对当前主审法官责任制改革的理性审视

尹振国

摘要：主审法官责任制的实质是去除司法行政化，还权于审判者，解决审判者权力亏空问题。主审法官责任制改革早在1990年代就开始试行，与审判长负责制没有实质区别。分析主审法官责任制实践路径可知，其在公正与效率之间徘徊，被赋予了诸多的功能。理性审视某些地方主审法官责任制改革措施，其存在强烈的行政化倾向，审判权架构是“等级制”模式，将主审法官职位固定化，并定位为“法官之上的法官”，与法官员额制发生冲突，只是确保了少数法官独立行使审判权，采取先放权后集权的方式来去除司法行政化可能导致改革偏差，存在诸多弊端，可能会跌入“钱穆制度陷阱”。应将主审法官责任制理解为办案法官责任制，构建“扁平化”审判权配置模式，加强法官独任审判制，完善合议庭制度，方能达到司法改革的目的。

关键词：主审法官；审判权配置；司法行政化；等级制

中图分类号：D926.3

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0016

“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯”。这是美国法学家德沃金对法官地位的高度评价。在英美法系国家，法院和法官享有崇高的地位和威望。我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可是，我国法律没有明确规定法官个人独立审判，法官的政治、经济地位相对不高。法院内部行政化痼疾仍然存在，对法官的管理一直沿用公务员管理模式，院长、庭长审批案件的“司法惯例”仍然存在，下级法院的法官向上级法院的法官请示、汇报案件……司法是一种判断权，司法者必须独立地思考并独立地作出判断，才可能得出公正的裁判结论。受制于人、依附于人的法官显然缺乏独立思考能力，不能超然于外，无法保持中立，更无法独立行使审判权。司法领域出现腐败现象的一个重要原因是法官不能独立行使审判权。公正、中立地裁判是法官的天职，必须将审判权还给法官，让法官独立审判并成为法院真正的“主角”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出：“确保依法独立公正行使审判权检察权，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”

一、各地主审法官责任制改革试点的透视

（一）主审法官（责任制）相关的概念辨析

万事皆有源头。我们追溯一下“主审法官”这个名词的历史。遍查现代汉语词典，没有发现“主审”或者“主审法官”的踪迹。《新编现代汉语词典》中“主”一字有多种含义，其中一种是：负主要责任；主持[1]。按照其字面意思，似乎可以将其理解为在审判过程中负主要责任的或起主要作用的法官。通过中国知网查询，可以发现：国内最早研究主审法官责任制的文章是上海市杨浦区人民法院原副院长刘忠定发表在《法学》杂志1993年第11期的《建立主审法官责任制的几点思考》。刘忠定没有对主审法官下定义，但对基层法院的主审法官的范围作了划定，即主持经办案件的审判员或代理审判员和独任审判的审判员、代理审判员[2]。刘忠定继而对主审法官的职、责、权、利进行了界定。主审法官的权利是：“根据法律规定或院长授权而享有的对案件在程序上和实体上作出处理的权利。法律规定由院长批准的事项和由审委会决定的重大疑难案件，主审法官不得自行决定。”[2]从刘忠定的文章可知，“主审法官（责任制）”并不是新生事物，早在改革开放之初就存在。1993年底，《人民司法》杂志的记者立里对上海杨浦法院的主审法官责任制进行了采访，该院的原副院长刘忠定认为：“主审法官责任制的重点是要解决审判工作中长期存在的审判人员的责与权亦即审与判相脱离的弊端。”[3] “主审法官责任制”被认为是一项改革的新举措、是“胆识之举”，其核心是“放权”。国内最早对“主审法官责任制”下定义的文章是武汉中院周顺昌的《试论“主审法官责任制”》，该文认为：“主审法官责任制是主审法官或由主审法官与审判员、代理审判员、人民陪审员组成的合议庭对承办的案件全面负责审理，并直接享有对其中大多数案件的裁判权或处置权。”[4]该文认为主审法官是法院审委会挑选的业务素质较高的审判员、代理审判员，以后要“逐步过渡到案件承办人即主审法官”，该制度的核心是“将一定的审判权限授予主审法官”，实行该制度的目标是“解决审判工作中长期存在的审判人员的责和权，审与判相脱离的弊端”[4]。叶青认为：“主审法官制是审委会指定的思想、业务素质高的审判员、代理审判员为主审法官，或由主审法官与审判员、代理审判员、人民陪审员组成的合议庭对承办的案件全面负责审理并直接享有大多数案件的裁判权或处置权的一种工作制度。案件承办人即为主审法官。该制度会改变法官‘无权一身轻的现象”。[5]对“主审法官”的主要争议在于其是案件承办人还是经选任的少数精英法官。

与“主审法官责任制”相似的概念是“审判长责任制”或“审判长负责制”。深圳市福田区法院于2012年7月啟动审判长制度改革，借鉴“项目团队”管理模式和“突出法官主体地位，给法官配备工作团队开展工作”的工作机制，选任审判长，组成审判团队，案件审判权和人员管理权下放给审判长[6]。同年年底，广东省佛山市中级人民法院也开展了审判长负责制的改革，选任了35名审判长，建立“审判长+合议法官+助理法官+书记员”的审判组织，审判长处于核心地位，对审判组织审判的案件全面负责[7]。

“主审法官责任制”和“审判长责任制”是不是同一制度？我们先分析一下“审判长”制度。在大陆法系国家中，日本设有审判长制度。设立审判长制度是管理合议庭的手段，审判长由合议庭中资深的法官担任，并组织、指挥审判活动。从理论上讲，审判长和其他法官享有相同、平等的审判权力，但在实践中，审判长在合议庭的行政管理中发挥着核心作用，其对案件的审理意见最为重要[8]。我国的《人民法院组织法》第10条规定：“合议庭由院长或庭长指定一人担任审判长。”《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》中要求“强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度”。2000年7月最高人民法院审委会通过的《人民法院审判长选任办法》规定了审判长的条件、选任程序、职责等事项，其中审判长的职责主要是担任案件承办人或指定合议庭其他成员担任承办人、主持庭审活动、签发诉讼文书等。从“主审法官”和“审判长”的选任方式、职责、功能、改革的目的来看，都是放权给法官，让法官负责，两者并没有实质性的区别，只是名称不同而已。有趣的是，深圳福田法院以前的改革叫“主审法官责任制”，现在称为“审判长负责制”[9]。

另一个可能与“主审法官”相混淆的概念是“首席法官”。首席法官是对高级法院最高级别法官的称呼，首席法官是法院的首长。我国最高人民法院首席大法官由该院院长担任。

（二）主审法官（责任制）试点评介

从现有的文献资料来看，最早试行主审法官责任制的可能是上海市杨浦区人民法院，该院于1993年4月至年底试行该制度[4]。

1.上海杨浦法院模式（1993年4-12月）

2.吉林通化中院模式（1998年6月开始）

吉林省通化市中级人民法院从1998年6月开始进行 “选任审判长”改革，并在通化市两个基层法院试点[10]。

3.湖北武汉中院模式（1999年开始）

4.法官制改革的黄陵类型（2002年开始）

陕西省黄陵县人民法院自2002年开始推行主审法官制度和助理法官制度。在改革前，该法院有审判资格的法官25名，但在一线办案的法官只有8名。该法院的改革措施是：撤销业务庭室建制，建立法官室，构建以主审法官为核心的运作机制，遴选的8名主审法官每名配备1名法官助理和1名书记员，法官助理由助理审判员或优秀书记员担任[11]。

5.深圳福田法院模式（2012年7月开始）

深圳市福田区人民法院从2012年初开始进行审判长制度改革，先在执行局试点，同年7月在全院全面铺开。

党的十八届三中全会前后，多地法院兴起了主审法官制或审判长负责制的改革。如2011年2月北京市石景山区人民法院推出全新审判机制——主审法官负责制。2013年4月，河南省信阳市平桥区人民法院作为推行新型合议庭审判制度的试点法院，推行主审法官负责制改革，让审判权集中在精英法官手中，向新型合议庭要审判绩效。2014年4月，江苏省高级人民法院发出《开展审判权运行机制改革试点工作的通知》，《通知》指出，开展试点的主要任务是“努力消除审判权运行中的行政化因素，实现让审理者裁判；明确独任法官、合议庭办案责任，完善责任追究机制，实现‘由裁判者负责”。

纵观1990年代至今的主审法官（审判长）负责制的改革，其本质是将本属于法官的审判权还给法官，由行使审判权的法官承担审判权行使的责任。其目的是做到权责统一，优化审判职权配置，克服法院内部行政化的“痼疾”。值得注意的是，现今的改革呈现出与以往改革不同的特点：将审判权力越来越集中在少数精英法官手中；少数精英法官组建审判团队，将精英法官和普通法官的审判职权区别开来；少数精英法官从流动的变成固定的，法官员额制度开始推行；淡化甚至取消庭长、副庭长管理层级，将其纳入精英法官群体；将原来由法官中层干部掌控的司法行政管理权也集中在少数精英法官手中（该特点在深圳市福田区人民法院改革模式中表现得尤为突出）；主审法官（审判长）负责制与错案责任追究制度挂钩。

二、主审法官责任制改革的认识误区

司法为什么不能行政化？根本原因是司法权和行政权是两种性质不同的权力，两者不能混淆。从根本上来说，司法权是一种判断权，“司法部门既无强力、又无意志，而只有判断；而且即使为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”[12]。司法权是消极的、中立的权力，司法奉行“不告不理”原则，只有一方当事人请求，司法才能介入双方的纠纷中。司法者保持中立、居中裁判才能得出公正的结论。所以要求审判独立，司法者不能受制于人，受制于人则不能独立思考并作出判断，也就无法保证司法公正。“法官除了法律之外没有别的上司。”在司法领域不能要求“下级服从上级”、“职位低的服从职位高的”。另外，司法活动有亲历性和直接性的特点，如果司法者不直接接触原被告双方，听取他们的诉辩、举证质证，则很难发现“案件事实”。没有“案件事实”，裁判就没有基础。而行政权是一种执行权、管理权，它必须积极主动地介入社会生活，实施管理，提供服务，否则就是行政不作为。为保证权力的相对集中，确保政令畅通，必然要求行政机关内部实行“长官负责制”，强调“下级服从上级”。司法权主要以追求公正为目的，如果在司法机关搞“等级制”、“首长负责制”，强调“服从”，那么公正就不存在了。行政权主要以追求效率为目的，如果在行政机关推行“行政独立”、“行政人员中立”，那么必然导致政令不畅、各行其是、行政效率低下。正如孟德斯鸠所言：“如果司法权不与立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”[13]因此，司法不能行政化，行政也不能司法化。

我国司法制度在实际运行过程中长期存在行政化的痼疾，为人诟病。张卫平教授曾對我国法院体制行政化下过定义。他认为：“法院体制行政化是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”[14] “司法行政化”表现在内外两方面：在法院内部，广泛存在着案件审批制度，重大疑难负责案件由庭长、分管院领导或审委会定案，承办法官无自主权，出现“审者不判，判者不审”的怪现象。下级法院的法官向上级法院请示、汇报具体案件。法院管理行政化，法官职务行政化；在法院外部，地方法院似乎成为上级法院或者本级党政机关的一个部门，宪法地位难以落实。司法行政化违背了司法规律，使司法权行政化，破坏了司法公正，阻碍了法官独立行使审判权实现，影响了司法的审级制度，加剧了司法地方保护主义，不利于国家的法治统一。党的十八届三中全会的《决定》对破除法院行政化指出了方向：一是改革审委会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制（破解法院内部行政化）；二是推动省以下地方法院人财物统一管理（破解法院外部行政化）。因此，试行主审法官制度的主要目的是在法院内部去行政化，确保司法公正的实现。

主审法官（审判长）负责制从1990年代开始推行到如今重启改革，已历经20多个春秋，但改革的成效仍有待检验。这正应了那句老话：“起了个大早，赶了个晚集。”探求原因，就是我们对主审法官（审判长）负责制的认知处于茫然状态。主审法官（审判长）负责制究竟是解决什么问题的？是去除司法行政化，还是提高审判质效？

我们具体分析一下各个阶段改革的背景和追求的目标。1990年代初，改革开放处于初期，法院受理的案件开始增多、案件难度增大，而法院存在审和判、权和责脱离的弊端，主审法院责任制改革正是在这样的背景下启动的。改革的主要目的是“确保法院独立行使审判权和提高审判质效，与市场经济改革的取向基本一致” [3]。而改革带来的好处概括起来就是“三多三少”，即有责任心热衷审判的人多、工作马虎的人少，院庭长宏观指导多、审批具体案件的少，有上进心的人多、工作不用心的人少[4]。世纪之交，主审法官负责制改革没能在全国推广，审判长选任制度改革启动。2000年7月最高人民法院审委会通过《人民法院审判长选任办法（试行）》明确：制定该办法的目的是“提高法官队伍素质，充分发挥合议庭的作用，确保司法公正，提高审判效率”。山东高院通过两年多试行审判长选任制度，认为该制度能提高审判质效、维护司法权威[15]。而有的学者认为法官队伍成分复杂、素质参差不齐，授予每位法官完整的审判权力，让人不放心。正是这样的借口，才不授予法官全权。但案件数量与日俱增，于是分出权力给一部分“优秀法官”，主审法官制便诞生了[16]。近年来，审判长（负责）制度的改革以广东省佛山市中级人民法院和深圳市福田区人民法院最为突出。深圳福田法院宣称的改革目的是“将裁判权相对集中在优秀法官手中，实现审判合一、责权利合一，形成更加符合司法规律的审判职权结构和权力运行机制” [6]。而佛山中院的审判长制度改革则“消除案件审理过程中的行政审批色彩，实现审判工作的专业化”[7]。

从各地的改革试点来看，主审法官（审判长）负责制改革的定位是遴选出优秀的法官，将审判权下放给优秀的法官，保障法官独立行使审判权，同时强化优秀法官的责任，实现法官职业化，追求去除司法行政化的目的。其实质是审判权力的重新配置，审判资源的重新组合。

我们从最近各地主审法官（审判长）负责制改革措施中也可以发现，此改革也捆绑了其他功能：增大主审法官（审判长）责任的同时附加错案责任追究（甚至终身追责）；遴选优秀法官担任主审法官（审判长）的同时实现法官员额固定制（减少法官数量、提高法官待遇）；将审判权集中在优秀法官手中的同时提高案件质效。

各地为主审法官（审判长）负责制赋予太多的功能实际暴露了我们对该制度的知性茫然。从世界的司法经验来看，确保法官审判公正靠的是法官審判独立、法官职业保障和法官惩戒制度；实现法官精英化靠的是严格的法官选任和逐级遴选制度；提高审判效率、实现法官多办案靠的是法官助理制度（法院人员分类改革）。审判长负责制目标，见图1。

图1 审判长负责制的目标图

三、主审法官责任制改革的实践偏差

主审法官责任制是指从法官中挑选优秀法官任命为主审法官（审判长），院长、庭长不再审批案件，授予其完整的审判权，组成审判团队（合议庭），增强其责任心，从而实现司法去行政化的目标，进而促进司法公正，其初衷是好的。公允地说，广东省的审判长责任制改革走在了全国司法改革的前列，是审判权运行方式调整和审判资源优化配置的有益探索，也取得了一定的成效。随着新一轮司法改革的开启，各地纷纷进行改革试点。在试点的过程中，我们要冷静地思考，将审判权集中在优秀的法官手中、突出优秀法官的主体地位的主审法官（审判长）责任制度改革模式真的能达到去除司法行政化的目的吗？果真如此，1990年代开启的主审法官负责制改革为什么没有达到预期的目标？人为地制造“法官之上的法官”、搞“法官管法官”、架构“等级式”审判权模式是不是变相的行政化？

（一）对主审法官责任制理解不一

纵观各地的主审法官责任制改革措施，各地对主审法官责任制的理解不一，主要有两种倾向：一是遴选优秀法官作为主审法官，主审法官职位固定化；二是承办法官就是主审法官，谁承办谁负责，主审法官职位不固定。前者将主审法官理解为负主要责任或全部责任的法官，类似于行政首长责任制，有主必有副，在合议庭中，主审法官对案件负全部或主要责任，裁判文书由其签发，其是主角，其他合议庭法官是配角；后者将主审法官理解为承办法官、主办法官，承办某一案件的法官就是主审法官。最高人民法院院长周强在第三次全国人民法庭会议上指出：“人民法庭受理的案件大多适用简易程序，以独任审判为主，在人民法庭推进主审法官办案责任制，有利条件最多、成本消耗最少、作用最明显。”[17]在这里，周强院长将主审法官理解为独任法官是最符合党的十八届三中全会决定原意的。强调“让审判者裁判，让裁判者负责”，所有参与办案的法官都是主审法官，不只是让某些法官负责，而是让所有参与办案的法官负责。“有权必有责”，如果只是让某些法官负责，而其他参与办案的法官不负责，则不符合制度设计的原意。

在英美法系国家及我国香港实行完全的独任审判制，即法院对其受理的第一审案件，均由法官一人独任审理。美国法官多数情况下只审案而不判案。美国一审案件由陪审团判定“事实问题”，而法官仅负责解释法律问题。美国最高法院有九名大法官，虽然有一名首席大法官，但地位都是平等的，判决前，九人一人一票，多数票决意见就是最高法院的最终裁判意见。因此，对主审法官责任制的正确理解是办案法官责任制，所有参与审判的法官都要对裁判结果负责。

完善主审法官责任制的动因之一是我国合议庭制度存在“和而不议”的现象。之所以“和而不议”是因为我国诉讼中没有贯彻直接言辞原则、合议庭成员“共同实质参与”不到位、合议庭成员之间信息不对称、法官业绩考核不合理等，所以要进一步完善合议庭制度，让参与审判的法官都要负起裁判责任。

完善主审法官责任制的动因之二是审委会制度存在“名义上集体负责，实际上无人负责”的现象，“审委会成员过多地参与讨论具体案件而不是适用法律，会影响错案追究制的落实，导致责任认定的负责化和责任负担的分散化，最终削弱了这一制度的作用”[18]。

因此，完善主审法官责任制的同时要完善合议庭制、审委会制。这样才能达到“让审判者裁判，让裁判者负责”的目标。

（二）主审法官（审判长）责任制法律规定阙如

我国《人民法院组织法》和三大诉讼法都没有对主审法官（审判长）责任制作出规定，只规定了审判长制度。《人民法院组织法》第10條第3款规定：“合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审理案件的时候，自己担任审判长。”依照该法，审判长是由院长或者庭长指定的，不是任命的，审判长不是固定的而是临时的，审判长和合议庭是共存的，只有审理案件时才有审判长。《法官法》第十一条规定，各级法院的审判员由各级人大任免，助理审判员由本院院长任免。近年来的审判长责任制改革的做法是审判长由法院遴选或者由各机关组成任免委员会任免，选拔的审判长是固定的。

我国三大诉讼法都规定的审判组织的方式：独任制、合议庭、审委会，没有规定主审法官（审判长）制，设立该制度会导致合议庭功能虚化。三大诉讼法规定合议庭成员之间地位是平等的，如果有意见分歧，应当按多数人的意见作出决定，少数人的意见写入笔录。而近年的主审法官（审判长）责任制改革举措抬高了主审法官（审判长）的地位，将合议庭和主审法官（审判长）固化，创设出“法官上的法官”。如将原来庭长、副庭长的权力授予主审法官（审判长），使其拥有案件审批权、司法行政事务管理权（案件分配、人员调度、合议庭成员考核），而合议庭之内的普通法官成为主审法官（审判长）的助手，处于从属地位。这时的主审法官（审判长）成为合议庭实际的领导者，庭长、副庭长只不过是换了个名称而已。“即使是具有合理性的行为或措施，在宪法和法律没有予以确认以前也是一种没有规范化的因素，不得把它合法化。”[19]

（三）主审法官（审判长）制度试点有行政化倾向

如今的主审法官（审判长）制度改革试点将主审法官（审判长）定位为合议庭的领导者，“法官之上的法官”。实践中大多数庭长、副庭长都成为主审法官（审判长），享有案件审批权，庭长、副庭长审批案件制度借用了主审法官（审判长）制度的名义，而合议庭内的普通法官成为他们的助手，处于从属地位。改革之后，一切照旧，主审法官（审判长）制度改革的美好愿望——“让审理者裁判，让裁判者负责”可能落空。

主审法官（审判长）责任制改革的核心是“放权”，即放权给全体法官，放权给合议庭，而不是放权给少数的精英法官。如果将该改革设计成“让精英法官享有审判权办精品案”，那么路径肯定是错误的。

如果将主审法官（审判长）设计为团队——合议庭的领导者、管理者。主审法官掌握着大量的资源。法官地位不平等，“一把手”说了算。法官管法官，实质上是人治。从管理学的角度来看，这种审判权力架构模式是“科层式”或“等级式”的模式，会在法院内部形成一种上下级之间控制与被控制的关系，即纵向命令关系。“科层制”可能导致本质目标丧失、组织膨胀、抗拒变革、行为专断、效率低下等弊端。

图2 审判权力“等级式”模式图

“等级制”模式的主审法官制可以预见的弊端有以下几个方面：

一是强化了主审法官（审判长）与普通法官的依附关系。

“表现在司法决定和判决中的国家意志就是以法官的主观正义感为手段来获得一个公正的决定。”[20]在主审法官（审判长）对裁判文书有审批权、对普通法官有司法行政管理权时，普通法官就会受制于主审法官（审判长）。只要两者权力大小、范围有不同就会有控制和受制的现象。虽然法律规定合议庭成员意见有分歧时遵循“少数服从多数”原则，但日本的司法实践中证实，审判长的意见起决定性的作用[8]。在法官的司法权受制于人的情况下，法官处于“权力亏空”状态，实际上不可能以自己的正义感为手段来获取一个公正的裁判。

二是主审法官（审判长）更容易集权。

合议庭制度的设计是司法民主化的体现，其裁判结果集中合议庭法官的智慧。而在主审法官（审判长）制度中，合议庭只是一个项目团队，审判长要对团队案件负主要责任（如果其没有比普通法官更大的权力何以能让其承担主要责任？），这实际上会虚化合议庭功能，也会造成案件责任追究的复杂。在固定的团队中，拥有更大权力的固定的主审法官（审判长）实际上更容易集权，合议庭更容易形成个人小团体。缺少制约的集权会不会导致审判权的滥用？

三是与法官员额制相冲突。

目前，法院的法官员额制正在推行。上海法院拟设置3至5年的过渡期，逐步将法官、审判辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。法官员额制的实质就是减少现有法官数量，打造精英化的法官队伍。如珠海市横琴法院只设置8名法官。在法官数量大幅减少的情况下，再从精英法官中挑选出“精英中的精英”作为主审法官，有没有实际意义？同为法官，审判权平等，所有的法官对其参与审理的案件有独立发表意见的权力，法官之间不应该有隶属关系。理性的做法是，推行员额制后的法院的法官人人都应该是主审法官，都要对其所审理的案件负责，这才是改革的初衷。

四是容易挫伤普通法官的积极性。

将审判权集中在精英法官手中，其他法官成为普通法官或法官助理。实际上会剥夺大部分法官裁判案件的资格。可能他们参与审理案件，但案件的决定权在主审法官（审判长）手中。在有些试点法院中，主审法官（审判长）享有高薪，竞争优势明显。这可能的后果是导致普通法官职业尊荣感的消解，进一步加剧法官的流失。法官的责任感是基于其尊荣，没有尊荣心也就养成不了责任心，没有责任心就不能要求其有工作的热情和动力。

五是不利于年轻法官的成长。

人都是有上进心的，如果主审法官（审判长）权大、利大，自然会成为追捧的对象。而主审法官（审判长）的职位是有限的，只有等其退休或离职以后，年轻法官才可能有机会担任，这实际不利于年轻法官的成长和法官业务素质的提高。

六是加剧案多人少的矛盾。

既然让审判权集中在主审法官（审判长）手中，而主审法官（审判长）毕竟是少数，人的精力总有极限，随着“诉讼爆炸”到来，必然加剧案多人少的矛盾。

七是削弱人民陪审员制度。

现有的改革措施中，合议庭的组成人员似乎没有人民陪审员。在主审法官（审判长）制度下，人民陪审员的作用如何发挥，值得考虑。

實现法官员额制和提高法官待遇，要靠严格的法官选任和推行法官逐级遴选制度，主审法官（审判长）制度本身不具备这样的功能。而缓解案多人少的矛盾，也不能指望主审法官（审判长）制度，而应该将思路从少数优秀法官办理大量的案件转到大量的法官（减少不办案法官的数量增加办案法官的数量）办理大量的案件的思路上来。

（三）主审法官（审判长）制度的设计要尊重司法规律

审判权是一种判断权。为追求司法公正，法官必须独立行使判断权。要求法官中立、超然。正如马克思所说：“法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时，根据他在认真考察后的理解来解释法律。”[21]审判独立说到底是法官个人的独立，而不是法院的独立（法院独立于行政机关），因为法官是案件的最终也是唯一的裁判者。这里的“独立”是法官自身的独立和思想的独立，这是法官职业的要求，不是不受任何约束的“独立”。法官也不可能从外界去寻找自身的独立，寄托于他人或外界而获得独立的法官永远不可能独立。贺卫方先生认为：“每个法官都是独立的，在审理和判决一个案件的过程中，法官只对自己的良知以及对法官正义准则的理解负责，不受同事以及领导的干预。”[22]主审法官（审判长）制度改革只是确保了部分优秀法官的审判独立，其声称突出法官主体地位，但实际上只是突出了部分优秀法官的主体地位。“而国外合议庭的审判长并不是从现任法官中再选择一次，而一般是按照年龄或者资历的深浅来确定人选的。”[23]正确的方向是采用“扁平式”的审判权力模式，确保每一位法官获得独立的审判权[9]，从法官集体独立到个人独立。现阶段改革的正确措施是将主审法官定位为办案法官，加强法官独任审判制，完善合议庭制度，合理改变合议庭“合而不议”的现状，裁判结论由合议庭合议后集体作出，禁止个人把关或审批。

图3 审判权力“扁平式”模式图

本轮主审法官（审判长）制度改革目前还处于试点阶段，是否有成效还有待长期观察，但理性审视这些改革举措，会发现其明显存在偏差，其离真正意义上的审判独立还有很大的距离。

四、结 语

著名的历史学家钱穆先生在研究我国历史时发现，我国政治制度一直存在的一个传统就是：一个制度出了问题，再制定一个制度来防止它。天长日久，制度越来越多，但制度往往前后矛盾，漏洞百出，失去效率，而问题始终得不到解决。这就是“钱穆制度陷阱”。它给我们的启示是：制度不是越多越好，而是要管用。也许我们能通过修正好和执行好现有的制度，就能确保法官独立审判，进而实现司法公正。

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（责任编辑 江海波）