基于“小官巨贪”现象基层公务员廉政制度建设研究

刘昕裕，秦 闯

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030)



基于“小官巨贪”现象基层公务员廉政制度建设研究

刘昕裕，秦 闯

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030)

目前，在国家不断加强反腐力度的背景下，基层乡镇公务员廉政建设不可忽视，特别是个别乡镇“小官巨贪”的现象亟待解决。在新农村建设过程中，国家对农村补贴力度不断加大，乡镇公务员作为国家公务员的基层工作者，直接接触广大人民群众，具有较为灵活的自由裁量权。近年来,“小官巨贪”现象经常出现,涉及人数较以往增多，涉案数额巨大，危害严重。故本文以基层公务员“小官巨贪”现象作为切入点，以基层公务员廉政制度建设作为研究对象，分析“小官巨贪”现象的特点以及存在的原因，从制度建设的角度提出相关治理措施。

“小官巨贪”；基层公务员；廉政；制度化建设

公务员腐败问题一直是社会的热点，也是国家治理的重点之一。在中国梦的实现过程中，公务员腐败特别是基层公务员腐败现象层出不穷，影响恶劣，严重损害政府形象，削弱政府公信力。“小官巨贪”指的是犯罪人员职务、级别不高，大多特指基层科级以下干部，涉案金额达50万元以上的案件。治理“小官巨贪”现象，关系到反腐是否有效，是否得到真正巩固。[1]根据镇江市检察机关数据统计，2012年至2015年“小官巨贪”案件呈现明显的上升趋势。2015年，“小官巨贪”案件达到17件，涉案人数达23人。

一、“小官巨贪”案件特点分析

(一) 基层党政干部所占人员比重大

伴随着国家对基层地区扶持力度的提升，在基层党政干部落实国家方针政策的过程中，通过基层党政干部的资金流较大，容易滋生腐败。基层党政干部作为基层政府核心成员，掌握重要审批权利，在审批的过程中无法权衡利益得失，迷失自我。基层党政干部官员的这种以自我利益最大化的行为钻的就是制度的漏洞，利用制度所存在的漏洞来追求个人利益的最大化，而官员追求利益最大化是以损害广大人民群众的利益为代价。[2]

(二)涉案人员抱团式“群蛀”现象严重

在“小官巨贪”案件中，涉案人员往往不只一人，呈现出抱团式群体现象。基层党政干部在利益链条的刺激下，相互勾结，利益均沾，极其容易迷失自我。而在基层政府决策过程中，单凭某一个党政干部无法达到某种不正当目的，便需要“联合”其他党政干部的暗箱操作，互相勾结，这就为形成抱团式受贿、为“群蛀”现象埋下了隐患。

(三)贪腐手段趋于隐蔽化

“小官巨贪”案件的发生大多经过相当时间的精心谋划，涉案人员利用广大基层民众对国家政策不清晰、信息不对称的劣势，利用政策漏洞为个人谋取私利。涉案人员大多采用“对上虚报，对下隐瞒”的方式，以权谋私。由于广大基层民众对国家政策的认知不充分，无法合理维护个人利益。而对涉案人员审查过程中，从表面上很难发现其中所存在的漏洞。同时，部分涉案人员在取得赃款的时候，便通过各种隐蔽手段掩饰受贿，销毁物证，这就给未来的追讨留下了隐患。

(四)政府关键部门、民生领域为重灾区

“小官巨贪”现象大多数发生在基层政府官员之中，基层工作人员损害的是老百姓切身利益，蚕食群众的获得感，削弱群众对基层政府的信服力以及公信力。在不同的政府部门中，个别关键部门，如涉及的民政部门资金流量充足，很容易滋生腐败，成为“小官巨贪”重灾区。关键部门的政府官员通常掌握资金管理、项目审批等实权，特别是在新农村建设过程中涉及到房屋拆迁、财政补贴等环节，为政府官员提供了滋生腐败的土壤。

二、“小官巨贪”案件的原因分析

(一)资源分配权力过于集中

基层政府官员对各种资源分配的权力过于集中是导致“小官巨贪”的主要原因之一。权力的绝对化必然会导致腐败的滋生。资源分配权力过度集中于官员个人，容易造成官员个人武断，政府官员通过欺上瞒下等手段为个人谋取私利，这也正是为何小官能够巨贪的缘由所在。从这个角度来看，之所以基层政府官员的贪腐能力不亚于高级别政府官员，关键在于对资源分配的权力是否集中到个别政府官员手里。

(二)价值观念错位，法治观念落后

基层公务人员不仅要有很强的工作能力、业务能力，还要塑造正确的价值观特别是金钱观。能否正确的看待金钱，正确对待名利得失对于基层公务人员来说十分关键。[3]在“小官巨贪”案件中，基层公务人员无法予以自己正确的定位，大多数公务人员工作能力、业务能力较强，但没有正确的金钱观，无法正确平衡个人利益与群众利益之间的关系，甚至为个人的利益不惜牺牲广大人民群众的集体利益。同时，涉案人员法治观念落后，习惯于潜规则办事。在社会改革逐步深入的过程中，面对基层政府治理错综复杂的关系，个别基层官员忘记人民群众赋予他的责任与义务，希望通过所谓的“江湖规则”办事，将法治抛开脑后。正是基层政府公务人员的这种观念错位、法治意识淡薄，极易导致权力乱用寻租、滋生贪腐的现象。

(三)监督制度不完善，监管存在漏洞

目前，之所以“小官巨贪”的现象频繁出现，关键在于监督制度存在缺陷，相关部门的监管不到位，存在一定的漏洞。一套完善的监督制度能够在很大程度上降低腐败的滋生。华中科技大学吕德文副教授指出：“基层政府官员能够大贪的原因就在于，面对基层政府错综复杂的行政管理工作，充斥着浓厚的人情社会，制度监管无法覆盖整个基层政府所涵的各项工作，这就导致基层官员不惜钻制度漏洞，政策实施过程中的固有缺陷，牺牲群众利益，为个人谋私利。[4]复旦大学朱春奎教授也指出了制度建设的重要性，在朱春奎教授看来，官员的贪腐与级别关系不大，关键取决于能否有一个强有力的监督和约束制度，政府官员手中的权力能不能得到很好的规范，能否做到为民所用。因而，监督制度的不断完善会在很大程度上遏制“小官巨贪”的现象出现。[5]

三、基层公务员廉政制度建设对策分析

制度建设具有稳定性、全局性、前瞻性。从目前来看，近些年我国也出台了相关法律法规以治理基层公务员贪腐现象，加强基层政府公信力建设，但以往的廉政制度往往解决的是当时或者已经存在的贪腐问题，具有针对性，不具有前瞻性。[6]而贪腐问题以及其他的社会问题是无法预测的，廉政制度则带有一定的滞后性，现实的情况使得廉政制度建设必须要与时俱进。[6]积极推进基层公务员廉政制度建设，推动制度创新，与时俱进，有利于化解社会矛盾，减少基层公务员的贪腐问题，是实现与发展中国梦的重要举措，为实现中国梦提供制度保障。在基层公务员廉政制度建设过程中，也要兼容内外，吸收借鉴国外发达国家的治理经验，引入先进治理措施。如美国早在1989年颁布申报财产真实情况法，目的是对公务员系统内部人员的财产进行申报，包括官员财产申报的对象、范围等内容都作出相应规定。[7]

(一)积极推动落实现行公务员廉政制度

我国现有的公务员廉政制度主要包括官员财产申报制度、录用制度、考核制度、处分制度等。在公务员财产申报制度方面，要积极推进落实，明确官员个人在财产申报过程中要注意到的对象、范围、时间、手续等，避免个别官员蒙蔽过关，数据不实的现象。在公务员录用制度方面，要严格按照《公务员法》关于公务员考录办法，在公务员录用过程中严格把关，同时要明确从事录用工作的人员的职责与分工，建立健全公务员回避制度，以防在公务员录用过程中滋生腐败现象。在考核制度方面，要严格落实对基层政府官员的考核制度，提升官员自我廉洁自律，全面考核政府官员德、能、勤、绩、廉方面。在处分制度方面，要对贪腐党政干部予以降职、降薪、罚款、开除公职等处罚。[8]

(二)建立合理的权力分配制度

资源分配过于集中于个别党政干部极易导致“小官巨贪”的现象发生。资源分配过于集中使得政府官员能够游离于制度监管的空地，造成权力垄断和行政垄断。权力的过度集中必然滋生绝对的腐败。因而，要完善权力配置制度，搭建合理的权力配置新格局，避免一人专权，一人独权的情况。在现阶段，市场在资源配置过程中起到关键性作用，而基层政府不仅仅涉及国家重大部署、关键领域以外，还介入一些本应依靠市场来进行资源配置的其他领域，政府官员凭借权力容易滋生腐败。总之，将政府权力控制在合理的范围内，合理配置，官员之间互相制衡，避免权力过度集中是抑制公务员腐败的有效途径之一。

(三)加强监督制度建设

加强基层公务员监督制度建设力度，推进监督制度落到实处，采用防治结合，完善监督体系建设，确保权力在阳光下运行。[9]“小官巨贪”现象的出现在很大程度上是监督制度的缺陷造成的后果，因而必须加强监督制度的创新，完善现有的监督制度，确保多方面监督有效落实。建立监督制度,是加强基层公务员廉政建设，确保基层党政干部科学决策、正确决策、准确用人，在最大限度上遏制基层腐败的滋生。 首先，要确保公务员监督制度具有前瞻性、全面性、准确性，加强党内监督、维护人大监督的关键核心地位，强化基层政府内部监督，辅以政协监督、群众监督，提升监督的力度与水平。其次，要落实信息公开制度，细化信息公开内容，确保权力在阳光下运行。最后，要鼓励广大人民群众行使监督权，建立群众监督长效机制，维护群众的监督权。

改革开放以来，不管是理论上还是实践上，我国公务员廉政制度都取得了进步。但我们也要看到，我国目前正处于改革的关键期、攻坚期，政府职能的转型阶段，只有依靠廉政清洁的基层党政干部才能保证少走弯路，才能维护政府在广大人民群众心中的公信力和信服力。[10]“小官巨贪”现象的出现，是社会化进程中无法逃避的问题，在处理此类社会问题的过程中，首先要有完善的制度保障作为支撑，只有将权力装进制度的笼子里，实现均衡，才能最大程度上遏制“小官巨贪”现象。

[1] 杨函松. 论我国地方政府的廉政文化建设的对策[J]. 世纪桥,2015,(4).

[2] 秦馨. 论腐败制度化倾向的防治途径和方法——以廉政文化建设为视角[J]. 湖北社会科学,2011,(8).

[3] 唐丽娜. 我国基层公务员“亚腐败”问题及其防治对策[D]. 上海：上海交通大学,2010.

[4] 吕德文.“小官贪腐”发生机制探究[J]. 决策探索(下半月) ,2014,(12).

[5]朱春奎.治理庸官从完善制度开始 [J].检查风云,2016,(3).

[6] 杜治洲,刘树彪. 从县委书记腐败案看反腐制度建设[J]. 安徽师范大学学报(人文社会科学版)，2010,(2).

[7] 何增科 .建构现代国家廉政制度体系——有效惩治和预防腐败的体制机制问题研究[J].马克思主义与现实, 2009,(3) .

[8] 戚睿.论国家廉政制度体系建设[J] .长春大学学报,2010,(11) .

[9] [美]约翰·肯尼思·加尔布雷斯.权力分析[M].陶远华,苏世军，译.北京:商务印书馆,1988. 183.

[10] [美] 塞缪尔·亨廷顿.变革中的政治秩序[M].李盛平，译.北京:华夏出版社, 1988.59.

2016-08-26

2013年安徽省教育厅人文社科重点项目“新农村建设中乡镇公务员行政道德示范及其治理研究：以合芜蚌部分乡镇为例”(SK2013A008)； 国家社会科学基金项目“新生代农民利益表达研究”(12CZZ015)

2095-4654(2016)11-0029-03

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