权力清单制度认识的误区与纠正——兼议权力清单制度建设的几点思路

陶俊生，李明华

(浙江农林大学法政学院，浙江临安　311300)

权力清单制度认识的误区与纠正

——兼议权力清单制度建设的几点思路

陶俊生，李明华

(浙江农林大学法政学院，浙江临安311300)

内容摘要：权力清单制度作为法治政府建设的一项制度创新，对于确保行政机关依法认真履行职责具有积极意义。由于权力清单制度尚处于起步探索阶段，实践中对权力清单制度的认识存在一定的误区，认为行政机关作为清单编制主体可以自行确定清单内容，将依法行政简单化为依清单行政及将权力清单与责任清单混为一谈等。在理清这些认识偏差的基础上，可以通过探索统一的清单编制标准，加强责任清单建设，探索对清单的审查监督机制和动态调整机制，来推动权力清单制度建设。

关键词：权力清单制度；认识误区；责任清单；审查监督机制

政府职责法定化和公开化是法治型政府建设的内在要求，权力清单制度作为法治政府建设的制度尝试，对于推动行政权的规范透明运行和增强对行政权的监督具有积极作用，在大力推行权力清单制度之前，需要先理清对权力清单认识上的偏差，以正本清源，在此基础上再有针对性地提出完善权力清单制度的对策，方能更有效地促进这一制度的运行。

一、权力清单制度的推行

十八届三中全会公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在论述科学有效的权力制约机制时，使用了“权力清单”一词，强调要依法对行政权进行监督与制约。虽然在此之前已经有地方政府在开展权力清单制度的试点，《决定》首次从中央决策的层面推出权力清单制度，将已有的试点经验扩展为对行政机关的普遍性要求，并予以制度化，这对于推进行政体制改革无疑具有重要意义。但是对绝大部分的社会公众来说，权力清单制度尚属新鲜的事物，对于权力清单的涵义，并无规范性文件给予明确界定。一般认为权力清单制度就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，承诺按照清单行使职权，主动接受社会监督。[1]

权力清单实际上指明了行政权力所涉及的领域和范围，既表明了政府可以做的事情，也划定了行政权的边界在权力清单范围内的，政府应该做且必须做，而在此范围之外的，政府则不能做。[2]《决定》通过以后，各地纷纷制定自己的权力清单，公开行政权的内容和运行流程，这种尝试对于扭转长期以来我国行政权过于庞大且不够透明、权力边界不清晰和老百姓办事难的状况有重要的积极意义。通过厘清行政机关的职权和责任，有助于将权力关进笼子，消除权力寻租和暗箱操作，从而促使政府认真依法履行职责，实现行政权运行的公开化和法制化，进而推动法治政府建设。

二、有关权力清单的认识误区

目前，由于权力清单制度建设尚处于起步阶段，学术界和实践层面对于权力清单制度至少存在以下认识误区：

(一)“权力清单”由政府制定，所以政府能够自行确定清单的内容

宪法规定，行政机关是同级权力机关的执行机关，其所拥有的职权来自于宪法和法律的明确规定，更进一步来说，政府的权力来自于人民，人民通过代议制机构制定宪法和法律，再由宪法和法律将相应的执行权力授予政府，形成行政权。目前在各地的权力清单推行中，都是由政府确定清单的内容，这就会让人产生质疑：政府会不会通过对清单的内容有选择性地取舍呢？

笔者认为，这种质疑实质上是由于对权力清单性质的把握不清造成的，权力清单性质上属于政府应当向公众公开的一类政府信息，其基本作用在于实现行政权的公开透明。换句话说，行政机关的职权并非来源于权力清单，而是来源于宪法法律的授予，其行使职权的依据是法律法规，而非权力清单。理想状态下，行政机关只要依法行使职权，行政权力的行使就应该是不存在问题的，是否存在权力清单，是否公开权力事项及其运行流程，并不会改变行政权的行使。但在现实中，由于行政活动具有广泛性和综合性等特点，加上法律规范具有抽象性和一定的滞后性，行政机关有时很难对自己的职权界限做到完全把握，这就可能使得公权力的依法规范行使遇到困难，为行政机关滥用权力、超越职权或行政不作为提供了操作空间。

政府通过编制权力清单将自身的职权予以梳理并公布，目的在于实现行政权的公开透明，方便社会公众监督。这种行为只是对已有权力及权力范围的再确认，不涉及权力的创设，更不能对自身的责任事项予以缩减，否则就是违法的。因此，权力清单的编制主体虽然是行政机关，但清单的内容必须源于法律的明确规定，不能超越法律或与法律的精神相背离。即使行政机关在编制清单时对自身职责进行有选择的取舍，未将某些职权列入清单，但只要这些职权在法律上有明确的依据，行政机关就必须行使，不得推脱。

(二)将依法行政简单等同于依权力清单行政

由于我国的行政法律规范纷繁复杂，加之法律的抽象性和不同级别行政机关能力和职权的差异性，行政机关有时很难对自己的行政职权范围做到准确把握，相比之下权力清单更加明晰具体，便于操作。另外我国行政机关在工作中存在一定的形式化问题，在对政策法规的执行时易缺乏深层次的思考，这就使得在行政活动中将依法行政简单形式化为依清单行政的情况的发生。

依法行政作为现代民主政治与法制发展的必然结果，内在地涵盖了职权法定原则。职权法定要求行政主体及职权的创设、职权范围和行政活动的程序等事项均必须源于法律的明确规定，对行政机关而言，法无明文规定即禁止。结合职权法定的内涵来看依清单行政，权力清单制度的一个基本要求是，清单之外无权力，不在清单内的权力均不得行使。简而言之，即依清单行政。[3]从本质上看，权力清单是对法律规范的内容的形式转化，是对法定职权的一种反映，目的在于使依法行政更具体化，便于操作落实。依清单行政只是推动依法行政的一种实施手段，这种落实手段本身也必须符合法律的规定。另外，权力清单虽然能够对每一个行政机关的职权予以厘清，但它无法解决不同行政机关之间的职权交叉问题，而法律对这一问题却有相应的化解之道，这也是权力清单所不能替代的。因此，不能将依法行政简单化为依清单行政，否则就与依法行政的丰富内涵相背离。

(三)将权力清单和责任清单混为一谈

职权和职责如同硬币的两面，有权必有责。权力清单和责任清单作为转变政府职能、建设法治政府的重要举措，二者相互配套、相互制约，共同构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效”的政府治理体系。[4]正是由于权力清单和责任清单是有机统一的，在实践中，就有观点将权力清单与责任清单混为一谈，认为权力清单即责任清单。

权力清单和责任清单虽然相互依存，密不可分，但二者在内涵、主旨和功能等方面都有差异：一是内涵不同。权力清单以清单的形式详细列举行政机关的职权及权力行使的流程，并向社会公开，通过明确政府的权力边界使行政机关知道该做什么，不该做什么；而责任清单则是对行政机关的职责及职责边界的确认，若行政机关在行政活动中违反规定，就应当承担相应的责任。二是主旨不同。权力清单制度的主旨在于“法无授权即禁止”，通过列明权力事项来促使行政权行使的公开透明性和增强对行政权的监督；而职责清单的主旨在于“法定责任必须为”，从明确和强化责任的维度对行政机关的法定责任予以列明，以增强行政机关在行政活动中的责任感，防止行政机关不作为。三是功能不同。权力清单制度通过对权力事项列明并公布，来规范行政权的行使和强化对行政权的监督，进而达到“把权力关在笼子里”的目的；责任清单通过对责任事项的明确，以方便社会公众的监督，进而促使责任主体依法认真履行职责，保障权力清单的有效运行。因此，不能将二者简单混为一谈。

三、规范行政权、完善权力清单制度的基本思路

规范公权力的运行，推动依法行政，是构建法治型政府的重要内容。权力清单制度作为行政体制改革的制度尝试，对于推动行政权的依法规范行使具有十分积极的意义，在理清对权力清单认识偏差的基础上再有针对性地提出完善权力清单制度的对策，具体来说，可以从以下几个方面着手：

(一)设置标准化的清单编制程序

程序法定是依法行政的内在要求，也是保障权力清单具有合法性的前提。从目前各地编制权力清单的过程来看，大多数地方政府都是从各个部门抽调一部分工作人员，然后由他们集中负责梳理汇总行政机关的权力清单，并没有专门组织精通法律的专业人员负责行政权力清理的工作，政府权力清单的制定程序没有统一的标准。[5]标准的不统一容易导致行政机关在制定清单时有目的性地对法定职权进行取舍，这显然与国家推行权力清单制度的初衷相背离。设置标准化的清单编制模式是保障权力清单的合法性，完善权力清单制度的一个重要举措。由于编制权力清单的各级行政机关的职权和能力有差异，编制程序也应该体现差异性，可以根据行政机关的不同层级分别确定不同的编制程序，形成多层级差异化的编制程序。笔者认为，在权力清单编制的启动程序方面，可以由地方行政机关启动，也可以由同级人大常委会决定启动。在权力清单的批准程序方面，地方各级人大常委会作为本级权力机关的常设机构，有权对同级行政机关编制的权力清单进行审查，对于违反法律规定的清单予以撤销或退回，并视情况由相关机关承担一定的行政责任。

(二)强化对权力清单的审查和监督

自然正义原则要求“任何人不可以做自己的法官”。[6]目前各级行政机关既是权力清单的编制主体，又是主要执行主体，这在实践中容易导致的问题是，行政机关在编制清单内容时采取选择性策略，将一些有法律上的依据但不符合部门利益的内容排除或遗漏于清单之外。因此，在强调行政机关要编制清单“晒”权之前，更需要加强对清单编制程序及清单内容的监督，这样才能保证“晒”出的清单真正符合法律的精神。

根据宪法和法律的规定，各级人民代表大会是本级权力机关，具有法律监督权，笔者认为，在清单公布之前，行政机关应将清单提交本级权力机关的常设机构——人大常委会，由人大常委会对权力清单进行体制内的备案审查，做到事前预防，确保清单的内容有据可依。对于清单的实施过程，各级人大及其常委会也应强化监督，确保违背法律精神的清单能及时得到纠正。在强调对权力清单进行体制内的审查监督的同时，也要加强社会监督，通过公开清单增强行政活动的公开透明性，引导社会公众政治参与的积极性，通过更多的社会力量遏制违规用权和暗箱操作等现象，确保行政机关行使职权的规范性和公开性。

(三)建立权力清单的动态调整机制

推行权力清单制度，是一项长期的工作。具有中国特色的社会主义法律体系虽然已初步建立，但仍需不断完善，权力清单作为对法律规范内容的一种形式转化，也需要随法律规范的完善而作相应的调整。瞬息万变的现代社会生活，也要求依据法律所制定的权力清单与时俱进，同时权力清单运行中暴露的问题也使得行政机关应当对清单作相应的调整，这就需要建立权力清单的动态调整机制。笔者认为，在权力清单的调整事由方面，清单的调整必须有正当的依据，具体至少应当包括：第一，法律规范的变动导致行政机关的职权发生变化时，应对权力清单做相应的变动以适应新法的要求。第二，转变政府职能、促进依法行政的新政策出台时，应在不违反法律规范的前提下，对权力清单作一些与时俱进的调整。第三，权力清单的内容存在纰漏或瑕疵，影响清单的运行效果时，若能通过调整清单予以消除的，相关机关应及时修正。在调整权力清单的程序方面，应当同修改法律一样，建立清单调整的提出、审议、公布的法定程序，以减少随意性，确保权力清单调整程序的科学化、规范化与制度化。

(四)在建立权力清单的同时建立责任清单

依法行政作为现代民主与法治发展的必然选择，内在地包含了责任行政。责任行政要求行政机关行使管理社会公共事务的职权必须符合法律的规定，违法或不当行使职权要承担相应的法律责任。作为阳光政府和法治型政府建设的制度创新，权力清单制度通过以清单的形式将行政权的内容及运行流程向社会公布，力求最大限度地减少权力寻租和暗箱操作等现象，实现行政权在阳光下运行，进而达到规范行政权的行使和强化对行政权监督的目的。

这种制度设计，对于推动依法行政无疑有重要作用。但是,如果行政权本身就缺乏制约和监督,即便编制再明晰的权力清单,也无法根治行政不作为或乱作为等现象。因此,在全面推进权力清单制度的同时,也必须配合其它机制的创新与完善,构建一个系统化和高效率的公权力监管体系,以推动行政体制的改革,其中最重要的环节就是追责机制建设，这就对责任清单制度提出了要求，责任清单强调法定责任必须为，只有明确了行政机关的法律责任，才能更有效地推动社会公众对行政权的监督，倒逼行政机关依法认真行使职权，进而保障权力清单制度的有效运行。根据权力清单编制相对应的责任清单，使每项职权都有明确的责任条款，确保权责一致。

四、结语

权力清单制度作为国家治理体系和治理能力现代化的一项制度创新，在起步阶段存在一些认识上的偏差不足为奇，通过分析和研究理清这些认识偏差对于推动这一制度的运行具有十分积极的意义和作用。为了使权力清单制度能更有效地运行，接下来应逐步完善权力清单制度的法律保障体系，强化事中事后监管，优化权力运行流程机制，并通过权力清单制度建设带动其他机制的改革，以推动行政机关依法行政，促进法治政府的实现。

参考文献：

[1]程文浩.权力清单制度将权力关入透明的制度之笼[N].光明日报,2014—01—17.

[2]申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界,2015,(1):126—134.

[3]顾曈曈.权力清单制度冷思考[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/2014/0922/321323.shtml. 2016—03—1.

[4]任学婧,费蓬煜.推行行政权力清单和责任清单制度研究——以河北省为例[J].人民论坛,2016,(02):53—55.

[5]于琳琳.地方政府权力清单的多维度诠释[J].重庆社会科学,2015,(11):44—49.

[6]汪国华.中国行政法(总论)[M]. 武汉:武汉大学出版社,2012:84.

On the Misunderstanding of the Power List System and its Rectification

TAO Jun—sheng， LI Ming—hua

Abstract:As an innovation of the construction of a law—based government, power list system plays a positive role in ensuring the administrative organizations to perform duties according to law. Since power list system is still at the initial stage of exploration, there are several misunderstandings that list of administrative bodies, as subjects of inventories, can determine their own contents, and administrative simplification in accordance with law to list, plus, administrative confused list and a list of powers and responsibilities, and so on. On the basis of, clearing the cognitive deviation, we can explore a unified list of inventory preparation standards, strengthening accountability building, and explore the review oversight mechanism for listing and dynamic adjustment mechanism, to improving the listing system.

Key words:power list system；misunderstanding；responsibility list；examination and supervision mechanism

收稿日期：2016—03—20

作者简介：陶俊生(1990-)，男，浙江农林大学硕士研究生;

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1009—5152(2016)01—0033—04

李明华(1962-)，男，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心主任，法政学院教授。