家间仲裁的透明度规则》(简称《贸法会透明度规则》)，从仲裁申请的公开、双方陈述和证据的公开、非争议缔约方(投资者母国)提交陈述、其他第三人提交陈述、听证会公开举行等几方面加强了投资仲裁的透明度。但除非另有约定，该规则仅适用于基于2014年4月1日之后所缔结的条约提起的投资仲裁，即绝大多数投资仲裁在实际上很难适用该规则。为此，联合国贸法会于2014年审议通过了《基于条约的投资者和国家间仲裁的透明度公约》(简称《投资仲裁透明度公约》)，并于2015年3月开放给各国签署，目前已经有16个国家签署。公约的主要目的就是将《贸法会透明度规则》适用到2014年4月1日之前缔结的条约，包括两种情况：投资者的母国和东道国均加入该公约且均未做出保留；东道国加入该公约未做出保留，且投资者同意适用。值得注意的是，符合以上条件之一的仲裁，即使不是依据《联合国贸法会仲裁规则》提起，也适用《贸法会透明度规则》。公约还规定，投资者不能援引最惠国待遇条款来主张《贸法会透明度规则》的适用或不适用。

3.依据IIAs发起的投资争端案件趋于上升

2015年投资者依据IIAs共发起了70件公开的投资者—国家争端解决(ISDS)仲裁案件，为历年之最。自1987年以来，80%以上的仲裁案件由发达国家的投资者发起。2015年发起仲裁案件最多的投资者主要来自英国、德国、卢森堡和荷兰。绝大多数投资仲裁是根据BITs发起的，其次是《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)和北美自由贸易协定(NAFTA)。被利用最多的BIT是阿根廷—美国BIT，从而也使阿根廷成为国际投资争端解决中心(ICSID)诉讼数量最多的国家。2015年外国投资者挑战最多的国家行为主要包括可再生能源的立法改革、直接征用、歧视性待遇、撤销或禁止许可等，也包括一些环境问题，如本土保护区、反腐败与税收甚至政府政策信息的可获得性问题。

4.国际投资协定处于改革进程

在传统国际投资政策面临严峻挑战和南北国家的国际投资地位发生显著变化的背景下，联合国贸发会从2010年就开始倡导以系统性和可持续发展为导向的投资政策改革，并于2012年发布了“可持续发展投资政策框架”(IPFSD)。IPFSD的主要创新表现在从“偏重保护外资权益”到“促进东道国可持续发展”,从“偏重保护外资”到“平衡当事双方权利义务”,保护外资和管制外资从“各行其道”到“一体化”三个方面。2015年联合国可持续发展峰会确定了可持续发展目标(SDG)，为世界的包容性和可持续发展确立了优先领域。根据《2014年世界投资报告》估计，要实现SDG，仅发展中国家每年就存在2.5万亿美元的投资缺口。为此，2015年联合国第三次发展筹资国际会议通过了《亚的斯亚贝巴行动议程》，在科技、基础设施、社会保障、卫生、微型及中小型企业、外国援助、税收、气候变化以及针对最贫困国家的一揽子援助措施方面均提出了创造投资的大胆金融改革措施，其中包括建立“技术促进机制”和“全球基础设施论坛”等，为资助SDG提供了全球性投资政策框架。同时，《2015年世界投资报告》还设计了包括六项指导原则、五个领域和四个层面政策行动选择的改革路线图。这一路线图得到了发达国家和发展中国家的普遍认同，各国在国家、双边、区域和多边层面上做出了很多努力。

在国家层面上，目前约有100个国家使用IPFSD对其现有的国际投资协定进行了审查，约60个国家据此设计了相关协定的具体条款。例如，巴西出台了重在投资促进和便利的新BIT范本，并用到了与安哥拉、智利、哥伦比亚、马拉维、墨西哥和莫桑比克等签订的合作与便利投资协定(CFIAs)中。加拿大则基于新出现的问题和仲裁裁决持续更新了国际投资协定政策，最主要的变化就是强化了管制权利并创建了新的投资法庭制度。埃及更新了BIT范本，力图平衡投资保护和国家管制权利，同时也包含了反贪、可持续发展、投资者责任以及改良后的ISDS机制等。印度也通过了一个新BIT范本，其中包括了投资者义务章节，要求投资者遵守东道国法律并自觉坚持国际公认的企业社会责任标准；另外，还包括了ISDS机制，规定在发起仲裁之前必须穷尽当地救济手段以及将争议提交仲裁的严格时间范围。印度尼西亚的BIT范本草案的特点也是试图在保留政策空间的同时，努力平衡国家管制权利和投资者权利。蒙古国于2016年1月成立了一个工作委员会来制定新的BIT范本，以将它的国际投资协定政策与国内法律和发展战略相对接，之后蒙古国将对之前与相关国家签订的BIT进行修订或重新谈判。南非也正在根据可持续发展和包容性增长目标重新制定投资政策，并出台了新的《投资促进和保护法》。美国在广泛听取来自国会、私人部门、商业协会、劳工和环保组织以及学术界的意见的基础上，对2004年BIT范本进行了重新修订，并出台了2012年BIT范本。

在双边层面上，最主要的改革行动就是谈判新的IIAs，大多数最新谈判的协定都包含了有利于可持续发展的条款。除了谈判新的协定，其他双边层次的改革努力还包括对现有IIAs的共同磋商或共同审查。但目前来看，对现有数量庞大的协定进行重新谈判、修订或解读的国家并不多。而这一点实际上是整合国际投资政策及规则中最为迫切的一项任务。

在区域层面上，IIA改革行动将有助于扩大现代IIA条款并整合现有的协定网络。在非洲，非洲联盟(AU)正致力于制定《泛非洲投资准则》，试图通过引入创新规定来实现非洲东道国和投资者之间的权利和义务的平衡；在非洲大陆自由贸易协定(CFTA)以及东部和南部非洲共同市场(COMESA)投资协定的第二阶段谈判中，也将引入现代的IIA元素；南部非洲发展共同体(SADC)也正在制定一个区域性的投资政策框架。在亚洲，东盟在2008—2014年间分别与印度、中国、韩国、澳大利亚和新西兰、日本签订了5个TIPs，其中也有改革导向的规定，例如基于经济发展水平差异、通过技术援助和能力建设给予东盟国家特殊与差别待遇，或通过特定、明确的各种活动来促进和便利投资等。在欧洲，欧洲委员会将很多政策注意力投向了投资保护的新方法上，尤其将重点放在了管制权利和设立永久性投资法庭上。这一新方法已经在欧盟—越南FTA和加拿大—欧盟综合经济贸易协议(CETA)中得以实施。TPP中的投资章节是以美国2012年BIT范本为基础而制定出来的，包含了很多改革导向的特征。例如，保证政府管制包括健康、安全和环境保护等公共利益的权利规定，防止滥用ISDS机制的保障措施等。目前，各种双边BITs与区域性协定并存的局面加剧了各种条约相互交织的“意大利面碗”效应，不利于形成条理清晰的国际投资政策体系。例如，欧盟—越南FTA就与欧盟成员国与越南之间的21个BITs相重叠，CETA则与欧盟成员国与加拿大之间的7个BITs相重叠，TPP与12个成员之间的39个双边或区域性IIAs相重叠。这种重叠带来了许多系统性的法律和政策问题。

在多边层面上，IIA改革是最具有挑战性的，尽管多边改革可以避免碎片化并使改革利益传递给所有利益攸关方。在《亚的斯亚贝巴行动议程》中，各国已经认识到，要实现SDG议程，就必须进行IIA的多边磋商，并授权联合国贸发会继续就投资协定举行相关会议和磋商。但毫无疑问，目前离建立统一的新一代投资规则体系还相差甚远。

三、中国与一带一路国家现有IIAs中存在的主要问题

目前，中国与不同国共签署了129项BITs，其中与一带一路沿线国家共签署57项BITs和2项TIPs，还未与中国签订任何IIA的一带一路沿线国家共有9个，分别为黑山、印度尼西亚、老挝、不丹、马尔代夫、伊拉克、东帝汶、尼泊尔和阿富汗。从内容上来看，目前有文本可循的BITs共37份，其中包括中国分别与新加坡和巴基斯坦签署的FTA中的投资相关条款。但是，由于中国—新加坡FTA中声明“中国—新加坡投资促进与保护条款完全依照中国—东盟投资协定(2009)执行”，故文本只过对36份BITs文本内容进行了梳理，借鉴美国2012年BIT范本，从中国对外直接投资角度，结合当前国际投资政策发展新趋势，总结了中国与一带一路相关国家签订的国际投资协定存在的主要问题。

(一)在投资促进方面过于笼统，导向作用不足

中国与相关国家签订的BITs中涉及投资促进的内容主要包括公平待遇、政策鼓励、工作便利和利润保障等。但几乎都是千篇一律的抽象性条款，即声明双方在资本的开放性流动方面达成一致性意见，允许对方国家资本以各种规定形式进入本国等，总体上仍缺乏对投资流动的导向作用。例如，企业注册成立跨国子公司时，应遵守哪些法律法规，受何级政府管辖，以及不同行业是否存在差异等问题，在中国签订的BITs中均没有涉及。

另外，结合双方产业优势实现共同繁荣是一带一路倡议的重要支点，但是中国目前签署的BITs没有任何一则具有行业趋向性的条款。一带一路倡议的核心是基础设施建设，设施的联通才能更好地带动商品、服务、文化和人员的交流，从而促进欧亚经济圈的形成，将各地区的资金、技术、市场、资源和中国的高制造力纳入统一体系当中。作为投资潜力较高的国家代表，俄罗斯、越南、波兰、巴基斯坦与中国签订的BITs中却均没有涉及针对基础设施中任何一个领域的投资促进条款。近年来，中国一直在增加对东南亚和南亚地区的电信领域投资，以及对中亚和欧洲的铁路建设投资，但是投资协定的更新明显没有跟上中国企业“走出去”的步伐，导致中国企业在进行对外直接投资时对东道国的相关政策和制度的先期了解缺乏透明渠道，徒增了各种搜寻成本。同时，作为能源消耗大国，中国在与俄罗斯、巴基斯坦这类能源储备大国签署的BITs中也没有任何关于能源领域的合作条款。中国企业在申请市场准入、选址设立加油站以及设计运输渠道时，应参考哪些制度条款，应与何级政府进行沟通，在目前的BITs中均未有提及。因此，需要尽快对原有BITs进行升级、补充和完善，以真正起到促进一带一路投资的作用。

(二)在投资保护方面明显滞后，不能满足新形势

BITs中涉及投资保护的内容主要包括政策保护、财产保护、损失补偿、争端解决四项内容，其中最主要的就是投资者与东道国投资争端解决机制。目前，中国与相关国家签订的BITs绝大部分都签署于20世纪90年代初期，根据其中生效期限的条款，一般生效时限为10年，且可无限延期。所以，随着越来越多的中国企业开展对外直接投资，目前大部分仍在生效的中国BITs都已过时，无法应对当今复杂的投资环境变化。

政局动荡、腐败以及法律制度不健全是很多发展中国家投资环境的现状，也是中国企业对外投资面临的主要风险。以中东为例，此地区的政治稳定性较低，在政府无力保证国家政策稳定性的情况下，就会致使外来投资企业利益受损，人身安全受到威胁。另外，当东道国法律制度不健全时，外来企业也同样会受到东道国当地政府或部门的干扰甚至罚没等行为，致使企业资产蒙受损失。中国现有BITs在东道国发生上述风险时对企业的保护已明显不力。

以投资争端解决机制为例，根据《解决国家与他国国民之间投资争端公约》(简称《华盛顿公约》)而成立的ICSID的仲裁机制因其非政治化解决争议方式而不断受到投资者的青睐。中国政府于1993 年向ICSID 交存批准加入书，在批准文件中，中国指出“仅考虑把由征收和国有化产生的有关补偿的争议提交ICSID 管辖”。所以长期以来，中国对国际投资仲裁持非常谨慎的态度，具体表现为，在早期签署的BITs中均为限制性同意仲裁条款，即要求投资者在仲裁之前需穷尽当地救济方式，可仲裁的争端范围仅限于征收的数额而非征收的责任本身。基于这一保守做法，中国政府在一段时间内确实极少成为ICSID 仲裁案件的被诉方，但这一做法的缺陷是阻碍了中国企业利用国际仲裁保护自身利益。1998 年之后,中国签订的BITs开始摆脱争端的限制性定义束缚，采取开放式允许“任何投资争端”被提交至ICSID的做法。但是，在中国与一带一路沿线国家签署的57项BITs中，有40多项都签署于1998年之前，其中包括哈萨克斯坦、老挝、泰国等主要投资对象国。因此，这些陈旧的BITs已经很难切实保护中国在当地的投资。以蒙古国为例，虽然其政局和经济发展较为稳定，但是其矿产政策的变化反复无常，在投资者开发矿产的过程中反复调整其相关法律政策，如临时将大型矿产列为国家控股的战略矿点等。这些政策变化使我国投资者蒙受巨大损失而不能得到补偿。这是因为，一方面，中国与蒙古国BIT中“损失补偿”提及的危机情况包括战争、武装冲突、革命、起义、动乱、暴动等将国家置于紧急状态的事件，而不包括由“变更法律或政策条款以保障本国利益”导致的风险，所以我国企业不能因法律或政策变更引起的损失直接向蒙古国提出国有化补偿；另一方面，中国与蒙古国签订的BIT于1993年生效，迄今也未重新修订，因此，中国投资者在穷尽当地救济方式之前很难提起国际仲裁。在这种情况下，投资者在东道国往往处于弱势，很难通过东道国的司法救济途径维护自己的权益。

(三)在政策新议题方面略显落后，时代感不足

现有BITs大多是在20世纪90年代到21世纪初缔结，属于斯皮尔斯所谓的第一代投资条约，缺乏“如何在保护和促进外国投资的原则与保护社会和环境的原则之间保持平衡”的制度设计。在“可持续发展”框架下设计具有包容性的投资制度是当今国际投资政策发展的新趋势。

在环境方面，主要涉及“环境保护”问题。一带一路倡议的目标之一“设施联通”需要大量高耗能的技术以及对自然资源的开采并带来生态环境的变化，如何通过投资协定，在保护投资者权利的同时，不破坏生态环境，保护自然资源也是中国面临的首要问题之一。目前从中国已经签署的BITs来看，仅在与新加坡和东盟签订的BITs中提到了环境保护的条款，但是仍较为笼统，并且缺乏监督机制。而从当前全球国际投资政策发展趋势来看，环境保护已经成为不可回避的问题，TPP和RCEP中都包含有环境条款。在美国BIT范本第十二章“投资与环境”中就明确规定：缔约国双方必须尊重且遵守各国的环境法和环境保护政策，以及双方参与的多边环境保护组织框架下的各项协定；不能以鼓励投资为目的来降低对环境保护的要求；根据本国的环境法和环境保护政策对违规投资者进行处罚。相信随着各大国际环保组织和各国政府环保部门的协作，在国际投资政策中的环境保护条款也将更加细化。

在社会管理方面，主要涉及劳工问题。随着国际投资条约和国际投资争端解决实践越来越多地涉及公共利益保护的内容，近年来世界上许多国家都在反思和修订国际投资条约政策。中国在缔约实践中，传统上是不将劳工和环境问题纳入BIT中的。近年来对投资与环境的规范有一定松动，但对投资与劳工的规范尚未有松动迹象，在缔约实践中对投资与劳工问题也没有清晰的认识和发展脉络。但是基于中国所倡导的“命运共同体”理念，一方面作为东道国，中国需要逐步推进劳工保护标准，实现人的可持续发展；另一方面作为投资者母国，中国不应该也不会复制西方国家过去甚至现代的发展模式，即以剥削、牺牲东道国劳工权利的代价来实现自己的繁荣和富足。因此，中国需要在BIT立法和缔约实践中对投资与劳工问题予以更多关注。尤其在一带一路沿线国家，中国越来越以投资者母国的形象出现，因此，更需要在投资利益保护和公共利益保护之间取得平衡。中国现有的129项BITs中仅有极个别BITs在序言中涉及健康问题，如2002年中国—特立尼达和多巴哥BITs序言中规定“同意在不放松对健康、安全和环保措施的普遍适用情况下实现这些目标”；又如2003年中国—圭亚那BIT序言中规定“同意上述目标的实现不影响普遍适用的健康、安全、环境措施”；2000年中国—文莱BITs在序言中也含有与劳工保护相关的措辞。但对劳工权利的保护范围没有明确的规定，也没有在BITs正文或议定书中明确规定权利义务，更没有如美国BIT范本那样纳入磋商程序。而且，据可循的文本对照来看，在序言中对投资与劳工问题进行规范更多是缔约相对国的缔约传统，而非中国的BIT缔约实践惯例。目前在劳工与投资问题上，中国一方面需要应对来自发达国家尤其是美国的压力，正在谈判中的中美BIT很可能涉及劳工保护条款，因为美国BIT缔约实践中纳入劳工问题已形成惯例，美国政府希望通过将劳工保护纳入BIT，进而强化中国在劳工法方面的国际义务。另一方面，作为投资者母国，中国在一带一路沿线以及其他地区的投资也需要关注海外劳工保护、维护当地劳工权益等问题。

(四)与相关国家进一步发展国际投资条约面临一定阻力

通常认为，缔结投资条约能够为跨国投资提供国际法层面的保护，从而可以促进外国投资，带动东道国经济发展。一带一路相关国家的实践也证明了这一点。域内缔结投资条约较积极的国家也是吸引外资较多、经济发展较好的国家，例如中国与印度等；而缔结投资协定最少的国家，如阿富汗，也恰恰是本区域内最不发达国家。近年来投资仲裁案不断增长，而发展中国家作为东道国则成为被起诉的主要对象，且多数败诉。有学者统计，截至2013年1月，中亚五国涉诉的全部38个被诉案件中，除了未决和保密案件外，2/3的案件是以东道国败诉而告终的。再加上一带一路沿线主要是发展中国家，而发展中国家本身的条约谈判能力就普遍不足，所以导致各国对签订投资条约变得更为谨慎。这一事实要求未来的缔约活动必须立足于各国发展特点，更具包容性，体现缔约双方的共同利益。

四、构建一带一路投资合作条约网络的政策建议

伴随着一带一路合作倡议的全面深化落实，中国企业越来越多地走进相关国家落地生根。作为投资母国，中国需要更好地承担起保护本国投资者的责任；同时，伴随经济崛起，中国的制度性话语权构建也日益提上日程，一带一路正是中国参与全球经济治理、构建经贸新规则和新秩序的主要试验场。另外，发展和完善投资条约网络也是域内国家发展经济的政策工具之一。因此，立足于各国发展特点和利益需求，继续发展完善与相关国家的投资条约网络成为推动一带一路投资合作的关键制度保障。在此，主要政策建议如下：

(一)更新中国BIT模版以构建“中国式”投资规则

中国唯一一份BIT模版发布于1994年，当时中国对外直接投资经验较少，而且投资战略以“引进来”为核心，因此，模版中的内容到今天来看已经严重滞后于形势发展，亟待升级。今天，中国作为世界第二大经济体，无论引进外资还是对外投资，都已经进入世界前列，中国对国际投资的态度和政策也必将对世界投资政策发展趋势带来深刻影响。尤其一带一路建设将为世界经济创造更多的市场和投资机遇，中国的BIT模板本身也能为世界投资规则的确立贡献中国智慧。因此，中国应尽快适时推出BIT新模版，以适应一带一路建设以及参与国际投资规则构建的需要；同时，也有利于打破BIT模板被发达国家垄断、发展中国家被动接受的局面。一方面，要根据联合国IPFSD对现有的BITs以及TIPs进行审查，并据此设计相关协定的具体条款和定义范围，使保护外资和管制外资从“各行其道”走向“一体化”，从而兼顾利用外资和对外投资的需要，在保护投资者利益和东道国利益之间实现真正的包容。另一方面，要积极主动纳入与投资相关的新议题(如环境、劳工、知识产权等)并确立“中国式”新规则。以劳工条款为例，美国2012年BIT范本中的内容就包括：强调缔约方在国际劳工组织中的各自承诺；扩大保护的劳工权利范围；强化保护力度；关注有效执行劳工法；强化磋商机制；鼓励公众参与等。这些规则对于广大发展中国家来说，显然很难一下子完全适用。所以，中国主导的BIT规则必须注重现阶段各国对劳工保护水平的差异性，强调具体劳工标准应由东道国国内法确定，坚决反对所谓的国际标准，以免劳工法被滥用。如此，至少可以与发展中国家通过条约形式对抗美国BIT在世界的推行和滥用，从而避免发展中国家的竞争优势被过早地剥夺。

(二)基于BIT新模板灵活提升现有BITs水平

由于不同国家比较优势不同，因此投资的重点领域也会不同。为了使签订的BIT更加有效、更具可操作性，在BIT模板基础上必须加上灵活性条款，以实现“一国一策”目标。美国签署BITs时的一些做法值得借鉴，即在不同BITs中附加行业区别化对待的相关条款，内容与合作目标领域密切相关，真正做到有的放矢。其主要做法就是在BITs最后附有双方的执行计划。以美国与卢旺达签署的BIT为例，在其附录1“美国计划”中就包含了四方面内容：明确政策鼓励类型，包括国民待遇、最惠国待遇，以及最低标准待遇；设定不同行业部门可能享受到的不同政策鼓励，其中，最低标准待遇常见于全行业(All Sectors)，国民待遇和最惠国待遇则分布于各个不同行业，例如原子能、矿业、空中运输、通信等，其中的对应关系主要受两国的优势产业影响，双方的执行计划中相同行业的政策鼓励有可能会有所不同；确定法律法规及执行主体，包括政府级别和法律级别，例如中央政府、州立政府或地区政府，国际法、国家法律法规或地区法律法规等，此项内容也与行业一一对应，例如原子能行业直接由中央政府管辖，遵守国际法，而矿业部门则由州立政府甚至是地区政府管辖，遵守相应州或某一地区的法律法规；对投资者的权利和责任的具体描述，例如，对于矿业行业，外来投资者不得私自修建天然气或石油管道以抢占天然气和石油的先行使用权等。虽然不是面面俱到，但重点行业导向非常明显：虽然与不同国家的附录中的计划涉及的产业不尽相同，但是均为双方优势禀赋部门，例如卢旺达的矿业，美国的原子能部门(技术领先)、通信、空运等。因此，中国也可以运用这种灵活性条款，将中国在一带一路建设中的重点投资领域(如基础设施、能源等)和对方的优势部门纳入与相关国家的BIT谈判中或以这一目标来重新修订原来的BITs，以形成互利共赢的新条约网络。

(三)在BIT网络基础上逐步实现投资条约的区域化

双边投资条约尽管具有利益需求明确、矛盾冲突易于协调、谈判机制简单、规范内容更契合两国国情等优点，但每次只与一个国家谈判，导致缔约成本高、对发展中国家的谈判能力要求也高(不像多个国家谈判能搭顺风车)等不足，更重要的是带来了“意大利面碗”效应。因此，伴随着区域性FTA的发展，投资条约的区域化也将是未来的发展趋势。目前，中国与韩国、日本签订了《关于促进、便利和保护投资的协定》，中国—东盟FTA中也涵盖了投资条款。未来，可以考虑以上海合作组织为依托，在丝绸之路经济带建立一个示范性的区域性投资合作条约，然后再逐步扩大合作的深度和广度。

(四)加强和完善对外投资的法律和信息服务体系

一方面，立法部门应加快建立适应新形势的法律法规体系，通过一整套系统完整的法律法规及政策安排来保障和促进对外直接投资，从而为中国确立BIT新模板提供相应的国内法依据。目前我国还没有一部完整的、与国际惯例接轨的境外企业投资法，对于境外投资主体、投资形式、审批程序、资金融通、技术转让、利益分配、企业管理、争议解决等问题还缺乏明晰的系统性规则。

另一方面，要努力构建一带一路投资的信息服务体系。可以尝试建立一带一路投资信息中心来收集、整理和发布各种投资政策信息，构建起以政府服务为基础、中介机构和大型企业充分参与的信息网络，使各地区和企业能在第一时间抓住一带一路沿线的投资商机，并获得相应的可行性研究服务，最终建成强大的一带一路投资信息库，为促进和保护我国对外直接提供关键信息帮助。

[本文受“中央高校基本科研业务费专项资金”重大项目“中国特色大国经济外交理论与实践”(3162014ZYKA03)和“‘一带一路’建设中的经济合作机制研究”(3162015ZYKA01)资助。]

(作者单位：外交学院国际经济学院;责任编辑：白宇)