加强社会管理改革创新：基于体制机制的视角

李世杰

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)



加强社会管理改革创新：基于体制机制的视角

李世杰

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)

体制和机制相辅相成，体制对机制具有制约作用，机制并非完全被动，它对现存体制具有一定调节作用。体制和机制是加强社会管理改革创新的一体两面，社会管理改革创新的关键在于体制改革和机制创新。社会管理体制改革在于正确处理政治、行政和社会的关系问题。社会管理机制创新在于构建上下结合的互动机制、多元共治的合作机制、多策并举的互补机制。

社会管理；改革创新；体制；机制

加强社会管理改革创新是社会和谐进步的需要，也是适应中国共产党提高社会治理和执政能力的需要。然而，当前在学界和实务界，对如何加强社会管理改革创新这一基本应用性课题的研究，面面俱到和挂一漏万并存，缺少层次性。究其原因，在于社会管理的复杂性，更重要的是所选视角的限制。本文以体制机制的视角审视社会管理改革创新问题，对现阶段加强社会管理改革创新提供方向性的指导，具有重要的理论和现实意义。

一、体制与机制

所谓体制，是在一定价值观念主导下，确立相关领域间或组织间基本的、整体性的关系架构。体制是处理领域或组织之间基本关系的宏观而不是微观概念，它是规范领域或组织之间基本关系的框架设计，不能把它简单等同于制度、机制等。第一，体制往往表现为政治和行政与其他领域的关系问题及二者的关系问题。其中，领域间关系最终落在组织间关系上。第二，领域间和组织间的基本关系是正式关系和权责关系。第三，体制是一种整体性关系架构。它具有一定的宏观性，着眼于整体。第四，价值观念决定体制关系的性质。一个国家体制往往打上这个国家的实质统治阶层意志的烙印。第五，体制不是制度，但同制度有紧密联系。

所谓机制，是根据某些客观规律，使一定主体间关系得以维系或调整，实现一定的预期目标的作用过程。首先，机制是一个作用过程。主体间只要彼此互动，相互影响，相互作用，机制必然涉入其中。机制是看不见摸不着的，但是它时刻对事物的运动施加作用，它渗透于主体间互动关系过程之中。机制既然是客观规律，就不能构建，只能发现，甚至不能“形成”。这个与现实中一些有关机制的表述相矛盾(建立机制或创新机制)。其次，机制在动态中实现对主体关系的维系和调整。任何主体间(不仅仅是领域或组织)的相互关系都需要机制去维系和调整。再次，机制并非客观规律，是可以建立的。机制设计必然要利用某些客观规律，机制是可以建立的是从制度安排层面上说，只有在制度安排上使机制形成具备了一定的要素，才能发挥机制预期功能。最后，机制不是制度，而是制度的转化形式。

二、体制与机制：社会管理改革创新的一体两面

体制和机制的功能在于主体功能的发挥和秩序的维护。然而，体制关系架构是规范意义上的，是静态的；机制是维系和调整体制关系和其他非体制关系的作用过程，是动态的。另外，体制是领域或组织间的正式关系架构，是具体的、显性的；而机制是在事物的运行中体现出来，是一个作用过程，是抽象的、隐形的。体制的“静”和“明”、机制的“动”和“暗”存在着一定的因果关系。体制是规范意义上，是由正式制度建构起来的，每种体制关系都能由制度而明晰。机制是实然状态下的，虽然也由制度形成，但是机制是隐藏在制度实施过程中的因素。体制决定了一个国家和社会场域的主要的、基本的结构，对其运行起基础性的作用。体制对机制具有制约作用，一定程度上决定了机制创新和作用的空间。但在体制面前，机制并非完全被动，它对现存体制具有一定调节作用。

社会管理作为人类社会必不可少的一项活动，其直接影响来自于主体的能动性。所以社会管理改革创新，势必关系到相关主体之间各种关系的重新确立和调整问题。而这种关系的重新确立和调整自然就涉及到体制和机制问题。要实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，法治保障”的社会管理格局，就要确定执政党、政府、社会、公众主体间的基本关系，并根据社会管理规律，对这些关系进行维系或调整，以实现各个主体各司其职，各得其所，而又形成合力。社会管理体制和机制相辅相成，社会管理必然嵌于一定静态的体制框架之中，发挥对社会管理的基础性作用，社会管理离不开机制因素对在实际的社会管理过程中主体间动态关系进行维系或调节。可以说，体制和机制是加强社会管理改革创新的一体两面。社会管理改革创新关键在于体制改革和机制创新。

三、社会管理体制改革和机制创新

(一)社会管理体制改革

社会管理体制是确立相关社会管理主体间基本的、整体性的关系架构。社会管理体制改革就是要重新确立这些主体间正式的、基本的权责关系或各自的活动“疆界”。社会管理体制改革重点要处理执政党和政府同社会的关系问题，也包括着执政党和政府的问题。针对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局，如果将公众纳入社会的范畴，那么社会管理体制改革就是要处理“政治—行政—社会”的关系问题。地方党委并非社会管理的直接主体，它是通过对地方政府的领导监督实现对社会管理的影响。因此，社会管理体制就包括地方党委和政府、地方政府和社会两对关系问题。

第一，地方党委和政府的关系。大量社会问题都政治化，无疑给国家造成沉重的负担和任务，也为转型社会埋下了众多潜在的“定时炸弹”[1]。还有，我国现有的政治体制，行政易于成为社会管理问责的对象，而政治往往能置身事外，造成行政部门的权责不甚对等问题。因此，应该将社会管理体制改革中地方党委和政府关系纳入依法治国的大背景中去考量。各级党委对于社会管理的领导应该根据社会矛盾性质差异有所保留，重点关注那些有关国家基本政治制度和政治秩序的社会管理问题，而把化解社会矛盾和利益冲突的社会管理问题给予政府足够的施展空间，以发挥政府部门社会管理的专业化能力，有利于社会问题的解决。同时，也防止政治力量过多地渗入社会专业领域，产生社会盲动和“外行”指导“内行”的尴尬局面。

第二，地方政府和社会的关系。既要加强社会管理，但也必须推进社会自治[2]。在中国社科院社会学所副所长陈光金看来，目前倡导的社会体制改革，关键还是要社会自治，避免“行政吸纳社会”[3]。我国正处于社会转型期，从建立政府和社会和谐关系的战略看，政府首先应当培养社会自组织能力，为社会这个有机体健康成长提供外部诱因和条件。首先，思想上要更加重视社会自治；其次，增强公民的社会自治能力；再次，支持社会组织发展；最后，应当不失时机地不断推进社会自治，努力扩大社会自治的范围，适时开展乡镇社会自治的改革试验。

(二)社会管理机制创新

社会管理机制创新的重点是利用制度化消解社会矛盾的方式，构建上下结合的互动机制、多元共治的合作机制、多策并举的互补机制。

1.上下结合互动机制

第一，加强对基层政府对于有关社会管理信息瞒报或虚报的惩戒力度。基层政府或下级政府还存在着瞒报或虚报问题，对自己有利的信息夸大上报，对自己不利的信息弄虚作假或坚决不报。对于这种状况，应该进一步建立强制性政策，对于信息共享交流项目的设计、推进过程必要时可以采取强制性惩罚和制裁，将其纳入司法或问责体系，以追究相关领导者的责任。

第二，加强各级政府有关社会管理信息共享交流的倡导或领导机制建设。由各级政府的维稳、信访、公安等部门为主导，从中央到地方可以尝试设立各级政府信息资源管理委员会。该委员会的职能在于实现各个社会管理部门的联动，掌握当地有关社会管理和社会矛盾的全面信息，形成各级政府对社会运行的正确认知。

第三，加强对政府社会管理信息交流共享的激励评价机制建设。对于上报信息不客观、滞后、虎头蛇尾的情况予以必要的行政问责。另外，上层政府也应该扩大信息来源渠道，建立和完善网络舆情监测分析制度、信息报告员制度等，使社会问题或社会矛盾透明化，为基层政府如实快速上报社会信息提供外在压力。

2.社会管理评价机制

在水产养殖方面，Saputra等[28]研究发现，用可表达木聚糖酶的解淀粉芽孢杆菌R8喂鱼可以显著提高鱼增重、饲料利用率。李卫芬等[29]在饵料中添加1×105CFU/kg复合芽孢杆菌制剂（枯草芽孢杆菌和解淀粉芽孢杆菌，比例1∶1），能够显著提高草鱼日增重52.93%（P＜0.01），降低死亡率25.58%（P＜0.01）。而Silva等[30]用不同浓度梯度的解淀粉芽孢杆菌活菌制剂饲喂罗非鱼时发现，不同处理组间，罗非鱼的增重没有显著差异，但饲喂高剂量益生菌（107CFU/g）的罗非鱼血红蛋白及血糖含量降低，肠道消化吸收能力增强。

第一，建立社会管理评价机制。围绕社会发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与等建立社会管理评价指标体系。在评价形式上，可以政府自评、部门互评、社会他评相结合。这样评价体系的建立不仅仅在于基层政府获取当地社会管理的客观信息，而且发挥评价指标体系指挥棒的作用，使各级政府社会管理工作由管理到服务、由统治到治理的重心转变。

第二，建立干群大沟通机制。一是建立民情观察员制度。选好带话人，突出代表性；为群众代言，突出针对性；话后有回音，突出实效性。二是建立网络对话制度。搭建民意收集平台，建立群众意见建议网上受理中心；搭建干群沟通平台，设立网络社区会客厅；搭建民智汇聚平台，设立重要决策网上咨询与重大事项网上公示栏目。三是建立“基层夜话”制度。“基层夜话”制度，利用晚上时间，干部与群众面对面沟通交流。多方参与，上下联动；积极稳妥，解决问题；领导带动，做好表率。四是建立群众生活月制度，确定主题，带案下访，走访调研。五是建立便民服务制度，服务网络立体化，服务标准规范化，服务职能多元化。

3.多元共治合作机制

第一，政府治理机制创新。政府治理是以政府为主导的治理模式。基层政府部门通常成为基层社会矛盾的当事方或调解方、裁决方、仲裁方。同时，基层政府也是基层社会某些公共资源的分配者、主要规制者，成为某些矛盾的源头。因此，基层政府在化解基层社会矛盾中起着极其重要的作用，尤其在我国政府主导型社会的现实中。政府不是万能的，在政府治理视角下，应该探讨基层政府在化解基层社会矛盾中的作用领域。这一方面由政府的职能而定，另一方面由社会和市场力量而定，还要由社会矛盾的性质而定。如何创新基层社会矛盾的甄别机制、应急机制等，以及政府透明机制、科学决策机制等，应成为政府治理视角下社会管理机制创新研究的内容。

第二，市场治理机制创新。市场治理就是以市场为主导的治理模式。市场机制的真谛在于通过在一定规则下的自由竞争实现对资源的有效配置。市场也是一种利益调节的手段。相对于政府自上而下的权威机制，市场调节的手段具有成本低廉的特点，但是调解失败也可能造成无法估量的损失。要确定市场在化解基层社会矛盾中的角色定位，就要弄清楚哪些类型的基层社会矛盾可以通过市场手段去消解。市场作为化解社会基层矛盾的路径或机制，矛盾当事人形成对市场规则的认同非常重要。

第三，社会治理机制创新。社会治理更强调政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，更强调在市场经济条件下发挥经济手段、法律手段、道德手段、宣传教育手段的作用，将政府、市场、社会组织、社区、公众为代表的力量整合进一个共同的网络，以实现对复杂社会矛盾的化解。从资源控制的角度分析，网络关系可视为一种资源动员与依赖的过程。网络治理中的一个困扰是如何处理治理与责任的问题。这个就需要加强协商平台建设，通过相关社会管理主体间正式或非正式协商达成一定共识，建立合作关系。

第一，完善和健全法制建设，建立法治化的社会矛盾多元调解机制。目前，虽然我国有关社会矛盾调节的法律制度很多，但是关于社会矛盾调解的法律亟待完善。例如，对于调解组织和调节员的资格、资质等的具体法律规定，矛盾双方大调解程序及步骤的细化，调解结果执行期限的确定，等等。有效化解社会矛盾还必须彻底贯彻执行法律，将静态的法律制度转化为动态的法治过程，形成一种长效的机制。有效地发挥司法调解、行政调解、人民调解及仲裁机构调解的作用，并将它们结合起来。多元调解机制不局限于以上三种调解方式，它强调多元主体参与，代表各方利益的各种自治组织自主化、专业化、组织化、法治化地加入矛盾调解之中。

第二，加快分配制度改革，建立市场化的多元利益均衡机制。我国收入分配存在工资占GDP的比例过低，劳动报酬分配所占比重过小等问题。对于灰色收入和隐性收入、国有资产监督、行政费用使用等问题的处理是解决目前存在的分配不公问题的关键。另外，要通过市场化改革之路，促进多元主体利益共享。要建立市场化的信息公开制度，从而保障民众在开放信息中利益获取的平等机会；建立市场化的法律规范制度，约束强势群体对于利益的独占分享。建立利益凝聚、表达与协商机制，实现多元主体利益均衡共存。及时有效地吸收来自本群体的问题和矛盾，通过自由表达的方式赋予各群体平等表达诉求的机会，经过平等的利益协商机制解决表达环节提出的问题。

第三，发展民主协商，建立制度化的多元主体参与机制。发展协商民主，可以促进矛盾和谐解决。民主的实现需要法律的保障，民主的程序需要规则的细化，民主的遵循则需要制度的承载，制度对于民主参与的实现举足轻重。因此，要建设制度化之路，确保民主参与有章可循。扩大公民参与，需要从参与主体、参与渠道、参与方式等多角度来完善多元主体的参与模式。在社会矛盾调处机制中，对于矛盾的化解、社会管理事务的参与，需要各个群体都有自己的代表，在多元主体参与下才能实现公民参与的扩大。赋予民众有效的参与途径，培养其参与能力，使得各个群体都拥有自己的代表，作为主体参与到公共政策的制定与执行中去，对于矛盾的化解是一件十分有益的事情。

四、结语

基于体制和机制的内涵和关系，如果混淆社会管理的体制和机制，就可能造成社会管理改革创新的瓶颈或有关社会管理政策的虚置。没有相应的社会管理机制，社会管理体制就难以运行。社会管理体制不具有“先进性”，社会管理运行机制就在一定程度上失去了参照标准，不可能撑起整个系统高效、有序地运行。因此，两方面不可偏废。机制创新受体制关系的制约，社会管理亟待体制上予以改变，给社会管理机制创新释放更大的空间。

[1] 容志，陈奇星．“稳定政治”：中国维稳困境的政治学思考[J]．政治学研究，2011(5)：87-96.

[2] 俞可平．更加重视社会自治[J]．人民论坛，2011(6)：8-9．[3] 葛倩．社会自治是社会体制改革的关键[N]．南方都市报，2010-11-05(AA28)．

(责任编辑：袁宏山)

Enhancing Social Management Reform and Innovation:from a Perspective of System and Mechanism

LI Shijie

(School of Law and Public Management, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Social management system and mechanism supplement each other. Social management is necessarily inlaid in certain static system framework, which is fundamental for it. Social management also can’t be separated from mechanism factor that maintains or regulates the inter-subject dynamic relations during real social management. System and mechanism are the two sides of a whole for enhancing social management reform and innovation, system reform and mechanism innovation are crucial for social management reform and innovation. Social management system reform lies in correctly dealing with the relations among politics, administration and society. Social management mechanism innovation lies in building top and bottom interaction mechanism, plural governance cooperation mechanism and multi-policy complementation mechanism. Mechanism innovation is constrained by system relation, so it’s urgent for social management to transform system and release more room of social management mechanism innovation.

social management; system; mechanism

2015-12-03

河南省软科学计划研究项目“河南省完善社会管理维护社会稳定的机制研究”(142400410444)；河南省教育厅人文社科重点项目“政策责任情境与地方政府部门行动策略研究：基于制度分析视角”(2015-ZD-220)

李世杰(1980—)，女，河南南阳人，华北水利水电大学法学与公共管理学院讲师，管理学博士，研究方向为社会问题与社会政策。

C916

A

1008—4444(2016)03—0081—04