我国本科教学评估制度历程审思：社会问责的视角

姚宇华

(武汉大学教育科学研究院，湖北 武汉 430072)



我国本科教学评估制度历程审思：社会问责的视角

姚宇华

(武汉大学教育科学研究院，湖北 武汉 430072)

从发展历程上看，我国本科教学评估制度主要经历了探索试点、确立和逐步推广、全面推进以及改革完善等四个阶段。我国本科教学评估主要由政府主导实施，属于典型的行政问责模式。基于社会问责机制的五个维度进行考察，可以发现我国评估制度主要采取以惩罚性机制为主的激励方式，遵循制度问责逻辑，有社会参与制度化水平较低、社会参与程度较为低浅、参与者范围较小等特点。从社会问责的视角看，构建和改进中国特色的本科教学评估制度应综合使用惩罚和奖励机制，平衡制度问责和绩效问责，提升社会参与制度化水平和参与深度，并扩大参与者范围。

本科教学评估制度 社会问责 社会参与

一、问题的提出与分析框架的建立

在21世纪的全球经济发展中，高等教育质量与国家的国际竞争力密切相关。大量的资源被投入到高等教育领域，因此如何提高高等教育绩效成为人们关注的焦点[1]。高校评估就是一种较为常用的以保障质量和改进绩效为目的的制度，采取的具体方式因国家而异。就我国而言，影响最大的为自20世纪80年代起开始实行的本科教学评估制度(下文简称“评估制度”)。我国评估制度的最大特点是以政府为主导，科层制色彩浓厚。从问责视角考察，评估实质为政府根据经费的使用、教学运行等方面情况对高校进行问责。有学者以“公众参与”作为变量,从参与广度和参与效度两个维度进行考察,勾勒出问责的谱系图，把问责分为无参与和无影响的“行政问责”、参与广和无影响的象征性问责及参与广和影响深的社会问责等三种形式[2]。以此标准考察，我国评估制度为典型的行政问责模式。该模式较为封闭，主要由政府主导，社会公众基本不参与。随着我国高校管理体制改革的推进，社会逐步成为高校管理的重要参与主体。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下文简称“《纲要》”)中明确提出，要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会广泛参与的现代学校制度”，促进管办评分离。因此如何完善评估制度，如何扩大评估制度中的社会参与程度，就成为重要的政策议题。笔者拟从社会问责的视角，通过考察我国评估制度的发展历程，对上述问题进行探讨。

世界银行将社会问责定义为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责”[3]。也就是说，社会问责的最大特点是通过公民或社会组织的参与来改善行政问责的效果。展开来讲，社会问责的对象不限于行政部门，其他公共部门都可以成为问责对象；而社会问责的主体并不仅限于公民，也不仅限于作为单独问责主体的行政部门，行政部门通过吸纳公民的参与，二者作为共同的问责主体对某一公共部门进行问责[4]。因此，作为由政府举办和管理的公立高校自然可以成为问责对象，政府和社会公众也可以联合成为问责主体。我国政府对大学的问责主要以行政问责为主，缺乏社会公众的有效参与。随着高校管理体制改革的推进，有必要扩大社会参与，对高校传统的行政问责机制进行改进。笔者借鉴世界银行构建的问责框架[5]，选用五个维度对我国评估制度的发展历程进行研究。它们是：(1)激励方式。从问责的定义来看，惩罚是极其重要的要素，从某种程度上说，问责就意味着惩罚。由于人性经济理性的假设和现实中不平等现象的存在，一定的惩罚机制是必不可少的，尤其是对于民主法制建设不完善、社会流弊较多的社会来说更是如此。同时从绩效管理的视角来看，奖励机制也应得到适当使用。(2)问责内容。在传统的科层管理范式下，重视制度规则，一般采用过程导向的评估方法，但容易产生低效率的行政。新公共管理范式强调结果和绩效，倡导结果导向的评估方式，但因自由裁量权增多，容易产生滥权等问题。二者各有利弊，在如何平衡的问题上极易陷入所谓的问责困境，因此需要社会问责的介入。(3)制度化水平。社会问责的制度化水平一般来说是由低到高发展的，可以分为通过制度和行政程序、建立专门的政府机构及通过立法等三个层级。(4)参与深度。一般而言，社会对政府核心事务参与越深，往往其被制度化的机会也就越大，但是二者间并不存在着必然的联系。(5)问责者范围。传统的问责机制从参与者范围来说，一般较为有限，管理者往往比较青睐“行为良好”的社会组织或公民，而忽视一些草根或未受过良好教育的组织或公民。随着民主社会及社会利益多元化的发展，问责参与者的范围呈现出不断扩大的趋势。

二、我国本科教学评估制度的发展历程

自新中国成立以来，经过改造和院系调整，我国高校全部由政府举办和管理，大学完全依附于政府，在相当长一段时间里实施的是精英教育。这种体系可以将其的教育质量和出色性归因于其对人员的选择上：只有“最好的”才能成为其学生，只有“最有能力的”才能成为其教师[6]。此时人们一般对高校质量关注较少。随着我国高校管理体制改革的推进，尤其是我国步入高等教育大众化阶段后，办学质量逐步成为社会关注的一个焦点。我国评估制度在此背景下产生并不断发展。

(一)探索试点阶段(1985—1989年)

1983年我国在武汉召开了第一次高等教育工作会议,初步提出要建立高校评估制度。自此，对高校评估制度理论的研究如火如荼地展开。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(下文简称“《决定》”)指出：“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办。”这标志着我国高校办学水平评估正式进入了探索和试点阶段。

1985年，原国家教委颁布了《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，全面部署了高等工程教育评估研究和试点工作，主要进行专业和学校办学水平综合评估以及课程教学质量的试点评估，首次提出要建立我国的高校评估制度。1988年，原国家教育委员会在《关于加强普通高等学校本科教育工作的意见》中指出，高等教育评估试点工作要在本科教育中开展。

这个阶段评估制度的的特点是由政府通过制定政策开展试点和研究工作，由点及面，最后总结经验为正式立法和逐步推广作准备。

(二)确立和逐步推广阶段(1990—2002年)

在顺利完成评估试点工作之后，教育行政部门开展了评估立法及评估的推广工作。(1)颁布相关政策和法律法规。1990 年，原国家教育委员会颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》，对评估形式和组织等进行了详尽的规定。其中明确提出要开展合格评估(鉴定)、办学水平评估和选优评估三种基本形式的评估，并规定评估由各级人民政府及其教育行政部门组织实施。这是我国第一个关于高等教育评估的政策性法规，标志着我国评估由试点开始制度化和规范化。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》和1998年颁布的《中国高等教育法》在第二十四条和第四十四条分别规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”；“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织开展的评估”。正式把评估制度上升了到法律高度。(2)依据法律法规开展各类评估活动及逐步改进完善。根据有关评估的法律法规，我国自1994至2001年，相继开展了合格评估、优秀评估和随机性水平评估等三种形式的评估。其中，1994年教育部对改革开放后设立的本科院校教学工作进行了合格评估，1996年对进入“211工程”建设高校的本科教学开展了优秀评估，1999年对办学历史较长的本科院校教学工作进行了随机性水平评估[7]。针对上述各种评估存在的问题，结合我国实际情况，2002年6月，教育部将上述三种评估形式合并为单一的本科教学工作水平评估，并印发了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》。

这个阶段本科教学评估上升到了法律法规层面，标志着评估制度的正式确立。在此过程中，由教育行政部门组织开展了较大规模的评估活动，并于2002年确立了统一的评估制度，为下一阶段的全面推进提供了制度依据。

(三)全面推进阶段(2003—2008年)

在相关评估法律法规逐步建立和实施较大规模评估活动的基础上，我国高等教育进入了全面推进评估制度的阶段。(1)评估方案的修订和完善。首先，确立了五年一周期的评估制度。在2004年颁布的《2003-2007年教育振兴行动计划》中明确规定：“实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度”。其次，修订评估方案。2004年教育部在征求意见的基础上，颁布了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》。同时为了体现分类评估的原则，教育部颁布了调整部分评估指标的文件。(2)成立专门的评估组织机构。2004 年, 教育部下发《教育部关于设立教育部高等教育教学评估中心的通知》等文件，成立了隶属于教育部的行政性事业单位高等教育教学评估中心,指导和组织本科教学评估工作。(3)出台相关评估规范性文件。为了规范评估工作，教育部制定了一系列的规范性文件，如2003年修订颁布的《普通高等学校本科教学工作水平评估基本工作程序》等。

这个阶段评估制度进一步得到了完善，成立了专门的评估组织机构和制定了比较完整的配套性评估政策，为全面推进评估提供了制度保障。2003年 到2008年，教育部共对全国589所本科高校进行了评估。

(四)改革完善阶段(2009年至今)

2008年首轮高校教学工作水平评估的完成标志着评估工作进入第四个阶段。对首轮教学评估经验与教训的总结促成了对新的评估工作的共同期待，即“分类、质量、自主、常态”[8]。根据上一阶段全面评估中存在的一些问题，教育部继续对评估制度进行了改进和完善。 (1)实施分类评估。2009年教育部着手在新建院校开展了合格评估的调研试点工作。2010年颁布的《纲要》首次提出要“推进管办评分离”，以“形成中国特色学校评价模式”。2011年，教育部颁布《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，标志着新一轮本科教学评估制度正式启动。与上一轮全面评估相比，本次评估最大的特色是实施分类评估，构建了由学校自我评估、院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据等组成的“五位一体”评估体系。(2)加大社会参与力度。为了推进管办评分离，教育部鼓励社会机构参与评估，如2015年颁布的《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》中明确提出，“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”。

这个阶段施行的教学评估制度是在总结上一轮大规模评估实践经验的基础上，在“管办评分离”理念指导下，就如何构建中国特色的本科教学评估制度而进行不断改革和完善的。 毫无疑问，本科教学评估制度在我国实行三十年以来，对保障我国高等教育质量做出了重大贡献。总的来说，其主要成绩可以用“六个促进”加以概括：(1)促进了政府转变教育管理职能,依法行政,依法治教。(2)促进了高校进一步明确办学指导思想,强化质量意识和教学工作的地位。(3)促进了高校加大经费投入和人力及物质资源建设力度。(4)促进了高校教育教学改革的深化。(5)促进了高校规范教学管理,建立保证教学质量的长效机制。(6)促进了高校凝练办学特色,加强校园文化建设[9]。但也应看到，由于评估制度在我国施行的时间较短，加之各种社会因素的影响，在评估过程中也存在诸多亟待解决的问题。

三、对我国本科教学评估制度的理性审思

通过对我国本科教学评估制度历程的回顾，不难看出， 我国评估制度以实证主义范式的哲学为指导。由于实证主义评估范式遵循管理主义的逻辑，与之对应的政策框架是行政问责制度。在这种问责制度下，评估属于传统的“对责任的回答范式”[10]。问责是一个较为封闭的过程，政府为问责的主体，缺乏社会的广泛有效参与。因此为更全面地了解评估制度，笔者结合相关政策制度文本，从社会问责的五个维度对评估制度的发展历程进行考察。

(一)激励方式以惩罚性机制为主

问责具有强制性和惩罚性两个重要特点，这尤其契合我国高校的管理体制。在我国高校的管理中，政府占主导地位，因此由政府主导的评估，对所有高校都具有强制性，同时从对评估结果的使用可以看出，对高校问责过程中惩罚机制的运用较为明显。如1985年颁布的《决定》规定“对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办”；1990年开始实施的《普通高等学校教育评估暂行规定》中规定“经鉴定不合格的学校，由国家教育委员会区别情况，责令其限期整顿、停止招生或停办”；2011年发布的《教育部办公厅关于开展普通高等学校本科教学工作合格评估的通知》进一步指出：对结论为“暂缓通过”和“不通过”的学校需要进行整改，在整改期间将采取“限制或减少招生数量”、“暂停备案新设本科专业”等限制措施。由此可见，本科教学评估制度中虽有对办学质量高的学校进行奖励的规定，但更多地以“整顿、限制招生或停办”等含有惩罚性的条文为依据实施惩罚。一方面，惩罚机制对于大众化背景下保障高校的教育质量是必要的，但是过于强调惩罚性机制，往往使高校陷入“问责恐惧症”之中。因此为了逃避惩罚，在评估过程中出现了许多怪现象：众高校如临大敌，校内临时机构大量涌现，各个环节弄虚作假，建设形象工程而大量浪费资源等[11]。这也是评估制度一直为社会公众所诟病的原因之一。

(二)遵循制度问责逻辑

传统管理模式以威尔逊的政治——行政二分和韦伯的科层制理论为基础，较为看重组织结构，而相对忽视结果。在从上而下的官僚制管理体制强调价值中立和成员的非人格化，认为建立起严格的制度规则，结果就会自然达到。新公共管理范式基于公共选择等经济理论，认为公共组织和市场中的经济人一样，都会有个人利益，而不会完全追求公共利益。而且在管理过程中，政治与行政是相互缠绕在一起的，不可能完全分开，因此对结果或绩效极为关注，而相对忽视组织结构和管理过程。对于我国评估制度来说，我国本科教学评估由政府组织进行，主要遵循制度问责逻辑。其一，主管部门制定了完善的评估方案、指标体系以及工作规范等制度规则，在评估过程中须严格遵循。其二，评估指标体系过分重视硬件建设。我国2004年修订后针对所有高校的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》由办学指导思想、师资队伍、教学条件与利用、专业建设与教学改革、教学管理、学风和教学效果等7个一级指标和1个特色项目组成，其中部分指标主要以量化为主，带有明显的以过程导向为主的色彩，重视对高校硬件设施的考核。这导致部分高校往往平时不注重教学投入，而在评估来临时，为了符合评估标准，实施“突击式投入”。因此对某些高校尤其是新建时间不长的高校带来较大的财政压力，而为了评估而改善的硬件设施，往往在评估结束后成为摆设。这带来了极大的资源浪费，影响了办学绩效的提升。

(三)社会参与的制度化水平较低

社会问责机制一般包括国家层面的制度化和社会层面的制度化。在国家制度层面，由于我国主要实行以政府主导的行政问责为主，因此在国家制度层面社会参与基本上处于边缘化地位，层次较低。尽管早在1985年颁的《决定》中就提出“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”，但在实际执行过程中，主要以政府为主导，用人部门很少能参与其中。从社会层面的制度化而言，由于长期以来社会在高校评估中处于一种缺位的状态，社会公众得不到参与培训和锻炼的机会，影响了参与能力的提高。因此尽管公众有参与意愿，但囿于参与能力限制，参与的有效性较低。

(四)社会参与程度较低

参与程度和参与制度化是相互联系的。往往在社会参与处于较低水平的社会问责中，社会参与深度上也处在一种“低浅”层次上。总体而言，我国高校教学评估制度的社会参与尚处于较低的层次。从评估政策的具体制定、评估制度的执行及评估结果的确定及公开等整个环节来看，政府一直在发挥主导作用，而社会公众则很少能有参与的机会，遑论更深层次的社会参与。

(五)参与者范围较小

传统的参与机制基于沟通和价值观等方面的原因，往往选择那些政府官员认为价值相近、更容易沟通的“行为良好”人士参与评估，对那些社会根基更为广泛的草根阶层，往往由于价值观相异、存在沟通障碍而被忽视。我国评估制度最初由教育主管部门直接组织实施，参与人员当然由政府部门挑选。而后在2004年成立了专门负责指导和组织教学评估工作的高等教育教学评估中心，虽然有一定的独立性，但是仍隶属于教育部的行政性事业单位。其在成立后于全国范围内遴选了1369名专家作为第一批普通高等学校本科教学工作水平评估专家库成员。在2011年开始的新一轮本科教学评估中，教育部又组成了2013-2017年评估专家委员会。这些专家主要以高校领导、教育主管部门和学会的成员为主，受教育部委托，负责对本科教学评估工作进行研究、咨询、指导、服务。因此，从参与范围来看，主要集中于政府和高校领域，社会公众基本无法参与。

四、本科教学评估制度构建与改进的未来展望

目前，我国正以“五位一体”的评估制度框架为指导，稳步推进新一轮的本科教学评估工作。因此对于未来评估制度的构建，我们应以社会问责为视角，对其不断加以改进。在一种单独的社会问责机制建设中，可以综合吸收各种维度的要素进行组合，这不仅取决于将问责视为一个“问责体系”，还取决于将一个地区的社会和政治的关联视为一个体系[12]。也就是说，具体社会问责机制的建设应该考虑具体的社会和政治背景，合理选择不同维度予以组合，最终构建成一个问责体系。因此，在未来构建评估制度的过程中，应与现有行政问责机制相结合，发挥政府与社会的协同作用，选择合适的维度。

(一)综合使用惩罚机制和奖励机制

自我国2002年跨入高等教育大众化阶段以来，我国高等教育规模不断扩大，成为了名副其实的高等教育大国，但与此同时，我国高校质量尤其是本科教学质量则呈明显的下滑趋势。在此背景下，评估制度的设计应分门别类，综合使用惩罚和奖励机制。其一，对于新建本科院校尤其是水平较低的高校，为了保证其达到最基本的办学标准，应重视惩罚机制的实施。而且对于那些“坏家伙”，惩罚机制往往比奖励机制更能产生好的效果。其二，合理使用奖励机制。惩罚机制对于一些“坏家伙”或办学水平较低的高校有较好的效果，但是对于绩效表现良好的高校却起不到多大作用，如一些“985工程”、“211工程”层次的高校等，因此使用奖励机制往往能产生更好的绩效激励效果。但在实施奖励机制的具体方法上，可以借鉴其他国家的经验，进行适当的改进。如英国政府通过高教基金会这个中介组织，与接受投资的高校一起根据教学质量和科研水平等绩效就其应取得的投资数量进行协商。

(二)平衡制度问责和绩效问责

制度问责和绩效问责基于不同的管理范式，各有利弊，在如何平衡的问题上，容易陷入所谓的“问责困境”。因此在教学评估制度的设计上，应综合考虑，平衡好二者之间的关系。一方面，由于我国集权政治体制的影响，教学评估制度理应以政府为主导。在评估过程中应该遵循相关的制度规则，这是保证制度合法性的基础所在，但也应看到政府等公共部门对私利的追求及低行政效率的问题。另一方面，由于民办高校的发展以及公办高校经费来源的多元化，高校的绩效问题应受到重视，防止因高校过度追求“成本最大化”而带来的资源浪费，但同时也应关注由于缺乏官僚制程序的支撑而带来的合法性减弱以及因执行部门自由裁量权过大而引起的滥用职权问题。基于此，社会参与就成为平衡制度问责和绩效问责的最好方式。通过社会参与，既能限制在传统管理模式下官员对私利的追求并提高行政效率，又能为新公共管理下绩效问责提供足够的合法性基础。

(三)提升社会参与制度化水平和参与深度

在前文的论述中，不难看出，制度化水平和参与深度是相互联系和促进的，因此不妨把二者放在一起进行考量。一是要不断提高评估制度中的制度化水平。具体而言，在我国社会参与制度化水平较低的情况下，应从最低层次的制度化建设开始，如通过建立一定的制度和程序，要求评估制度的执行者与有关社会主体进行协商沟通，听取其利益诉求，进而建立专门的机构，作为政府和公民之间就评估制度制定及实施进行协商的协调者。目前我国成立了相对较为独立的高等教育教学评估中心，但其更多的职责是直接组织评估工作，而较少与公民进行沟通，因此有必要通过立法的形式规定组织评估的相关部门要就评估政策的制定及具体执行等环节接受社会公众的问责。二是要提升社会参与的深度。如前文所说，在参与制度化水平较高的情况下，往往能为社会公众的参与深度提供良好的制度保障。但在此过程中，还要注意社会参与的限度问题——要保证公众的自主地位，而不是在参与过程中因经费等问题被政府所控制。只要政策完善，社会组织一面接受政府资助，一面对政府进行批评是可能的[13]。

(四)扩大参与者范围

随着大学职能的不断增加，大学日趋成为一个由多方组成的利益相关者组织。目前，大学的利益主体主要包括政府、教师、学生、学生家长、用人单位和相关社会组织等。每一方对于大学的质量都很关注，因此对于高校的质量评估应该都拥有一定的话语权。但是从我国评估制度的发展历程来看，参与主体主要限制在政府、大学和为数甚少的社会组织。因此为了提升问责的有效性，应该不断扩大参与者的范围，让大学利益相关者均能参与其中，都能向政府传递自己的声音和诉求。同时，也不应忽视对无序参与的防范，如果走向极端也会产生较大危害。当公民参与所传出的只有刺耳的杂音时，真正有价值的问责信息就会被淹没，得不到应有的重视[14]。因此，应该在协商民主理念的指导下，构建一种有序而民主的社会参与机制，在不影响参与者的广泛性的前提下，有序协调和组织参与者的活动。

[1]Liu.O.L .Value-added assessment in higher educa

tion:a comparison of two methods[J].Higher Education，2011(61):445-446.

[2][4]周湘林.高校社会问责:研究进展与概念建构[M].大学教育科学，2009(4)：60.

[3][5][12][13][14]世界银行专家组.公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析[M].北京:中国人民大学出版社，2007.

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[7] 刘振天.我国新一轮高校本科教学评估总体设计与制度创新[J].高等教育研究，2012(3):24.

[8] 刘振天.回归教学生活:我国新一轮高校本科教学评估制度设计及其范式变革[J].清华大学教学研究，2013(12):42.

[9] 钟秉林.本科教学评估若干热点问题浅析——兼谈新一轮评估的制度设计和实施框架[J].高等教育研究，2009(6):39.

[10] 周光礼，莫甲凤.从政府问责到社会问责：中国高等教育质量评估体系的反思与重构[J].中国人民大学教育学刊，2014(6):52.

[11] 李柯勇.教学评估“四怪”，板子不全该高校挨[N].新华每日电讯，2007-3-9.

(责任编辑：刘新才)

Reflections of the Undergraduate Teaching Evaluation System History in China:From the Perspective of Social Accountability

YAO Yuhua

(AcademyofEducationScience,WuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)

From the view of history, the undergraduate teaching evaluation system in our country mainly experienced four stages: exploring and pilot, establishing and promoting gradually, promoting comprehensively along with reform and consummation. The evaluation system was mainly carried out by government, which belonged to the typical administrative accountability mode. Based on the five dimensions of social accountability mechanism, the evaluation system in our country is mainly the characteristics of punishment-oriented incentive, system accountability logic, and low institutionalization level of social participation, superficial level of social participation and limited range of participants. In order to build and improve the undergraduate teaching evaluation system with Chinese characteristics, from the perspective of social accountability, we should use punishment and reward mechanism comprehensively, balance the system accountability and performance accountability, boost institutional level and depth of social participation and expand the scope of participants.

undergraduate teaching evaluation system; social accountability; social participation

2016-05-06

全国教育科学“十二五”规划教育部级国家一般课题“我国高等教育国际化政策问题研究”(项目编号： BIA130071)。

姚宇华(1984-)，男，湖南武冈人，武汉大学教育科学研究院博士生；研究方向：高等教育管理、教育政策。

G647

A

1005-5843(2016)08-0106-06

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.08.021