健全我国金融消费者权益保护立法的思考

王泉清

(吉林财经大学 法学院，吉林 长春 130117)



健全我国金融消费者权益保护立法的思考

王泉清

(吉林财经大学 法学院，吉林 长春 130117)

近年来，我国不断加快金融改革步伐，取得一定成效，但在金融市场监管及金融消费者权益保护方面，特别是其相关法律建构方面更是有着诸多缺陷。文章立足于我国金融消费者权益保护法律工作进行研究，旨在为我国金融消费者权益保护法的设立提供一些建议和意见。

金融；消费者权益；保护立法

一、我国现阶段金融消费者保护存在的法律问题

我国现阶段金融消费者权益保护工作中存在许多问题、其中又可划分为监管问题、金融机构规范问题以及对金融消费者的保护途径问题等诸多大的方面。

(一)金融消费者保护法律中出现的问题

我国第一部《消费者权益保护法》于1993年10月31日八届全国人大常委会第4次会议通过，并自1994年1月1日起施行。经过二十多年的发展，我国消费者权益保护工作取得很大的成就并日趋成熟，但是在金融消费者权益保护法领域，我国缺乏相应的法律规范，对金融消费者的法律保护依旧比较薄弱，存在诸多问题。

1.金融消费者权益保护法律分散。我国现阶段金融消费者权益保护法律工作所面临的最主要问题就是没有统一的法律进行规制，金融消费者权益保护相关法律较为分散。我国对于金融消费者权益保护的相关规定在《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国反洗钱法》等法律法规以及与之配套的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等规章制度中均有直接的体现。但是这些法律法规及规章制度的覆盖并不全面，甚至有很多漏洞。

2.金融消费者权益自我保护途径欠缺。在有关金融消费者权益保护的案件中，银行、保险公以及其他金融企业长期处于优势地位，而金融消费者权益受到侵害的客户缺乏合理的自我保护以及申诉途径。首先，个人金融信息遭到泄露的客户或者怀疑个人金融信息遭到泄露的客户，在没有遭受直接经济损失的前提下，无法通过现有的法律手段防止自己的金融财产蒙受损失。其次，由于金融消费者和金融企业存在的巨大的信息不对称问题以及金融产品特别是金融衍生产品中存在的“金融商品销售者即为金融商品规则制定者”问题，导致绝大多数的金融消费者在遇到合法权益受到侵害时，难以取得对自身有利的证据。

3.个人金融信息保护工作存在诸多漏洞。个人金融信息保护工作作为金融消费者权益保护的重要组成部分之一，在我国现行法律体系下得到的体现非常贫乏。首先，我国个人金融信息法律层级较低。其次，我国将个人金融信息受到保护的权利纳为隐私权的一部分，这在很大程度上导致客户对自己的金融信息缺乏足够的重视，甚至于有些相关部门在一定程度上也有意无意地忽视个人金融信息安全的重要性。

4.金融消费者权益民事赔偿欠缺。这在很大程度上是由于我国法律对金融消费者权益受到侵害的案件多注重刑事、行政处罚，而忽视民事赔偿造成的。对于金融这一关系国家发展的特殊领域，相关法律法规加大对违法甚至犯罪的金融机构及相关人员的惩处力度是有必要的。

(二)金融企业保护金融消费者权益中存在的问题

1.金融相关企业缺乏对自身的准确定位。金融行业作为国家最重要行业之一，在其拥有国家进行经济调节的重要领域这一身份之前，首先是作为一个服务行业存在的。而在我国，金融相关企业长期处于绝对优势地位，这一问题存在于金融行业的方方面面。

2.解释说明义务履行缺失。我国一些金融机构在对客户销售金融商品之前，没有很好地履行解释说明义务，甚至出现对客户刻意隐瞒，进而导致客户蒙受损失的情况。在我国金融机构，特别是保险机构中，对一般金融客户，特别是年龄较大的客户销售保险产品时，存在普遍地违反解释说明义务的情况，常常导致老人辛苦一生的积蓄受到损失。这一损失在金融企业看来可能微不足道，但是对很多金融消费者而言，造成的损失可谓“生命中无法承受之重”。

(三)金融消费者权益保护工作监管中出现的问题

我国金融监管机构复杂，不利于对职权重叠区域可能发生的侵害金融消费者权益情况进行监管。我国金融监管机构主要是由中国人民银行、银监会、保监会、证监会组成的，俗称“一行三会”。但是这种模式下难免由于金融行业的不断发展创新出现职权上的重叠和缺失，为监管工作增加难度，导致监管不力。

1.新兴金融产品监管缺失。P2P即peer-to-peer，是一种在我国新兴的个人与个人之间的小额借贷交易，我国在这一方面的监管工作一直有所不足。如果说P2P可能不是大多数金融消费者所熟悉的金融业务，那走入千家万户的互联网金融，在监管方面也存在许多问题，导致金融消费者权益可能遭到侵害。

2.民间借贷监管缺位。民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间借贷。只要双方当事人意思表示真实即可认定有效，因借贷产生的抵押相应有效，但利率不得超过人民银行规定的相关利率。而民间借贷的法律保障主要来自《合同法》，这种保障措施一般只能够在民事纠纷发生后起到作用，但是作为整个金融市场的一个组成部分，仅仅事后补救是远远不够的，还需要金融监管机构进行监督管理，防患未然，但是我国金融行业监管在这一方面还无能为力。

二、我国金融消费者权益保护立法的完善建议

完善金融消费者保护相关立法所遇到的问题首先是应扩大《消费者权益保护法》中消费者的界定范围，将金融消费者纳入其范畴与另立新法之间的抉择。笔者认为，尽快制定并颁布独立的《金融消费者权益保护法》实属必要。《消费者权益保护法》是消费者权益保护的基本法律，其范畴当然应当涵盖金融消费者，使其享有《消费者权益保护法》对所有消费者的普遍保护。但鉴于金融市场与金融商品交易的特殊性，对普通消费者的权益保护与对金融消费者的权益保护存在越来越大的差异性，为此还需要对金融消费者权益保护必须做特别规定。这种特别规定如果安排在如在《消费者权益保护法》中，容易使该法产生结构扭曲、功能变异，甚至超出其应有的承载力。因此，单独设立《金融消费者权益保护法》是必然的趋势，最终使其与《消费者权益保护法》形成特别法与普通法的关系。而对《金融消费者权益保护法》应涵盖的内容，主要包括整合完善现有法律中涉及金融消费者权益保护的主要内容以及对现有法律中未规定的内容进行补充两个方面。以期金融消费者权益保护工作能够做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”

(一)整合现有法律中的有关内容

针对我国有关金融消费者保护法律法规十分分散的问题，笔者认为，应该将有关部分集中至《金融消费者权益保护法》之下，以降低司法难度以及尽量避免因为法律复杂而出现的误判情况的发生。其中除了包括《消费者权益保护法》所规定的消费者享有的知悉真实情况权、自主选择权、人身财产安全权、公平交易权、依法求偿权、监督批评权和受尊重权等权利和其他必要部分之外，还应包括《商业银行法》《保险法》《证券法》等法律中的有关金融消费者权益保护的部分。并且对这些规定进行符合金融消费者权益保护需要的解释说明。

而现有的含有对金融消费者权益保护规定的法律法规如《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》《证券法》等法律则分工负责引导金融机构守法经营以及指导相关部门实施有效监管，将不再突出金融消费者权益保护方面的规制。

(二)设立《金融消费者权益保护法》应涵盖的内容

作为《金融消费者权益保护法》的立法之本，首先应该明确金融消费者这一概念，使其具有法定的内涵。而其新增内容应包括明确金融企业定位，规范金融企业各项义务，明确个人金融信息保护机制，建立金融消费者自我保护途径，建立单独的监管、执法以及仲裁机构，建立合理的民事赔偿机制等诸多方面。

1.明确金融企业定位与其应承担的义务。针对现阶段我国金融企业中出现的以优势地位自居，未将金融消费者置于平等主体地位，使金融消费者对金融企业甚至整个行业产生反感乃至抵制情绪的情况。有必要在《金融消费者权益保护法》中加入明确规定，确立金融行业是一个以出售金融商品、提供金融服务为主的服务性行业，与金融消费者是两个平等的主体。

金融企业应承担的义务主要包括金融机构不得单方面变更与金融消费者签订的合同的义务；金融机构不得设置违反公平原则的交易条件，损害金融消费者合法权益的义务；金融机构需确保金融消费者个人信息安全，不得侵犯个人隐私的义务；金融机构对所出售金融商品以及提供的相关服务的解释说明义务以及金融机构的告知义务等。其中需要特别强调金融机构的解释说明义务。

2.建立行之有效的个人金融信息保护机制。我国在个人金融信息保护方面一直将其归为隐私权的一个组成部分，笔者认为，个人金融信息安全作为金融消费者权益保护工作的一个重要组成部分，应该在《金融消费者权益保护法》中得到体现并给予高度重视。第一，在金融机构办理的各项业务中，凡是涉及需要收集客户个人信息的情况，必须与客户签订个人金融信息保密合同，或者于合同中明确其保护客户个人金融信息的义务及违反该义务时客户有权获得相应赔偿。第二，明确规定商业银行等金融机构在需要将客户的信息披露给所有关联第三方和非关联第三方时，有义务征得客户的同意，并且客户在收到征询意见时有权利选择终止与该金融机构的业务或其他合作关系并禁止该金融机构将其信息向该非关联第三方披露，以保护客户的各项信息安全。第三，引入我国公民个人金融信息跨境保护机制。只有当第三国确实能够提供充分的保护的情况下，客户个人金融信息的管理金融机构才可以向该第三国转移客户的个人金融信息。若第三国无法就个人信息提供充分的保护，则只有在获得信息主体的明确同意、为履行信息主体与信息管理者之间的契约义务或者基于公共利益的特殊需要等情况下才可以转移客户的个人金融信息。第四，引入个人金融信息风险预警机制。这一机制主要针对现阶段我国带有个人信息的推销或诈骗电话情况较为严重所引入，当金融消费者受到的推销电话中带有明确的个人金融信息，可以向有关部门申请个人金融信息保护。

3.建立金融消费者权益自我保护途径。对我国金融消费者自我保护途径欠缺这一问题，应当在《金融消费者权益保护法》中明确规定以下三点：一是要求相关部门建立专门的金融消费者权利维权通道，在其合法权益受到侵害时，能够及时有效地将相关情况提交到相关部门。二是要求银行等金融机构在其内部成立专门部门以确保金融消费者权益保护工作的顺利开展。三是举证责任倒置，即当客户遭到损失且无法证明损害是由银行等金融机构泄露客户个人金融信息导致的情况下，银行需要承担相应的举证责任。

4.依法设立新的机构。 由《金融消费者权益保护法》确定成立一个独立的金融消费者权益保护工作监管机构，这一机构将单独负责对整个金融行业中可能出现的侵害金融消费者合法权益的情况进行监督和管理。其职责主要包括前文提到的对各个金融机构的金融消费者权益保护工作开展情况进行全面监管；建立金融消费者自我维权通道，受理金融消费者合法权益受到侵害并在金融机构投诉未果的案件，保证金融消费者自我维权途径畅通；对已经发生的侵害金融消费者权益的案件进行记录，如需举证倒置的，监督金融机构进行举证；对需要进行民事赔偿的，监督所涉及金融机构的赔偿工作顺利开展等。

5.做好金融消费者权益受侵害后的赔偿工作。 《金融消费者权益保护法》的职能不应仅仅是防患未然，还应加大对金融消费者权益受到侵害的民事赔偿工作力度。应明确规定如果发生金融机构泄露客户个人金融信息的案件，应优先由金融机构承担民事赔偿责任，对受害者进行赔偿，之后再追究具体涉案人的刑事责任。并且金融机构承担民事赔偿责任可以是单独的，不能以其是否承担其他民事责任以及是否有具体人员承担刑事责任为前提。但是相关民事赔偿工作必须坚持适度原则，即赔偿金额不应低于客户的直接损失金额，但是对因为金融消费者权益受到侵害造成的间接经济损失应该严格取证，避免出现过度赔偿的情况，使其成为一种不法获利手段。

6.加强对民间借贷的监督管理。 民间借贷作为金融行业的一个组成部分，在一定条件下是符合我国社会主义初级阶段市场经济需要的，但是对民间借贷必须进行严格管理，避免违法犯罪行为的发生。《金融消费者权益保护法》对民间借贷中可能出现的损害金融消费者合法权益的问题应该多加关注，并协同其他相关法律法规使民间借贷走在健康稳定发展的道路上。

改革开放以来，我国经济取得举世瞩目的成就，金融业更是飞跃式发展。但对于金融消费者权益保护法的相关工作，我国还只是处于起步阶段，将金融消费者权益保护法律工作作为这一时期的工作重点势在必行。应当采取集中统一的立法模式，尽快出台《中华人民共和国金融消费者权益保护条例》，进而出台《中华人民共和国金融消费者权益保护法》，为中国金融业乃至中国特色社会主义的市场经济体制的健康高速发展奠定基础。

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[责任编辑 刘馨元]

2016-09-10

王泉清，吉林财经大学法学院经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。

D922.29

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2095-0292(2016)06-0029-03