浅析加强城市综合风险管理及对策

冯先灵

随着城市现代化的进展，城市所面临的风险不只是传统意义的自然灾害和人为灾害，而是当下的城市面临着综合风险。建立城市潜在风险监测控制机制、完善城市风险综合防范的各类措施是加强城市综合风险管理的安全对策。

一、城市需要风险管理

随着人口、资源与环境矛盾的日益加深和人类自身各种矛盾日趋复杂且更不确定，城市已进入一个高风险时代，应急管理成为社会关注的焦点和城市管理工作的重点之一。大力推动综合风险管理，从源头上减少和控制突发事件的发生，是防范现代风险于未然、提高政府应急管理能力的必由之路。

当今频繁出现的公共卫生危机，再加上自然灾害和恐怖袭击，就使风险管理成为一门学科、一种职业。如今，西方的很多城市、企业和商业机构，都设立了风险管理经理的职位。风险管理成为城市管理的一种常态，是确保城市生活正常运行的“基础建设”。

一座城市对突发性风险的反应能力，集中体现了一座城市的管理水平。城市的风险管理体系的建立，需要对城市有可能面临的重大风险进行评估，需要根据评估来有效地配置应对风险的资源。这个系统除了要防范危机，更在于危机发生后，能够在应对危机的同时，继续保持城市的正常、稳定的运行，最大限度地减少人员伤亡和经济损失。

二、城市风险的类型

城市风险的类型，可以根据不同的理由或视角有不同的划分。按照风险本身的特征和所影响的特性，城市风险划分为总体性风险；多体性风险；单一性风险。依据城市风险存在的本体性和衍生的特征，城市风险划分为城市本体性风险，城市衍生性风险和城市人为性风险三类。

（一）总体性城市风险、多体性城市风险和单体性城市风险

总体性风险包括这样几层意义：风险承受者的总体性，比如SARS风险尽管也有一定易感人群和易感职业，但是总体说来，只要这个城市有这种风险，那么城市中所有的人不管是领导还是群众不管是富有人家还是贫苦家庭都要承受这种风险。当然风险承受者不仅是城市市民，实质上是指整个城市包括城市人口、城市财富、城市精神、城市形象、城市设施等。

多体性风险，是城市在界于单体性风险和总体性风险之间的一种类型的风险。这种风险主要表现在影响人群的多面性、影响过程的多向性和造成后果的多样性。多体性风险在影响的人群方面，它不是影响某一行业或某一职业的人群，而是影响多个人群，也就是说不是所有的人都受这种风险影响，比如股灾只对股民和与股民相关人群产生影响，比如城市地面沉陷可能只影响到地面上的建筑、人群以及交通、供水等相关部门与人群。

单体性风险，指城市在发展过程中所面临的一种特定性风险，这种风险影响范围较小、影响程度不大、连发性和风险累积行较弱的一类风险，比如城市火灾、城市特定区域地面下陷等灾害风险。

（二）城市本体性风险、衍生性城市风险和城市人造风险

城市本体性风险界定为城市区位所根殖性的风险。比如城市水灾，是城市中比较严重的灾害之一，原因主要在于我国多数城市沿江河湖海分布，许多城市的地平高程均位于江河洪水位以下，又加上城市的设防又多未达到防洪标准，所以城市水灾问题十分严重。再比如地震灾害，也是城市的重要灾种。在我国的城市灾害中像地质灾害、风灾、环境灾害、事故、疫病灾害等都与城市的区位有很大的关系，也就是说城市本身的存在是同根殖于城市生存的风险包括灾害是密切相关的。这类风险统称为城市的本体性风险。

衍生性风险，这类风险不是根殖于城市区位的风险，而是在城市区位的基础上由于人类行动不当所衍生或引发的风险。比如城市建筑密度、城市开阔空间、城市人口结构、城市安全意识、城市风险防御机制等不适合城市安全运行而衍生和扩大的风险。比如合理的城市规划与建设是防灾与减灾工作的基础，这项工作存在任何疏漏都可能成为新的城市灾害之源。随着经济和城市的发展，摩天高楼的建造与空调设备的普遍应用，增加了某些疾病的传播机会。

人为性风险，又可以称之为城市人造风险。城市人造风险的范围是十分广泛的，比如：火灾、交通事故、工伤事故、燃气中毒、环境公害、食品安全、极端犯罪、疫病、股灾、恐怖活动等都是集中发生在城市的人造灾害。

三、完善城市风险综合防范的各类措施

对于城市可能到来的风险，应当采取适当措施使其避免、转化或者消除，对于已经到来的风险，应进行风险的减缓、分散或转移。当然更多的时候城市风险应采取综合性的措施，进行处理与应对。

（一）城市风险的避免

避免风险是城市风险管理的追求，因为城市系统是人工营造的系统，人口、财富、文化的积聚使得受灾体的价值难以估量，灾害发生的损失将是巨大的。其系统的人为性，在很大程度上影响了系统的稳健性，有时候风险将变得难以避免，这就需要其他措施的配合。

（二）城市风险的减缓

降低风险事件出现的可能性，或者延缓风险到来的时间，以便赢得更多的主动，或者在风险真正来临的时候，减缓风险对整个系统的冲击。这可以通过强化硬件设施，以提高各个系统的安全系数，也可以为相关项目的开展和运行投保，提高未来风险的保障能力，同时聘请有丰富经验的项目管理人进行周密的策划和管理等都可以起到减缓风险到来的作用。

（三）城市风险的分散

将风险在承担主体、客体、时间上进行分散，防止过于集中给系统带来毁灭性的冲击。比如，将有些活动通过招标、公私合作的方式进行，让政府、个人、企业共同分享利益和分担风险。通过各种机制，将城市人流向公共汽车、地铁、出租车等公共交通上分流，减少人流聚集可能带来的风险。

（四）城市风险的转移

把部分风险转移到意外的机构或投资实体上去。比如，通过向保险公司投保、巨灾保险、再保险、风险基金等一些常用方法。当然，这种风险转移也可以通过非商业化的方式运作，比如城市洪水向分洪区的排泄、城市爆炸物向荒山中的转移等。但是，这种分散应当是在权衡损失和受益的基础上，并且以维护最终被损害人的基本权益，对其损失予以充分补偿的前提下进行的。